地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向.pdf
《地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向.pdf(9页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、 年 月 山东行政学院学报 第 期 总第 期 地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向张世青(济南大学 政法学院,济南 )摘 要地域社会政策是地方政府在不违反上位法的前提下制定、实施且主要惠及本地居民的社会政策。地域社会政策的生成与差序格局结构下的求助逻辑、行政发包制下的社会福利供给逻辑、地方政府“为社会创新而竞争”的逻辑、地方性知识指引下的地方政府自主创新逻辑相关。地域社会政策具有正反两方面的价值,其消极价值更应引起重视。国家需加强社会政策的顶层设计,防止把地域社会政策固化为一地的特权福利;社会福利水平较高的地区实施包容性的社会政策,尽可能地覆盖所有人口;社会政策体系不完善或社会福利水平较低的地
2、区需积极加快社会政策建设,尤其是社会投资型的社会政策,通过这一系列相应的政策调适以消解地域社会政策的消极影响。关键词地域社会政策;地域福利;特权福利;社会福利;政策调适 中图分类号 文献标识码 文章编号()一、问题的提出通常认为,社会政策是政治家和政策制定者引入或修改旨在增加个体福利和增进社会福祉的措施的行为。事实上,有些社会政策并不能普遍性地增进个体福利、社会福祉,反而会造成有些地区或有些群体的福利受损。长期以来,我国社会政策不仅存在着明显的城乡之别,而且地区间的社会政策体系、社会政策受益对象、社会福利水平等方面均有显著差异。例如,虽然我国于 年 月开启了城镇职工基本养老保险的全国统筹,但养
3、老保险制度的地区分割问题仍未消除,表现为不同区域之间基本养老保险的管理系统不统一、制度参数存有差别以及参保者的养老待遇水平有较大差距。同时,一个城市内部的社会政策也存在失衡发展问题,这既体现在不同所有制、行业、职业之间的不平衡,还体现在不同县(市、区)间的不平衡。比如,年济南市历下区在全市率先实行了免除公办幼儿园、民办幼儿园保教费的政策。这一政策的覆盖对象为拥有历下区户籍的常住人口以及在历下区拥有房产且居住两年及以上的非户籍人口等。笔者将由县(市、区)、市、省级政府在不违反上位法的前提下所制定、实施且主要惠及本地居民的社会政策称为地域社会政策。尽管国内学界没有明确提出地域社会政策这一概念,但已
4、有研究开始支持这一概念。岳经纶教授提出,当前中国社会政策存在着地方化的现象,即“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形基金项目国家社科基金一般项目“城市更新中的社会风险再生产与韧性治理研究”();济南市社科项目“济南市农村低收入人口动态监测和常态化帮扶机制研究”()。作者简介张世青(),男,管理学博士,济南大学政法学院教授,研究方向为社会政策、人口与社会保障。英皮特阿尔科克等编:解析社会政策(第五版),董璐译,北京:北京大学出版社,年,第 页。王立剑:养老保险全国统筹与新发展格局,中国社会保障 年第 期。王原等:济南历下区:符合条件幼儿学前教育免费,大众日报 年 月 日。态多元式社会保
5、障体系”。学界也研究了地域社会政策产生的原因。比如,赵慧的研究发现,城市间低保政策存在较大差异的主要原因在于省级低保政策方案的不同,即“省级政府的政策方案内容在形塑区域政策方面具有显著的政策分化效应”;李迎生认为,区域间社会政策发展不平衡的原因在很大程度上与地方政府最大化本地的税收、效益和经济规模有关。另外,学界提出地域社会政策主要有三方面的积极价值。一是有助于国家调动地方政府的积极性,使其承担起相应的社会保护责任。在社会建设推进过程中,国家会采取“放权”“让利”等方式激励地方政府的社会政策创造行为,以发挥其在社会保护中的主体责任作用。二是有助于促使地域社会政策实现政策扩散。当一项地方社会政策
6、取得较大成功或较大社会反响后,一般会引起同级政府、上级政府乃至中央政府的重视,从而有助于形成政策创新政策学习政策扩散机制。三是地域社会政策“有利于创造一种地方认同感,从而引导服务提供者和社会公众实现社会政策的目标”。尽管地域社会政策有着积极价值,但学界也不赞成长期发展地域社会政策,因其会引发地区之间、城乡之间的福利不公平,而是主张在全国实行以公民身份为标准的社会政策。鉴于以全国公民身份为准绳的社会政策不会轻易实现,有学者提出可先行建立以地域公民身份为主导的福利分配体制,即“在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成地域公民身份”,最终形成
7、以“社会公民身份本位”和“人类需要本位”为价值基础的“社会中国”。还有研究表明,近几年来,随着我国民生事业建设步伐的加快,地域性的社会政策正在消解。如高和荣教授等认为,去地域化、去身份化正成为中国社会保障制度的发展导向,表现为社会保障关系实现了跨地区的接续转移、社会保障制度实现了省级统筹和城乡统筹以及各统筹单位内部的城乡居民能够均等获得社会保障权益。学界所提的社会政策的发展取向符合国家公平正义的发展逻辑,但既有研究还存在两个突出问题。一是将地域社会政策的形成归因于省级政府及地方政府的经济考量,实则遮蔽了地域社会政策生成的复杂性。简言之,有的地域社会政策不仅仅出于经济原因,还受福利文化、社会环境
8、等因素的影响。如果认识不到地域社会政策缘何产生且长期、普遍性存在,那么破解地域社会政策、建设“社会中国”就会非常困难。二是学界看到了率先发展地域社会政策的积极作用,但对地域社会政策的消极意义欠缺深入分析,即低估了持续发展地域社会政策给国家、社会及个体带来的持久负面影响。基于此,本文拟在分析地域社会政策生成逻辑,阐述其价值尤其是消极价值的基础上,提出地域社会政策的调适方向。地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向 岳经纶:建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战,探索与争鸣 年第 期。赵慧:社会政策的地方差异何以形成?一个多层级政策体系的解释,广东社会科学 年第 期。李迎生:建设全国统一大市场中的
9、社会政策:何以可能与何以可为,社会科学 年第 期。梁玉柱:国家规划如何有效保护社会?基于改革开放 年中国社会保险发展历程的研究,浙江社会科学 年第 期。窦玉鹏:新中国 年政策试点的历史演进、经验总结与未来展望,山东行政学院学报 年第 期。张咏梅、李秉勤:社会政策执行中的地方政府间竞赛与评奖:地方激励理论及其在改善环境卫生中的实践,中国公共政策评论 年第 卷。郁建兴、楼苏萍:公民社会权利在中国:回顾、现状与政策建议,教学与研究 年第 期。岳经纶、方珂:福利距离、地域正义与中国社会福利的平衡发展,探索与争鸣 年第 期。高和荣、夏会琴:去身份化和去地域化:中国社会保障制度的双重整合,哈尔滨工业大学学
10、报(社会科学版)年第 期。二、地域社会政策生成的多重逻辑通常而言,一国社会政策的形成受该国的政党政治、领导人偏好、利益集团、大众传媒、突发事件、社会问题的严重程度等诸多因素的影响。这些因素亦程度不一地影响着中国社会政策以及地域社会政策的制定、实施。当然,中国地域社会政策的生成还受其他因素影响。(一)差序格局结构下的求助逻辑促成了地域社会政策费孝通在比较中西方社会结构差别时,提出中国是差序格局式的结构,即“以己为中心,像石子一般投入水中,和别人所联系成的社会关系像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄”。差序格局还体现着地缘关系,即“每一家以自己的地位作为中心,周围划出一个圈子,这个圈
11、子是街坊是生活上的互助机构”。可见,受差序格局社会结构的影响,血缘、地缘成为人们关系强弱、互助强弱的重要标尺。这也是缘何当个体遇到困难时,大都会先向有血缘关系、地缘关系的亲近者、慈善组织等寻求帮助的重要原因。同时,政府出于稳定社会秩序、化解社会矛盾的需要,一般也会向困弱群体提供救助。中华人民共和国成立后,中央及地方政府主要是通过特惠型与普惠型的社会政策,向民众提供基本的社会福利服务。特惠型社会政策的惠及对象大都会有严格的资格审查。通常,地方政府会根据民众的户籍、单位、职业等身份来确定受益资格。实言之,由身份属性来决定是否向民众提供以及提供多少社会福利服务的社会政策彰显着差序格局结构下的求助逻辑
12、。尽管政府与民众之间没有血缘关系,但在中国儒家文化的语境中,二者暗含着拟血缘关系。在传统社会,有“为官一任,造福一方”之说,“造福一方”中的“方”正是地方官员所管辖的区域,同时,民众视地方官员为“父母官”。这种认知背后其实指向一种伦常关系。在计划经济时期,由于国家几乎掌握所有的社会资源,“组织成员除从工作单位获得工资报酬和社会福利外,没有任何渠道。进了单位的门,就是国家的人。这样在遇到问题时人们自然就要找单位和国家,向它们求助了”。可见,单位与单位员工的关系亦带有拟血缘特点,而且只有拥有单位身份者才能获得单位及政府的重点帮扶。没有单位者只能获得来自民间以及地方政府的低水平救济。改革开放后,这种
13、差序化的求助逻辑并未彻底改变,甚至其“作为民族的一种生存经验,它还会在相当长的时期内和相当广阔的领域内发生作用”。当前,我们看到,当福利资源既定时,地方政府所实施的社会政策通常是优先满足本地户籍居民的社会需要,其次为本地的外来流动人口,最后才是向外地、外省提供一定限度的福利资源。与此相照,当某地民众遭遇生活不测或寻求较高福祉时,他们仍先向户籍地或居住地政府寻求帮扶,然后是较高一级的上级管辖政府,很少或基本不向外地政府寻求帮助。可见,差序格局下的求助逻辑对地域社会政策的形成起到了催化乃至强化作用。(二)行政发包制下的社会福利供给逻辑生发了地域社会政策行政发包制是“分析政府间关系、官员激励和政府治
14、理”的理想类型,是“行政组织边界之内的内部发包制:在一个统一的权威之下,在上级与下级之间嵌入了发包的关系”。行政发包制具有三个特点。一是在行政权的分配上,委托人即发包方具有人事控制权、审批权、监察权等正式权威和剩余控制权(如不受约束的否决权、干预权);承包方担负着具体的执行权,同时承包方在执行过程中拥有一定程度的自由裁量权。二是“行政发包制之下的财政(预算)包干制意味着承包方的支出责任与财权、财力是脱节的。发包方基于上下级权力关系,以行政事务包干的方式要求承包方承担所有相关的支出责任,山东行政学院学报 年第 期 费孝通:乡土中国 生育制度,北京:北京大学出版社,年,第 页。王思斌:中国社会的求
15、助关系 制度与文化的视角,社会学研究 年第 期。周黎安:行政发包制,社会 年第 期。而与此同时未必安排了与这些支出责任相对应的财权和财力”。三是发包方对承包方的考核重视结果导向而非程序导向。行政发包制对社会政策的影响在于,尽管中央政府会出台一些社会政策并要求下级政府执行,但在“财权上移、事权下移”的体制下,社会福利服务的供给会形成如下“发包”结构:中央政府省级政府市级政府县级政府,甚至县级政府有时又将很多事务发包至乡镇一级政府。受行政发包制影响,地方政府既会根据中央政府出台的相关法律、法规等,制定顺应国家治理导向与符合考核指标的社会政策,也会通盘考量自身的财力状况、人口数量与人口结构、社会发展
16、水平等因素,继而制定符合本地实际的社会政策。在此过程中,不仅形成了社会福利服务属地化的供给与管理模式,而且地域社会政策还实现了生产和再生产。住房保障政策、流动人口子女的义务教育政策、扶贫政策、养老服务政策等社会政策均体现着行政发包制下的社会福利供给逻辑。以扶贫政策为例,年底召开的中央扶贫开发工作会议要求“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓”。会议期间,中央与脱贫任务重的 个省份签订了脱贫攻坚责任书。为落实脱贫攻坚任务,中央要求“严格执行脱贫攻坚一把手负责制,省市县乡村五级书记一起抓”,各省份又逐级立下扶贫“军令状”,层层压实扶贫责任。可以说,扶贫政策体现了典型的“层层发包”特
17、点,各级党委政府根据本地的贫困状况实施了有针对性的扶贫政策,确保了脱贫攻坚任务如期完成。(三)地方政府“为社会创新而竞争”的逻辑生成了地域社会政策通常认为,地方政府竞争指的是“市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域经济体自己的竞争优势旨在吸引资本、劳动和其他投入要素以尽可能提高当地的福利和人均收入”。我国改革开放后的很长一段时期,中央政府通过政治和经济上的“锦标赛”设计,激发了地方官员为了职务晋升而在、财政收入、招商引资等方面展开充分竞争。事实表明,此种“为增长而竞争”的逻辑极大地调动了地方政府的主动性并产生了巨大的发展势能,推动了经济高速增长。这种单一化的
18、竞争逻辑也导致地方政府疏于社会建设,以致给人们尤其是中低收入者的医疗、教育、养老、住房等带来了较为沉重的经济压力。为扭转经济增长与社会发展的失衡局势,党的十八大以来,社会建设提上了国家政策议程。党的十八大报告提出:“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调。”这意味着政府的职责从过去的经济增长主导转向了促进经济、政治、社会等多领域高质量发展并举。这种变化也引致地方政府间的竞争超越了经济层面,地方政府为获取相对竞争优势,已着手为“社会创新”而竞争。近几年,一些地方政府为提升民生水准或增强吸引力而出台的地域性社会政策便体现了“为社会创
19、新而竞争”的逻辑。当前,众多地区为引进人才而实施的社会政策便为明证。例如,年武汉市的住房政策规定“每年建设筹集 万平方米以上人才公寓,年内达到满足 万人租住需求的人才公寓总规模”。再如,年绍兴市的住房政策规定,分别给予全日制博士、全日制硕士、“双一流”全日制本科、其他全日制本科 万元、万元、万元、万元的住房补贴。地域社会政策生成的基本逻辑及调适方向周黎安:转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版),上海:格致出版社,年,第 页。周业安等:地方政府竞争与市场秩序的重构,中国社会科学 年第 期。胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗 在中国共产党第十八次全国代表大会
20、上的报告,北京:人民出版社,年版,第 页。何艳玲、李妮:为创新而竞争:一种新的地方政府竞争机制,武汉大学学报(哲学社会科学版)年第 期。胡弦:武汉发布百万大学生留汉政策,湖北日报 年 月 日。中共绍兴市委办公室 绍兴市人民政府办公室关于印发高水平建设人才强市的若干政策促进文化产业发展的若干政策加快推动“三农”高质量发展的若干政策补充意见的通知,:。(四)地方性知识指引下地方政府的自主创新逻辑生发了地域社会政策人类学家格尔茨认为,在西方的概念术语及知识系统外,还存在着形色各异的、具有本土特色和地域特质的文化知识,即“地方性知识”。格尔茨指出了对待地方性知识的态度,即以他人看待我们的眼光看待我们自
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 地域 社会 政策 生成 基本 逻辑 调适 方向
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。