发达经济体外资安全审查机制演变趋势、影响及应对.pdf
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1、海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS272023年 第3期摘 要:2007年美国次贷危机发生后,发达经济体加速引入新的外资安全审查机制,其实质是以“国家安全”为由的国际投资保护主义,给全球经济带来“慢全球化”现象,加剧地缘政治风险,引起全球直接投资重新分配,中国的对外投资合作因此面临严峻挑战。为应对这些负面影响,中国需积极参与国际投资规则的讨论与制定,完善海外投资国别风险管理体系,优化营商环境,引导企业提高自主创新能力,持续提升中国在全球产业链供应链中的韧性。关键词:外资安全审查机制国际投资规则产业链供应链何迎新夏春秋发达经济体外资安全审查机制
2、演变趋势、影响及应对对外商投资进行安全审查是国际通行做法。发达经济体虽然已经实现资本项目开放,但出于对国家安全的考虑,仍然长期保留了对外资的管理制度。特别是2007年美国次贷危机发生后,发达经济体加速引入新的外资安全审查机制,2020年新冠疫情暴发后再次密集出台新规,外资安全审查制度越来越严。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)数据显示,截至2022年末,全球至少有37个国家引入新的外资安全审查机制,其中发达经济体占比近80%,涉及22个欧洲国家。当前,还有8个发达经济体正在就相关立法程序进行讨论。一、发达经济体外资安全审查机制演变趋势(一)从松散管理、低限管制到集中管理、严格管制2007年美
3、国次贷危机发生前,发达经济体的外资安全审查管理制度零散出现在外资法、国防法、电信法、反垄断法中,审查条款的调整频率较低,呈现松散管理和低限管制的特征。例如,欧盟运行条约规定“禁止一切对成员国之间或者成员国与第三国之间资本流动所施加的限制”“基于公共政策或公共安全理由而采取正当措施”。2007年美国次贷危机发生后,发达经济体对涉及外资安全审查的制度进行大规模修正,频繁出台新的带有“投资审查”“安全审查”“国家安全”等字样的专门政策。新冠疫情暴发后这一趋势有所加强,呈现集中管理和严格管制的特征。(二)领域上从基础设施、国防军事扩展到关键战略技术和个人敏感数据等特定行业传统的外资安全审查主要集中于基
4、础设施、国防军事等领域。例如,欧盟运行条约规定,成员国为保护其与武器、军火及战争物资的生产或贸易有关的基本安全利益而采取的必要措施。收稿日期:2023-4-13作者简介:何迎新,经济学博士、高级经济师,国家外汇管理局四川省分局;夏春秋,北京理工大学管理与经济学院。37个国家为澳大利亚、奥地利、加拿大、中国、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、冰岛、印度、以色列、意大利、日本、老挝、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、菲律宾、波兰、葡萄牙、韩国、罗马尼亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、南非、西班牙、泰国、英国和美国。8个发达经济体为比利时、克罗地亚、爱沙尼亚、希腊
5、、爱尔兰、卢森堡、瑞典和瑞士。28 海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS国际规则International Rules新外资安全审查机制注重关键战略技术特定行业,包括5G、人工智能、机器人、半导体、军民两用技术和网络安全、量子及核技术、纳米技术和生物技术等行业。2022年,美国要求审查要考虑交易对关键供应链的复原力和美国在特定行业的技术领先地位的影响;澳大利亚要求对收购国家互联网域名管理的外资进行事先批准;意大利要求将采购与5G网络和云服务有关的服务和资产,以及与网络安全有关的其他战略资产和技术都纳入审查范围。新外资安全审查机制注重涉及个人敏感
6、数据的特定行业,具体内容包括医疗或心理信息、心理测量和分析信息、个人财务和遗传信息等。20192021年,意大利、斯洛文尼亚、马耳他、加拿大对外资的安全审查均包含了个人敏感数据。2022年,澳大利亚要求对“能够接触到超过10万名澳大利亚人的大量敏感个人信息的企业或实体”的外资准入进行事先批准;同年,美国要求外国投资委员会(CFIUS)外资安全审查要考虑对美国公民的敏感数据的风险。(三)内容上从相对宽松到趋于严格传统外资安全审查内容限制条件较少,主要是禁止外资进入某一行业或对外资进入某一行业进行股权比例限制。新外资安全审查内容趋于严格,体现在以下方面。1.重点审查有政府背景或与政府有密切联系的外
7、资出于“公平竞争”“国家秘密”“军事”考虑,新外资安全审查机制重点审查有政府背景或与政府有密切联系的外资。例如,2007年以后,欧盟、法国、加拿大等要求对外国国有投资者或被评估为与外国政府有紧密联系或受其指导的私人投资者进行特别审查;德国、奥地利等国则重点考虑外资收购方是否直接或间接由政府控制,包括由其他国家机构或第三国武装部队等控制。乌克兰危机爆发后,美国、英国、加拿大、欧盟、意大利和日本针对俄罗斯制定外国直接投资制裁政策,侧重于管理外来投资带来的国别政治风险和公共秩序风险,试图阻止俄罗斯和与俄罗斯政府关系密切的个人和实体获得国际投资收益。2.审查门槛和标准提高,审查周期变长一是扩大了审查范
8、围。2020年,澳大利亚将投资金额审查门槛从12亿澳大利亚元降至0澳大利亚元,以确保任何外国收购要约都经过联邦官员审查;日本规定外国企业拟获得日本12个领域(涉及武器、原子能、服务器的安全维护等)上市企业1%以上股份的需经事前批准,此前门槛为10%。二是突破此前仅审查“实际存在危险”的范围,增加对潜在危险的审查。2020年,德国要求对可能损害公共秩序或安全的潜在交易进行审查。三是加重了外国投资者信息披露的义务,如美国要求外国投资者披露与投资有关的过往记录等。四是审查周期普遍变长。2017年,德国将审查期限从2个月延长为4个月;2020年,澳大利亚对外资并购的审查由30天延至最多6个月完成。3.
9、审查程序依宽严程度实行分类管理各发达经济体执行外资安全审查的部门略有不同,以主管投资事务的政府部门偏多,如投资部、工业部、经济部、能源部、贸易部等,也有国家单独设立机构或由国家监管局开展审查工作。审查程序依据宽严程度不同实行分类管理,按宽松到严格的次序,分别有适用预授权审查制度(在不清楚有关交易是否属于审查范畴时可先行投资)、采取备案方式将投资计划告知审查当局并获得“不反对令”,以及强制性提交相应申报材料以获得审批等。从实际操作情况看,发达经济体对来自盟友国的外资审查相对宽松,而对非盟友国则较为严格。4.审查费用增加,惩罚力度加大近年来,发达经济体对外资的安全审查不同程度地增加了费用,加大了惩
10、罚力度。美国2018年发布外国投资风险审查现代化法案,规定新增重点行业外国投资者必须提交交易基本信息,否 新增重点行业包括飞机制造、飞机引擎和零部件制造、电脑存储设备、广播电视和无线通信设备以及生物技术研发、半导体和相关设备制造等。海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS292023年 第3期则面临最高相当于交易金额的罚款;2020年发布向公众征求意见的拟议条例,要求申报安全审查时需支付最高可达30万美元的申报费。法国2020年发布新外商投资管制法,规定经济部长可对外国投资者处以每日5万欧元的罚款。二、国际影响(一)以“国家安全”为由的国际投资保护
11、主义带来经济“慢全球化”现象第二次世界大战以后,以美国为代表的产业资本和金融资本在利益驱动下强烈反对国际资本流动管制,新自由主义盛行。1961年,经济合作与发展组织(OECD)发布资本流动自由化法案,要求成员实现资本自由流动。1961年,国际货币基金组织(IMF)允许成员利用IMF的资金为资本外流融资,允许资本自由流动。IMF数据显示,经济全球化程度从1944年的12%大幅上升至1980年的40%。20世纪80年代后,中国和其他新兴市场经济体加大对外开放力度、IMF以进行经济自由化改革为附加条件向发展中国家提供援助等举措,促进了发展中国家跨境资本流动的便捷性,提升了经济金融自由化程度,推动国际
12、经济合作深入发展。IMF数据显示,经济全球化程度从1980年的40%进一步上升至2008年的62%。经济全球化使发展中国家迅速成长,这引起了发达经济体的高度警觉,特朗普就任美国总统后对经济全球化进行抨击的做法尤为典型。在此背景下,发达经济体频繁出台外资安全审查新规,企图通过对他国采取歧视性措施重塑全球价值链,其本质是以“国家安全”为由的国际投资保护主义。在国际贸易保护主义和国际技术保护主义的双重影响下,全球贸易增速放缓,跨境资本流动规模缩减,产业链供应链的不稳定性大幅度上升,全球价值链的扩张陷入停滞,世界经济持续处于疲软状态。IMF数据显示,经济全球化程度从2008年的62%下降到2020年的
13、52%,呈现“慢全球化”特征。(二)引起全球直接投资重新分配在乌克兰危机、新冠疫情的催化下,地缘政治风险加剧,引起全球直接投资格局的进一步演变。一方面,发达经济体的外国直接投资可能会更加集中在结盟国家集团内。例如,美国CFIUS规定的简要申报程序中,被审查的外国投资者大多源自与美国关系较好的国家和地区。20192021年,加拿大投资者的简要申报数最多,共计54项,占比为14%,其次是日本和英国,分别申报43项(占比为11%)和33项(占比为8.6%);而采用正式申报程序的大多源自非盟友国或竞争对手国。另一方面,发展中国家海外投资以跨境并购为主,受到审查机制的影响较大,因此发展中国家倾向于将生产
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