基于文件文本分析的自然资源部近期关注重点解析.pdf
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1、67doi:10.3969/6000.2023.08.010中图分类号:TU984文献标识码:B文章编号:1 0 0 96000(2023)08-0067-06基于文件文本分析斤的自然资源部近期关注重点解析|吴金峰谭纵波基金项目:国家重点研发计划项目“城市多规数据融合与动态认知平台关键技术研究与示范”(2 0 1 8 YFB2100700);“城市空间规划理论体系与智能管控技术框架”(2018YFB2100701)作者简介:吴金峰,清华大学建筑学院,博士研究生,研究方向:城乡规划与管理、国土空间规划;谭纵波,通信作者,清华大学建筑学院,教授。基于文件文本分析的自然资源部近期关注重点解析Anal
2、ysis of Recent Concerns of the Ministry of NaturalResources Based on Document Text Analysis吴金峰谭纵波WU JinfengTAN Zongbo摘要:2018年机构改革以后,新成立的自然资源部被赋予解决多规矛盾的责任。为探究其职能关注重点,文章收集自然资源部发布的与国土空间规划有关的政策法规文件,运用词频分析、句法分析等方法进行文本分析。研究表明,自然资源部仍以土地管理职能为关注重点,以原有的土地规划、建设用地土地资源配置、土地管理技术方法为核心管理手段,重视自然资源配置与管控,关注各类自然要素保护,强调
3、以经济社会高质量发展指导各项自然资源管理工作。关键词:自然资源部;国土空间规划;部门职能;文本分析Abstract:After the institutional reform in 2018,the newly established Ministry of Natural Resources wasentrusted with the responsibility of resolving conflicts among multiple regulations.This paper collects andquantitatively analyzes policies and regu
4、lations related to territorial planning published by the Ministry ofNatural Resources,using methods such as word frequency analysis and syntax analysis.The research showsthat the Ministry of Natural Resources still focuses on land management,using land planning,constructionland resource allocation,a
5、nd land management techniques as core management methods.The Ministryplaces a strong emphasis on the allocation and management of natural resources,protection of variousnatural elements,and underscores high-quality economic and social development as a guiding principle in allaspects ofnatural resour
6、ces management.Key words:Ministry of Natural Resources;territory planning;department function;text analysis随着我国社会经济不断发展,各领域行政管理需求增加,逐渐形成了为数众多的规划类型,并由此产生了一系列规划之间的矛盾和冲突。为解决这一问题,真正实现多规合一,需要识别规划之间的矛盾冲突点并探索解决冲突和矛盾的方法。2 0 1 3 年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作”要求,后续一系列围绕空间规划体系建立发布的政策文件及推进的试点工作为解决多规矛盾
7、冲突、建立空间规划体系提供了多种探索。2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过深化国家机构改革的决定,组建自然资源部,赋予其“建立空间规划体系并监督实施”等职责 2。这表明中央政府力图通过合并行政机构,实现“多规合一”。本文通过对其发布的政策性与技术性文件进行验证,68规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2023.08探究自然资源部成立至今是否已统合原主体功能区规划、城乡规划以及土地利用总体规划的职能,实现多规合一目标。本文采用文本分析法,解读自然资源部发布的文件,从文本意义角度观察自然资源部所关注的重点事项,分析其是否均衡地关注原主体功能区规划、城
8、乡规划和土地利用总体规划等不同规划的职能。1数据基础与研究方法1.1文本分析方法现状学术界通常采用定性或定量分析方法,对政府部门政策法规文件(即法律、行政法规、部门规章和规范性文件,以下简称“文件”)进行研究。定性分析方法通常在一定文本处理基础上,选取重点段落语句进行解读分析,从而总结提炼政府部门关注的主要内容。如张延虎通过分析部分国家与地方住宅产业化政策法规文件,梳理我国住宅产业化政策法规存在的问题,并提出政策法规优化建议3;刘继同、左芙蓉通过选取不同历史时期不同类型文件,总结提炼中国卫生领域政策法规体系特征及其主要内容。定量分析方法主要运用词频分析、关键词提取、共词分析等方法,根据词语的出
9、现频次识别政府有关部门的政策关注重点。如孙照红运用词频分析法,解读党在政治建设中的关注重点;张玲等运用关键词提取、共词分析等方法分析中国地震灾害管理政策的演变阶段及关注重点 等。总之,定性分析方法能较为准确地认知归纳政策文本的主要内容,但其识别过程具有一定的主观性,并且识别与汇总的难度随着文本数量的提升而不断增大;定量分析方法虽然能够通过较为客观的方式筛选与识别关键词,但识别结果与人工结合文本背景及上下文判读的结果存在一定差异,难以掌握文本深层次内涵。为了从文本中提取与国土空间规划密切相关的内容,本文运用语义分析中的词频分析、句法分析等自然语言处理方法对文本主要内容进行识别与汇集。词语是文本的
10、最基本构成单位,词频的高低能够反映文本撰写者对于这一词语所蕴含的现象或问题的重视程度;故可运用词频分析方法通过分析文本高频关键词,探究文本的主要内容 5。然而,词语本身存在一词多义等现象,其语义需通过其搭配词语及上下文语义界定。因此需从词语位置关系、词性搭配、句法结构等角度,运用句法结构分析和依存句法分析等方法识别筛选相应的词语搭配,分析词语表达语义 7-。1.2数据基础2018年3 月2 0 日至2 0 2 1 年9 月30日,自然资源部通过其官方网站共发布1 9 6 份文件。剔除与国土空间规划现状调研、规划编制、规划管理等工作无关的文件后,本文将其余9 1 份文件作为研究对象。在这9 1
11、份文件中有3 4份文件仅部分内容与自然资源部职能工作相关(以下简称“部分相关文件”),通常需要自然资源部在与其他部门配合中完成其本职工作,故本文仅对这些文件中涉及自然资源部职能的语句段落进行分析。其余5 7 份文件的全文内容均与自然资源部职能工作相关(以下简称“全部相关文件”),通常由自然资源部独立或牵头完成,故本文对此类文件的全文进行研究。1.3数据筛选针对5 7 份全部相关文件,本文提取其正文,剔除文件结尾涉及文件有效时间及相关文件废止情况的内容建立全部相关文件语料库。此外,针对3 4份部分相关文件,若文件标注了各项工作对应的负责部门,则仅选择标注为自然资源部负责的语句或段落建立部分相关文
12、件语料库;若未具体标注部门分工,则人工识别与自然资源部管理职能相关的语句或段落纳人语料库。1.4数据处理本文运用类别分析及自然语言分析方法对语料库进行数据处理。类别分析方面,本文根据自然资源部提供的文件发文机构、效力类别、业务类型属性对9 1 份文件进行分类。自然语言分析方面,本文使用哈尔滨工业大学社会计算与信息检索研究中心研制的语言技术平台(LTP)1 0),运用文本分词、词性标注、句法分析等方法对语料库进行文本分析。词频分析主要在文本分词的基础上,剔除标点符号、数词、单字词后,对剩余词语出现频次进行统计。词语搭配词频分析则在词性标注、句法分析的基础上,参考孙婷婷等提出的有关能够表达特定概念
13、的词语搭配构成方式 7,剔除包含连词、感叹词、数词、拟声词、介词、量词、代词、助词、标点,以及存在介宾关系、并列关系词语构成的词语搭配,形成词语搭配列表,计算列表中各词语搭配出现频率(某一词语搭配出现频次,与包含特定词语的词语搭配出现总频次的比值)。2政策法规文件分类分析自然资源部为其官网发布的文件按照8 类发文机构、7 种效力类别、9种业务类型等标准赋予属性,故本文结合自然资源部的分类标准对9 1 份文件进行分类分析。2.1政策法规文件发文机构的构成将9 1 份文件按照发文机构分类(表1),这些文件中国务院或国务院办公厅发布的数量最多。此外,国务院办公厅和自然资源部为全部相关文件的主要发文机
14、构;部分相关文件则以国务院和国务院办公厅为主要的发文机构,少部分文件经部门间沟通协商后以部委联合发文或其他形式发布结合文件的发文机构与效力类别分析(表2),研究发现全国人大常委会发布的文件均为法律文件;国务院或国务院办公厅发布的文件以国务院文件或国务院办公厅文件为主;自然资源部发布的文件中近半数为部门规章文件;而部委联合发文或其他渠道发布的文件以部门规章文件为主,其中发布的部分相关文件均为部门规章文件。结合中华人民共和国政府信息公开条例,研究表明国务院对于多数由自然资源部独自或多部门共同行使的国土空间规划类职能事权负有行政管理责任;国务院处理国土空间规划管理事务时常利用法律规章、政策文件等多种
15、方式传达管理意图要求。69基于文件文本分析的自然资源部近期关注重点解析|吴金峰谭纵波若某事务需多部门协调合作实施管理时,国务院多通过政策文件方式协调而部门间往往通过制定规章制度落实不同部门的管理内容及协作方式。2.2政策法规文件的业务类型本文通过分析9 1 份文件的业务管理类型(表3),发现全部与部分相关文件的业务类型以土地管理和综合管理为主。由此表明综合管理与土地管理为自然资源部的主要业务类型;国土空间规划的调研、编制、管理工作主要对应自然资源部的土地管理业务,部分事项对应其综合管理业务。3政策法规文件的词语词频分析图1、图2 分别展示了经过分词处理后的5 7 份全部相关文件以及3 4份部分
16、相关文件中部分词语的词频其中,图1 的结果代表自然资源部对其独立承担工作的关注重点,图2 则展现了自然资源部配合其他部门完成工作时的关注重点。通过词语词频分析发现,全部相关文件中反映对象领域的土地、生态、耕地、环境等高频词以及反映行为的保护等高频词相较部分相关文件有更高的排位,表明自然资源部独立承担工作的关注重点主要集中在土地及其他各类自然资源的监督管理。而部分相关文件中,反映对象领域的设施、用地、旅游、养老等高频词以及反映行为的建设、服务、规划、发展等高频词相较全部相关文件有更高的排位,表明自然资源部在配合其他部门完成工作时的关注点更侧重于对城镇村内部事业发展的服务和管理。此外研究还发现,文
17、件一般避免使用否定词、情感词等复杂语言结构表达政策目标和要求,这在以体现严谨性与准确性为主的政府文件中较为常见。对照自然资源部2 0 1 8 年9 月发布的三定方案,本文发现自然资源部的关注重点与其三定方案间存在差异。中央政府试图通过建立自然资源部整合土地、建设、发展等多种规划事权,但自然资源部能独立承担或牵头的主要是土地及自然资源管理相关工作;在涉及城镇村内部各类产业发展时,自然资源部更倾向于与其他部门合作。4政策法规文件的词语搭配词频分析为进一步探究自然资源部核心工作的关注重点,根据自然资源部的主要职责,结合全部与部分相关文件的高频词,本文选取“土地”“规划”“建设”“发展”“生态”“保护
18、”这6 个词语,分析其词语搭配构成及其出现频率。此外,本文利用LTP软件分析得到的分词、词性标注、句法分析结果,表1政策法规文件发文机构分析单位:份发文机构全部相关部分相关总计全国人民代表大会000全国人大常委会718国务院81119国务院办公厅201333自然资源部15015自然资源部办公厅000部委联合发文6410其他156总计573491表2政策法规文件效力类别分析单位:份发文机构效力类别全部相关部分相关总计全国人大常委会法律718行政法规202国务院、国务院办公厅国务院文件81119国务院办公厅文件181331部门规章707自然资源部部门规范性文件707部门其他文件101部门规章491
19、3部委联合发文、其他部门规范性文件101部门其他文件202总计573491表3 政策法规文件业务类型分析单位:份自然资源部业务类型全部相关部分相关总计综合管理181331土地管理302151测绘地理信息管理000地质10一地质环境管理303海洋管理202矿产资源管理000自然资源确权登记303其他000总计5734196次20001754词频18001536160014001200912-8638191000731701-685800622 607 581 576 568 557 539 503.502 493489 488456 435 428 421 3896004002000地设态护门当
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