论残疾人民事公益诉讼的制度化.pdf
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1、2023 年 6 月第 23 卷 第 2 期(综合版)Journal of Hebei University of Economics and Business(Comprehensive Edition)Jun.2023Vol.23 No.2论残疾人民事公益诉讼的制度化郭 翔(北京师范大学 法学院,北京 100875)摘 要:部分残疾人因身体和其他原因,其民事权益受到侵害后私益诉讼维权存在一定困难,导致其维权比例偏低。保障残疾人的利益属于公共利益,应当得到司法救济。近年来,人们已经意识到可以通过民事公益诉讼机制来维护残疾人共同利益,但目前的起诉条件在一定条件下限制了残疾人民事公益诉讼的提起。
2、因此,应当尽快修改残疾人保障法,规定残疾人共同利益受到侵害时可以提起公益诉讼,并明确规定残疾人组织、残疾人个人和检察机关提起残疾人民事公益诉讼的主体资格及相互关系。关键词:残疾人;公益诉讼;民事诉讼;制度化中图分类号:D925.1 文献标识码:A文章编号:1673-1573(2023)02-0034-10收稿日期:2023-02-15基金项目:2023 年度“人民法院社会矛盾纠纷综合治理研究基地(北京师范大学)”阶段性成果作者简介:郭翔(1977-),男,重庆人,北京师范大学副教授,博士。在我国 14 亿多人口中1,残疾人有 8 500 万,约占人口总数的 6%。习近平总书记指出“人民对美好生
3、活的向往,就是我们的奋斗目标”。2为了让全体人民共享发展成果,不仅宪法规定国家和社会有义务帮助安排残疾公民的劳动、生活和教育,而且通过中华人民共和国民法典(下称民法典)和中华人民共和国残疾人保障法(下称残疾人保障法)对残疾人合法权益的维护作出了具体规定。然而歧视残疾人及其他损害残疾人合法权益的现象仍在一定程度上存在。尽管中华人民共和国民事诉讼法(下称民事诉讼法)规定了单独诉讼、共同诉讼和代表人诉讼等制度来维护残疾人的合法权益,但部分残疾人因为身体及其他原因,残疾人参与维权案件的比例明显偏低。2021 年 6 月 15 日中共中央发布关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见中提出要探索办理残疾人
4、权益保护领域公益损害案件。2021 年 9 月 9 日,国务院国家人权行动计划(20212025 年)中提出建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制,完善对残疾人等各类特定群体权益的平等保障和特殊保护。目前,现行民事诉讼法已经规定了公益诉讼制度,但由于起诉方面有一定障碍,在司法实践中难以进行残疾人民事公益诉讼。为维护残疾人共同利益,笔者通过分析残疾人公益诉讼的必要性、残疾人公益诉讼实践难以开展的原因,提出化解残疾人公益诉讼难题的建议。一、我国残疾人维权困难且相关程序救济不足(一)残疾人通过诉讼途径维权比例偏低为了解残疾人通过诉讼维权的情况,2022 年 6 月 6 日,笔者通过中国裁判文书
5、网并以“残疾人”为关键词搜索残疾人裁判文书得到 144 072 篇文书,其中 2021 年度的裁判文书为 12 920 篇(在文书类型上,包括判决书 11 174 篇,裁定书 1 588 篇,调解书 15 篇,决定书 73 篇,通知书 41 篇,其他文书 29 篇。在案件类型上,包括刑事案 2 073 篇,民事案 9 852 篇,行政案 236 篇,其余的为管辖、非讼保全审查等案件)。然而仅 2021年我国地方各级人民法院和专门人民法院受理案件数量就达到3 351.6 万件,审结、执结3 010.4 万件。3就432021 年而言,涉及残疾人的案件占所有案件的 1/3 000。涉及残疾人的案件
6、数量少,可能有多方面原因。其一,因为部分涉残疾人案件涉及个人隐私,因此没有对外发布涉及残疾人的裁判文书。如果考虑到其他涉及个人隐私的案件也不会在网上公布,而中国裁判文书网发布的 2021 年的裁判文书总共为 1 500 万篇,2021 年有 1 万篇涉及残疾人的裁判文书对外公布。其二,因为当事人未向法院表明其残疾人的身份,当然不表明残疾人身份可能与其在诉讼中没有受到法院的特别关注有关。毕竟现行民事诉讼法并没有对残疾人在程序上作出特殊规定,在制作裁判文书时,也无需特别注明残疾人的身份。其三,身体方面的不便也在一定程度上影响了残疾人提起诉讼。残疾人是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或
7、者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人的残疾类型进一步分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾,就民事诉讼来说,根据残疾是否对亲自诉讼造成影响,可以分为有诉讼行为能力和无诉讼行为能力两类。智力残疾和精神残疾将导致其无诉讼行为能力。对于这一类型残疾人来说,受到侵害后自己无力维护,只能由监护人作为法定代理人代为诉讼。其他类型的残疾人即便在法律上可以亲自诉讼,但也无法像健全人一样行使诉讼权利。例如对于视力或者听力残疾人来讲,显然无法像其他人一样,享受在线诉讼带来的便利。事实上,对于各类型残疾人来讲,其生活比健全人更为艰辛,往往无精力
8、也无财力去解决与生计关系不太大的争议。4残疾人权利受到侵害后,不仅很难获得援助律师的帮助,而且在出庭时也很难获得无障碍辅助。难以通过诉讼维权的情况,农村残疾人比城市残疾人更为严重。(二)现有救济难以维护残疾人共同利益通过贯彻落实法律保障残疾人诉讼权利和实体权利的规定,能够在一定程度上方便残疾人维权。一方面残疾人保障法第四十六条规定,国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。另一方面,民事诉讼法对此也作了相应的规定。例如,对于肢体残疾人出行不便的问题,可以根据现行民事诉讼法第十六条的规定,组织双方当事人在线诉讼。这样既避免了当事人路上来回奔波,又可以有效维护其合法权益。又如,对于智力残疾人和精神残疾
9、人无力亲自诉讼的问题,可以运用民事诉讼中的法定诉讼代理制度,由近亲属等监护人作为诉讼代理人代为诉讼。同时,还可以综合运用委托代理制度和法律援助制度,引入慈善主体参与,让律师等专业人士作为委托代理人维护残疾人的合法权益。再如,对于听力残疾人,法院可以运用技术手段包括提供手语、书面语等信息无障碍服务,保障诉讼的顺利进行。5但是对于不特定多数残疾人利益受到损害的情况,现有制度在方便残疾人维权方面的作用还需要进一步加强。当发生不特定多数残疾人利益受到损害的案件后,为解决小额分散案件中因诉讼投入和胜诉结果不对等使个别受害人不愿意起诉的问题,受到损害的残疾人可以选择多数人诉讼或者群体性诉讼,即按照现行民事
10、诉讼法规定提起共同诉讼或者代表人诉讼。然而无论是共同诉讼还是代表人诉讼,只是实现了纠纷的规模化处理,仍然需要受到损害的残疾人作为原告进行诉讼。这就无法让利益受到损害又无力诉讼的残疾人,在诉讼之外获得诉讼的保护。因此,为全面维护残疾人的权益,需要有一种诉讼制度能够更为有效地解决不特定多数残疾人受到损害的问题,以实现残疾人保障法所倡导的“保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享社会物质文化成果”的目标。二、保障残疾人群体利益即是保障公共利益通常认为,只有不特定多数人的公共利益受到侵害,才能够提起公益诉讼。6针对侵害不特定多数残疾人利益的情况,是否需要通过残疾人公益诉讼提供救济,关键还是看有没有需要特
11、殊保护的公共利益。一方面如果没有需要特殊保护的公共利益,即便是不特定多数残疾人受到侵害,也可以通过现有的诉讼机制,如共同诉讼或者代表人诉讼进行救济。另一方面,如果存在需要保护的公共利益,但该公共利益与残疾人身份之间没有内在联系,则可以通过现有的公益诉讼机制解决,如残疾人消费者的利益受损,可以通过提起消费公益诉讼予以救济。53(一)保障残疾人群体利益属于公共利益,具有理论依据1.保护特殊群体的利益属于公共利益的理由。在法律上,公共利益一般是指不特定社会成员的利益。7对于公共利益的范围有三种不同的观点。第一种观点认为,公共利益就是国家利益,不包括社会利益。8第二种观点认为,公共利益包含了两个层次:
12、第一层次为社会公共利益,即社会全体或者部分成员所享有的利益,第二个层次是指国家利益。9第三种观点认为,公共利益包含三个层次:第一个层次是国家利益,如国有资产;第二个层次是不特定多数人的利益,如不特定多数消费者利益;第三个层次是须特殊保护界别的利益,如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益,保护这类利益是为了社会均衡和可持续发展。10将公共利益等同于国家利益的第一种观点,由于与中国的公益诉讼立法与实践脱节,无法成为划分我国公益诉讼范围的依据。对于我国公益诉讼活动的发展来讲,有影响力的是第二种观点和第三种观点,尤其是第三种观点,所提出的特殊保护界别的利益是公共利益,不仅与近几年我国公益诉讼范围不断拓展的
13、现状相符,而且推动了人们对于构建保护特殊群体公益诉讼机制的思考。11保障残疾人的利益属于特殊保护界别的利益,符合第三种观点意义上的公共利益。同情和帮助弱者是善举,对残疾人群体予以特殊关怀,符合我国社会的共同价值观念。我国自古以来就有扶弱济残的文化传统。12“仁者爱人”是中国传统伦理的基础和重要内容。131990 年国家将每年 5 月的第三个星期日定为全国助残日。习近平总书记更是强调,“中国有几千万残疾人,到 2020 年全面建成小康社会,残疾人一个也不能少。”14保障残疾人群体的利益,实质上是在保护不特定多数人的利益,符合第二种观点意义上的公共利益。人的一生充满风险,无论是源于先天的缺陷,还是
14、源于后天的变化,都有可能导致个体的心理、生理和人体结构上出现变化,使组织、功能变得不正常。个体是否会出现残疾,具有不确定性,而个体的残疾,往往还会让其家庭受到影响。15目前,中国有超过 8 500 万的残疾人,涉及 2.6 亿家庭人口。16残疾是个人问题,也是家庭问题和社会问题。残疾严重损害个人健康、家庭幸福,影响经济社会健康发展。172.在残疾人公益诉讼中需要保护的公共利益具有特殊性。在理论上,公共利益可分为集合性公益和纯粹性公益两类,前者实质上是群体性私益,后者是超越个体且不可具体分配的利益。18然而在残疾人公益诉讼中需要保护的公共利益并不是两种类型中的一种,具有复合性。例如针对残疾人进行
15、人格歧视时,着眼于受到侵害的多数个体,需要保护的是集合性公益。着眼于受到侵害的价值观念时,需要保护的是纯粹性公益,即我国传统的价值观和以人民为中心的理念。既然需要保护的公共利益具有一定特殊性,那么,当这种公共利益受到侵害时,就需要一种有针对性的公益诉讼机制予以全面救济。(二)保障残疾人群体利益属于公共利益,具有法律依据即便理论上对于保护残疾人的利益是否属于公共利益有争议,只要保障残疾人的利益属于公共利益具有法律上的依据,也可以形成残疾人公益诉讼。在判断是否存在公益诉讼中的公共利益时,通常认为在特别法的立法目的、原则或者具体制度中规定了需要保护的特定公共利益,则这种公共利益就具有法定性。19尽管
16、在中华人民共和国宪法(下称宪法)和民法典中均有关于保障残疾人利益的规定,20但残疾人保障法的规定最为全面和明确,是保障残疾人的利益属于公共利益的直接法律依据。其一,就残疾人保障法的立法目的来讲,第一条明确规定是“为了维护残疾人的合法权益,发展残疾人事业,保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享社会物质文化成果”,同时第七条要求“全社会应当发扬人道主义精神,理解、尊重、关心、帮助残疾人,支持残疾人事业”。其二,就残疾人保障法的基本原则来讲,第三条提出了人格平等的要求,即在保障“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与其他公民平等的权利”的同时,“禁止基于残疾的歧视。禁止侮辱、侵害残疾人
17、。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格”。其三,就残疾人保障法的具体制度来讲,进行了有关公共利益的专门规定。例如,在劳动就业方面,第三十六条规定“地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位。”又如,在文化生活方面,第五十一条规定“政府有关部门和残疾人组织应当建立和完善社会各界为残疾人捐助和服务的渠道,鼓励和支持发展残疾人慈善事业,开展志愿者助残等公益活动。”无论是按照理论上的通说,还是根据相关法律的规定,保障残疾人群体利益即是公共利益,那么以民事63公益诉讼的方式保障残疾人的利益就具有了正当性和必要性。三、残疾人民事公益诉讼在实践中难以展开(一)我国已经建立民事公益诉讼制
18、度并且不断完善随着我国经济的快速发展,在追逐市场利益的驱动下,损害社会公共利益,尤其是污染环境、侵害消费者合法权益方面的情况时有发生,单纯依靠受害人提起诉讼,无法从根本上解决社会公共利益受到侵害的问题。为顺应社会建立公益诉讼制度的诉求,我国于 2012 年修改民事诉讼法并设立民事公益诉讼制度,规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。随后,我国民事公益诉讼的实践朝着两个方向发展:一是拓展可以提起公益诉讼的主体范围。2014 年 10 月 23 日在党的第十八届四中全会决定中提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2017
19、年 6 月 27 日第十二届全国人大常委会通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定对检察机关提起公益诉讼予以明确规定。二是拓展可以提起公益诉讼的案件范围。2018 年在英雄烈士保护法中规定,对于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起民事公益诉讼。2019 年 10 月 31 日在党的十九届四中全会决定中提出拓展公益诉讼案件范围的要求。2020年 10 月 17 日第十三届全国人大常委会修订未成年人保护法,增加了未成年人合法权益受到侵犯且涉及公共利益的,有权提起公益诉讼的规定。对民事公益诉讼案件类型的扩张,与对民事公益诉讼主体范围的扩张,常常是同时进行的
20、。21近年来,人们对于通过民事公益诉讼机制来维护残疾人共同利益已经逐步形成共识。2021 年 6 月 15日发布的中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见推动了我国残疾人公益诉讼的实践和立法。在该意见中再次提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”的要求,并提出探索办理“残疾人权益保护”领域公益损害案件,以总结实践经验,完善相关立法。2021 年 9 月 9 日,国务院发布国家人权行动计划(20212025 年)提出建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制,完善对残疾人等各类特定群体权益的平等保障和特殊保护。(二)残疾人民事公益诉讼实践仍难展开实践中有残疾人行政公益诉讼,但基本上没有残疾
21、人民事公益诉讼。2021 年 12 月 2 日最高人民法院与中国残疾人联合会首次联合发布残疾人权益保护十大典型案例。16这十大典型案例全部是民事案件,并且纠纷类型十分广泛。有人格权纠纷、姓名权纠纷、继承纠纷,有相邻通行纠纷、共有物分割纠纷,有房屋租赁合同纠纷、劳动合同纠纷,还有侵权责任纠纷和人身安全保护令申请,但没有民事公益诉讼案件。2022 年5 月 13 日最高人民检察院会同中国残疾人联合会联合发布残疾人权益保障检察公益诉讼典型案例,22总共包括了 10 个行政公益诉讼案件。其中,除 1 个案件实际提起诉讼外,其余 9 个案件全部采用行政公益诉讼诉前程序,通过督促相关职能部门履职使问题得以
22、解决。在最高人民检察院发布的残疾人权益保障公益诉讼案件中,同样没有民事公益诉讼案件。上述最高人民法院和最高人民检察院公布的典型案件中没有残疾人民事公益诉讼案件,不能够说明在司法实务中就没有残疾人民事公益诉讼案件。2022 年 6 月 23 日笔者登录中国裁判文书网,以“民事公益诉讼”为关键词,共检索到裁判文书 13 462 篇,在此基础上进一步以“残疾人”检索涉民事公益诉讼的裁判文书,最终只获得三份民事裁判。但是这三个案件均为环境民事公益诉讼案件。尽管裁判文书所引用的法条中出现了残疾人,但案件与残疾人利益保障关联不大。因此,不能因为目前实践中没有残疾人民事公益诉讼案件,就认为不需要提起残疾人民
23、事公益诉讼。笔者于 2022 年 6月 6 日通过中国裁判文书网搜索涉及残疾人的裁判文书,共检索到 19972022 年全国各级各地法院共有144 072 篇文书,其中刑事案 38 163 篇,民事案 83 647 篇,执行案 3 164 篇,国家赔偿案 115 篇,行政案 9 647篇。也就是说,从裁判文书网所公布的文书来看,涉及残疾人的民事案件是行政案件的 8 倍多。既然有大量涉及残疾人的民事案件存在,并且在司法实践中已经有涉及残疾人的行政公益诉讼案件,那就应该有涉及残疾人的民事公益诉讼。73从目前情况来看司法实务中没有残疾人民事公益诉讼可能有多方面的原因。一方面,尽管自 2021 年开始
24、,人们意识到可以通过公益诉讼对损害残疾人共同利益的情况进行救济,但当公益诉讼涉及众多受害人共同利益时,在证据的收集上会变得费时费力,诉讼的准备周期较为漫长,即便已经提起残疾人公益诉讼案件,但由于尚未审结、裁判文书未能对外公布查询不到。另一方面,对侵害残疾人消费者共同利益的情况,可以通过现有的消费公益诉讼机制予以救济。如在最高人民法院与中国残疾人联合会发布的残疾人权益保护十大典型案例中,就存在可以通过消费公益诉讼保护残疾人共同利益的情况。其中,在王某某诉某康复器具公司侵权责任纠纷案中,某康复器具公司未向王某某提供足够的假肢佩戴指导和跟踪服务,导致王某某在使用假肢的过程中出现残端溃烂的损害后果,王
25、某某起诉请求某康复器具公司赔偿。16当某康复器具公司不提供假肢佩戴指导和跟踪服务具有一定的普遍性,且受到侵害的众多残疾人消费者又无力一一起诉时,可以通过消费公益诉讼予以救济。当然这并不意味着没有必要规定残疾人公益诉讼,毕竟两类公益诉讼需要保护的具体公共利益不同。实践中没有残疾人民事公益诉讼还有一个重要的原因是,在法律上没有对残疾人民事公益诉讼作出明确规定时,现行民事诉讼法对起诉条件的规定,尤其是对原告资格的规定,限制了残疾人民事公益诉讼的提起。作为起诉条件,原告必须适格,即:只有与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的诉讼,法院才必须受理。对于民事公益诉讼来讲,通常认为,适格的原告是指
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