监察法与刑法从宽规定的衔接问题研究.pdf
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1、收稿日期:2022-11-30作者简介:杨晓培(1980-),男,河南许昌人,南昌职业大学特聘教授,华东交通大学硕士生导师,博士,主要从事刑事司法、铁路治理研究。淤 刑事诉讼法 第 15 条规定,犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,承认指控的犯罪事实,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。一、监察法中认罪认罚从宽制度基础评析(一)监察法中认罪认罚从宽制度的适用条件2018 年中华人民共和国监察法(以下简称监察法)第 31 条明确规定了认罪认罚从宽制度的适用条件,既包括实体要件也包括程序要件。首先,在实体要件方面,涉嫌职务犯罪的被调查人要主动认罪认罚,同时具备“自动投案”“积极配合调查工作”“
2、有重大立功表现”等法定从宽情形即形成了“主动性+认罪认罚+四种法定情形”的启动模式;这种模式要区别于刑事诉讼法所规定的认罪认罚即“自愿性+认罪认罚”的模式。其次,在程序要件方面,监察法中认罪认罚从宽程序要经过本级监察机关集体研究决定,再报上一级监察机关批准才能决定是否启动,监察人员没有直接的从宽建议权;而刑事诉讼法中规定承办案件的检察官对符合要求的犯罪嫌疑人可以直接提出从宽量刑建议。不难发现监察法从宽规定的程序启动条件极其严格,这也增加了其适用的难度。此外,在对比二法认罪认罚从宽制度适用条件的基础上,中央纪委国家监委法规室在相关释义中联系 2014 年中央关于“完善刑事诉讼法中的认罪认罚从宽制
3、度”相关规定,进一步探析认罪认罚的具体表现,指出认罪认罚包括主观和客观两个维度,在主观表现方面着重关注被调查人内发的悔罪心理,强调认罪认罚的积极性与主动性;而客观方面则强调在悔过向善心理的指引下所采取的积极配合调查等四种举措。1160(二)监察法中“认罪认罚”的具体表现2018 年 中华人民共和国刑事诉讼法(以下简称 刑事诉讼法)第 15 条规定,“认罪”指的是“自愿如实供述自己的犯罪事实,承认指控的罪行。淤”从具体规定来看,“认罪”包含两个层面即既要供述罪行又要承认指控,同时“认罪”是“认罚”的基础,认罚相较于认罪要更进一步即愿意接受法律的处罚。而监察法中的从宽规定又不同于上述规定。首先,在
4、认罪认罚的主观表现方面,在刑事诉讼活动中强调犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚要满足“自愿性”标准,2不论案件进展到何种程度,积极地或消极被迫地承认犯罪事实、接受指控均可成立认罪认罚。而在监察活动中则强调被调查人认罪认罚应当满足“主动性”标准,在监察机关还未采取相关措施的时候就积极直接地供述犯罪事实;同时结合监察法与 2019 年 中国共产党纪律检查机关监督执纪监察法与刑法从宽规定的衔接问题研究杨晓培,胡雯茜(华东交通大学 人文社会科学学院,江西 南昌330013)摘要:监察法出台后关于认罪认罚从宽处罚规定相较于刑事诉讼法中的规定而言具有新的独特内涵,具体表现为超越刑事诉讼法认罪认罚范畴的“主动认罪认
5、罚+四种从宽情节”,其中监察法中的从宽新规定与刑法的从宽量刑情节的衔接也成为突出问题。监察法 第 31 条与刑法自首、坦白、立功以及特别从宽规定存在规范上的非一致性,基于监察法的宪法性法律地位以及认罪认罚从宽制度的理论定位,需要通过刑法修正及相关司法解释给予精确化、科学化的认定,从而保证监察法与刑法在从宽规定方面达到协调一致与规范运行。关键词:监察法;认罪认罚从宽制度;自首;立功中图分类号:D924文献标识码:A文章编号:1673-1972(2023)04-0146-09第 25 卷 第 4 期石家庄学院学报Vol.25,No.42023 年 7 月Journal of Shijiazhuan
6、g UniversityJul.2023工作规则 等国家法律、党内法规的相关规定,明确其要主动悔过并向组织靠拢,更加看重被调查人“弃暗投明”的诚意与程度。3其次,在认罪认罚的客观表现方面,监察法强调在悔过心理指引下所作出的具体举措,即 监察法第 31 条所列出的四种从宽情形。淤结合 2021 年 中华人民共和国监察法实施条例(以下简称监察法实施条例)第 219 条的规定,从文义解释来看监察法中的四种从宽情形显然已经不在刑事诉讼法所规定的的认罪认罚含义范围之内。另外,监察法 第31 条的四种从宽情形在一定程度上也超越了我国刑法中自首、坦白、立功以及特别从宽情节的涵射范围,例如 监察法 第 31
7、条第 2 款的规定与自首仅在法条文义上就存在不相协调的情况。揆诸前述,监察法 第 31 条所列四种情形是数个量刑情节的集合但又不局限于刑法中的法定从宽处罚情节,也已经超越了刑事诉讼法中的认罪认罚从宽制度的内涵。从认罪认罚的主观和客观表现来看,监察法中的认罪认罚从宽制度亟需与刑法中的量刑情节作出有效衔接,4避免职务犯罪从宽处罚缺乏实体依据。(三)监察法中认罪认罚如何“从宽”结合 监察法 第 31 条和 监察法实施条例 第219 条的规定,只有被调查人同时满足“主动认罪认罚”和“四种从宽情形之一”两项条件的,监察机关才能提出从宽处罚建议。而关于从宽处罚建议的具体内容,监察法实施条例中规定,“从宽处
8、罚建议包括从轻、减轻和免除处罚”,这显然不能简单等同于刑事诉讼法中的“从宽处理”,刑事诉讼法中规定的从宽是一种方向性的原则,对于从宽幅度、从宽模式以及量刑基准都没有详尽的规定。另外,从文义表述上来看,“从宽处理”屹“从宽处罚”,从宽处理的范围更大一些,兼具实体和程序从宽两方面。故监察法所赋予监察机关的从宽权力排除了例如适用简易程序、轻缓化的强制措施等程序从宽。同时,因 2019 年关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见 明确了司法机关只能在法定量刑幅度内给予从轻处罚的量刑建议,在认罪认罚还未成为刑法中的法定量刑情节的情况下,仅有自首等法定从宽量刑情节具有“减轻、免除处罚”的效果,而认罪认罚从宽不具
9、有“减轻、免除处罚”效果,这就要求司法机关在收到监察机关从宽处罚量刑建议后,还要比对梳理不同的量刑情节,做到量刑结果的合法性与公正性。二、刑法中从宽规定与监察法主动衔接的必要性从前述分析可知,监察法中的认罪认罚从宽制度有不同于刑事诉讼法中规定的从宽新内涵。而认罪认罚从宽制度设计的最终目的还是实体上给予犯罪人从宽优待,这要求刑法必须及时予以回应,做好量刑的实体法支撑。基于监察法的宪法性法律地位以及认罪认罚从宽制度的理论定位,我们认为刑法的从宽规定应主动与监察法从宽规定对接。(一)监察法的宪法性法律地位就监察法和刑法从宽规定衔接问题而言,首先要明确两法在法律体系中的地位以及作用。监察法是根据宪法由
10、全国人民代表大会制定国家监督领域的基本法,属于宪法性法律。5所谓“宪法性法律”,是指规定有关国家机关组织形式、国家权力分配等内容的根本性法律。“宪法性法律规范的主要内容是宪法权力中的政治权力,其他法律规范的主要内容是宪法权力中的行政权力和司法权力。”之所以将监察法认定为“宪法性法律”,核心原因在于监察法明确了宪法之下的监察委员会及其相关权利与职责,对宪法之下权力构造与权利内容的进一步展开。与之不同的是,刑法之所以被公认为基础性法律,是因为刑法是以犯罪与刑罚为核心内容的法律规范,其以针对行为人的刑事责任追究为重心所在。而目前学界关于监察法与刑法的法律位阶关系对比并不必然因二者的法律类型归属而明确
11、。从当前理论探讨来看,关于监察法与刑法的法律位阶关系主要有两种:一是“基本法律位阶”说,这是当前理论上的主流观点,认为监察法与刑法等国家基本法律具有相同的法律地位与法律效力。6二是“低于基本法律位阶”说,认为监察法位阶低于刑法。7对于第一种观点,忽视了监察法的宪法性引领性作用;对于第二种观点,显然是没有充分关注到监察法内容的组织性、政治关系性等宪法性属性。本文认为,监察法与刑法的法律位阶是平等的,但是监察法在我国反腐败法律体系中具有宪法性法律的引领性、源淤 监察法 第 31 条规定,涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚,有下列情形之一的,监察机关经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准,可以在
12、移送人民检察院时提出从宽处罚的建议:(一)自动投案,真诚悔罪悔过的;(二)积极配合调查工作,如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的;(三)积极退赃,减少损失的;(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。杨晓培,胡雯茜:监察法与刑法从宽规定的衔接问题研究第 4 期147头性地位,是加强党对反腐败工作领导和建立集中统一的国家监察体制的体现,其内容也具有国家权力的重新分配性。因此,其他基本法应当认同监察法的基本原则和规制理念,在监察法与刑法的从宽规定内容不相一致或冲突时,刑法应当主动与监察法衔接。(二)认罪认罚应作为刑法中的独立量刑情节认罪认罚从宽制度的理论地位也决定了刑法从宽规定应
13、当主动与监察法衔接,然关于认罪认罚从宽制度的理论定位目前学界还未达成共识。有学者认为认罪认罚是独立的量刑情节,该制度较自首、坦白、立功另有独特的价值,若将认罪认罚作为与法定量刑情节并行的一种新情节,其从宽处理的规定会让行为人更具悔过积极性,敦促其尽早回归社会。8有学者认为认罪认罚从宽制度是我国刑事法律中既有制度的整合,而非基于形势变化创造出的一种新制度,仍囿于现有制度范围。9还有学者认为认罪认罚从宽制度兼具程序与实体双重价值,既涉及到刑事诉讼中的简易、速裁程序等问题,又涉及刑事实体法中的量刑问题。本文认为,认罪认罚应当作为刑法中的独立量刑情节。认罪认罚从宽的制度内涵与自首、坦白等法定量刑情节存
14、在交织重叠的情况,但是又不完全等同于自首、坦白等量刑情节。首先,“认罪”具有宽泛的概念,其包含了自首、坦白的内容。认罪即认事,自愿如实供述自己的罪行并承认指控的犯罪事实,这也要求犯罪分子对自己的行为性质有所认识。“认罚”又超出了认罪认罚中的自首的范围,在承认指控的犯罪事实并对行为性质有一定的认识的层面上更进一步,愿意接受相应的刑罚处罚,相较于自首而言具有独立评价的基础。此外,认罪认罚也不同于坦白,坦白是对犯罪行为的单纯陈述,认罪认罚具有与司法机关交流互动的性质,不仅仅承认罪行还接受处罚结果。可见,认罪认罚从宽制度并非刑法中量刑情节的简单重复,而是具有独立内涵的新情节,其不仅肩负着简化诉讼程序、
15、提高司法效率的使命,还是基于宽严相济的刑事政策,让犯罪人主动供述以获取从宽处理结果。更为重要的是,认罪认罚从宽制度对于职务犯罪的办理还有特殊的意义,职务犯罪案件尤其是贪污贿赂案件都较为隐蔽且窝案串案严重,群体复杂、共同犯罪居多,行为人反侦察能力较强,在调查取证方面往往难度较大。认罪认罚从宽制度则为调查开创了一个突破口,若承认该制度作为独立量刑情节的刑事实体意义,给予犯罪人较自首、坦白更大的从宽优惠,就会让其更加积极主动地交代犯罪事实。这也意味着刑法中专门针对职务犯罪的从宽规定应当主动与监察法从宽相衔接,否则便无法发挥认罪认罚从宽制度之于职务犯罪案件办理的特殊价值,进而会影响国家监察体制改革的整
16、体进程与效果。三、监察法从宽处罚规定与刑法的衔接障碍在当前认罪认罚还未成为独立量刑情节的情况下,刑法的从宽规定一定程度上为监察法的从宽制度提供了实体法保障,但现行刑法中的自首、坦白、立功等从宽情节与监察法从宽规定还存在不相协调的问题,结合 监察法 第 31 条、第 32 条规定的从宽情形与刑法中的从宽规定,具体有如下几个问题需要梳理。(一)监察法从宽与刑法特别从宽规定不相协调根据刑法的特别从宽规定,其范围限于涉嫌贪污罪、受贿罪、行贿罪与介绍贿赂罪的行为人。10在刑法内部的同一框架下就存在不一致的情况,被调查人若因挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪等职务犯罪被调查,即使认罪认罚也并不
17、享有从宽处罚的优惠。然而,从监察法的从宽规定与刑法的特别从宽规定范围来看,二者也有明显的差异性,监察法 第 31 条明确规定了涉嫌行贿罪和其他共同犯罪人在认罪认罚的情况下均享有从宽优惠,而刑法中仅将特别从宽规定限定于介绍贿赂人和涉嫌行贿人二者之间。周光权教授就明确指出任何时候都要坚守刑法的基本原则即刑法面前人人平等原则,故刑法的“从宽优惠”不能仅让贪污受贿者享受。11张远煌教授在对司法实践数据进行大量分析后,也指出不能因犯罪主体、对象的差异而区别对待,特别从宽规定应当及于刑法典贪污贿赂这一章节的所有犯罪,否则就违背了立法公正性与协调性的基本要求。12其次,在从宽处罚的主体范围方面,监察法与刑法
18、因具体表述的不同而存在衔接障碍。刑法第 67 条与第 68 条中涉及自首、坦白、立功的相关规定下的主体与被调查人不符。在刑事诉讼过程中,从公安立案侦查到检察院审查起诉再到法院审理的各个阶段,我们将行为人称为犯罪嫌疑人、被告人,那么可知准自首、坦白、立功的适用主体是犯罪嫌疑人、被石家庄学院学报2023 年 7 月148告人。而职务犯罪案件犯罪人被调查期间是独立于公检法办案过程的另一个阶段,期间行为人被称为被调查人或调查对象,从法律条款来看,被调查人并不是准自首、坦白、立功的主体。与此同时,犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼过程中所采取拘留、逮捕等措施被称为强制措施,准自首是指被采取强制措施的犯罪嫌疑人
19、如实供述司法机关尚未掌握的罪行,而被调查人在调查期间所采取留置措施并不能以强制措施论,故也无法适用自首。再次,监察法与刑法特别从宽衔接适用的时间点也存在争议,职务犯罪的涉案人员可否适用 2021年 中华人民共和国刑法(以下简称 刑法)第 390条和 392 条的特别从宽规定?根据 监察法 第 32 条规定,被调查人可以获得监察机关从宽处罚建议的时间为整个调查期间。同时,2019 年 关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见 中明确指出,认罪认罚从宽制度适用于刑事诉讼的全过程,也即犯罪嫌疑人、被告人可以在刑事诉讼的全过程享受从宽优惠。结合以上规定,可以得知监察法中的被调查人可以享受从宽处理的时间节点是
20、从调查阶段到审查起诉阶段即“提起公诉前”的全过程。但反观刑法中适用特别从宽的时间节点为“被追诉前”,故监察法与刑法在适用职务犯罪特别从宽规定的时间节点方面也存在衔接障碍。(二)监察法中自动投案型从宽情节与自首不相协调监察法中第 31 条第 1 项中的从宽规定可以衔接到刑法中自首的认定。监察法 第 31 条明确规定,主动认罪认罚、自动投案、真诚悔过的,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。刑法 第 67条第 1 款规定了自首的两个核心要素即自动投案和如实供述。对比二者可以发现,重点还是在于“主动性”与“真诚悔过”两点上。在对反腐败保持高压态势的情况下,越来越多的人选择主动投案,2021 年,
21、有 3.8 万人向纪检监察机关主动投案,比 2020 年多出了 2.2 万人;有 10.4万人主动向纪检监察机关交代问题,13在此种情况下,更加要保障行为人的从宽量刑的权益。但是在司法实践中,法院对于职务犯罪中认罪认罚和自首交叉的情形,各有不同的处理方式,量刑标准不一。例如,有的采取并行认定的方式,即在出现认罪认罚和自首的两种情况下都分别予以认定,在单毅贪污、受贿罪一案中淤,单毅因涉嫌受贿犯罪被采取留置措施后,如实供述自己的受贿犯罪事实,并如实供述了办案机关尚未掌握的贪污犯罪事实,对贪污受贿罪均认罪认罚,法院最后对贪污罪以自首论,依法可以减轻处罚;认可对受贿罪的认罪认罚予以从轻处罚。有的采取认
22、罪认罚吸收模式,即认定认罪认罚囊括自首、坦白等要素,默认其吸收自首、坦白在刑法中的规定,在量刑上综合考量,统一做一次从宽处理。14例如王松培等贪污案中于,法院并没有严格区分自首、坦白或认罪认罚,而是将自首、认罪认罚、赃款已全部退缴等作为综合考量情节予以考虑,最后作出一次从宽处理。为此,对于司法实践中认罪认罚和自首并存时量刑不一的情况,还是应该准确把握二者的差异本质即“主动性”与“真诚悔过”两点,回归于监察法中自动投案型从宽情节与自首的恰当衔接上来。2019 年中央纪委办公厅出台了纪检监察机关处理主动投案问题的规定(试行)(以下简称 规定)也指出,办案机关在处理职务违法、职务犯罪案件过程中应当牢
23、牢把握主动投案的认定规则。15基于监察机关是集反腐权力为一体国家监督机关,规定 还明确指出“主动投案”面向的对象为违纪违法的相关人员以及 监察法 第 31 条规定的涉嫌职务犯罪的人员。由此可见,监察法要求的对象范围要大于刑法中的规定。比较监察法和刑法的相关规定,二者都要求行为人必须自动投案。但监察法在规定自动投案的同时,还要求被调查人真诚悔罪悔过,即更加重视被调查人真诚悔改的态度。鉴于司法实践中处理的混乱情况,还需要对以下几种情形予以梳理。首先,行为人在被调查职务违纪违法过程中交代了犯罪事实该如何处理?监察机关作为行使国家监察职能的专职机关,其行使的权力具有其独特性,是集党纪、政务、调查为一体
24、的综合性反腐权力,形式和内容上都不同于侦查权,若在职务违法调查过程中,被调查人交代了涉嫌犯罪的事实是否属于自首?其次,若被调查人在初步核实盂过程中主动交淤参见江苏省高级人民法院(2021)苏刑终 5 号判决书。于参见:北京市高级人民法院(2017)京刑终 266 号判决书。盂所谓“初核”是监察程序中设置的针对初始阶段有关被调查人可能存在违纪违法的一些问题与线索的核查了解的过程。杨晓培,胡雯茜:监察法与刑法从宽规定的衔接问题研究第 4 期149待犯罪事实,此种情形如何处理,是否可以认定为自首?(三)监察法中积极配合调查型从宽情节与坦白不相协调监察法第 31 条第 2 项中的从宽规定可以衔接到准自
25、首或坦白的认定。刑法 第 67 条中规定,坦白是行为人置于刑事指控下如实交代自己已经被掌握的犯罪事实;准自首是在坦白的基础上行为人交代自己未被掌握的犯罪事实。监察法 第 31 条第2 项规定,积极配合调查工作,如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为。对比二法中的规定,可以看出如实供述监察机关还未掌握的犯罪行为与准自首相对应,监察法实施条例 第 215 条对 监察法 第31 条第 2 款还作出更详细的规定,被调查人如实供述的必须是监察机关尚未掌握的事实,或者掌握的证据不充分,或者所掌握的线索针对被调查事实不成立的之外的事实。此时存在以下几个问题,首先如果交代的是监察机关已经掌握的同种罪行是否也应
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