新业态从业者职业伤害保障制度构建的路径探讨_郭毅玲.pdf
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1、北京市工会干部学院学报Journal of Beijing Federation of Trade Unions Cadre CollegeJun,2023NO.2(Gel.146)2023 年 6 月第2期(总第146期)50收稿日期:2023-03-26作者简介:郭毅玲(1976-),女,甘肃张家川人,经济法学硕士,天水师范学院商学院副教授,研究方向为劳动与社会保障法学。基金项目:本文系甘肃省哲学社会科学规划项目“共同富裕视角下甘肃省新业态从业者劳动权益保障研究”(项目编号:2022YB102)、甘肃省人文社会科学项目“数字经济背景下促进甘肃省城乡居民灵活就业对策研究”(项目编号:22ZC
2、12)、甘肃省高等学校创新基金项目“数字时代劳动者权益保护路径研究”(项目编号:2021B200)的阶段性研究成果。新业态从业者职业伤害保障制度构建的路径探讨郭毅玲(天水师范学院,天水741000)摘要:随着平台经济的迅猛发展,新业态从业者剧增。由于我国现行法律对新业态劳动关系判定标准模糊及国家社会保障制度门槛设置等因素的制约,使得新业态从业者的职业健康权益保障存在漏洞。因此,构建独立于现行工伤保险体系的职业伤害保障制度,实现新业态从业者的职业安全保障权益势在必行。关键词:新业态从业者;职业伤害保障制度;劳动关系中图分类号:D922.5 文献标识码:A 文章编号:1673-0240(2023)
3、02-0050-07互联网行业的蓬勃发展使得依托网络平台产生的新业态用工方式迅速普及,灵活的用工制度推动了经济的繁荣发展,提供了大量的就业机会,这就对传统的就业形势、对中华人民共和国劳动法的有效实施和适用带来了巨大挑战。与传统就业形式相比,新业态从业者职业伤害风险较高,由于我国法律对新业态用工形式灵活化、弹性化、多元化的特征尚予以准确回应,使新业态从业者劳动权益保障缺位,职业伤害保障问题凸显,究其根源主要是新业态从业者与平台企业之间不存在法律意义上的劳动关系。学界关于新业态从业人员的法律身份界定一直存在争议,现有的劳动者身份核查手段基本无效,导致部分从业人员处于社会保障安全网之外。当前,关于新
4、业态从业人员职业伤害保障问题已引起学界的关注并进行了原则性研究,关于具体的制度设计及立法活动则缺乏足够的重视。本文在对当前新业态从业人员职业伤害保障制度存在的理论与现实困境进行剖析的基础上,结合成熟经验提出构建我国新业态职业伤害保障制度的基本框架,以解决法律与维权0609北京市工会干部学院学报第2期.indd 500609北京市工会干部学院学报第2期.indd 502023/6/30 15:26:542023/6/30 15:26:54郭毅玲新业态从业者职业伤害保障制度构建的路径探讨51当前现实问题。一、问题的提出随着国家经济结构的调整,截至 2015 年,我国新业态从业者有 5000 万人,
5、2020 年增长到8400 万人,约占全国就业人数的 11%,预计到2035年,中国新业态总就业容纳量将达到4.15亿。可见,新业态从业者已成为我国劳动就业领域的主要力量。我国劳动合同法 社会保险法等相关法律虽将劳动权益保障范围扩大至灵活就业人员,但仍以劳动者与用人单位建立劳动关系为条件。我国人社部发布的实施中华人民共和国社会保险法若干规定第 9 条规定“职工(包括非全日制从业人员)在两个或者两个以上用人单位同时就业的,各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。职工发生工伤,由受到伤害时工作的单位依法承担工伤保险责任”。这个条例解决了非全日制从业人员的工伤保险问题,但其约束范围仍是有明确劳动关系
6、及用人单位的灵活就业人员。由于新业态从业者的劳动关系判定困难、社会保险门槛受限等因素制约,新业态从业群体暂时无法纳入现行工伤保险体系保障范畴。针对此问题,中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要提出“探索建立新业态从业人员劳动权益保障机制”。构建新业态从业者的职业伤害保障制度是我国当前社会治理的重要议题。二、我国新业态从业者职业伤害保障现状随着互联网等现代信息技术的普及,平台经济成为促进经济增长的新动能,是反映就业形势和经济走势的风向标。国家统计局数据显示,2020 年全国“三新”经济增加值为 169254 亿元,是同期 GDP 比重的 17.08%,增幅为
7、 0.7 个百分点,其中第三产业占比达到 52.20%。可见,平台经济在优化社会资源配置、畅通国民经济循环、拓展消费市场及增强就业等方面具有重要意义。国家信息中心发布的中国共享经济发展报告(2022)也显示,2021 年我国共享经济市场规模约为 36881 亿元,同比增长约 9.2%,增速较上年明显提升,在就业人数、涵盖服务类型等方面均处于世界前列。数字背后是大多数新业态从业者以“无用人单位”方式灵活就业,工作时间长、强度大、职业伤害无保障,长期处于风险中。在法院办理的案件中,新业态就业群体的需求主要表现在职业伤害保障领域,而国际劳工组织的调研报告显示,平台企业从业者劳动合同签订率非常低,其中
8、参加职工工伤保险的比例仅为 20%。新业态从业者职业伤害保障权益缺失的主要原因是:第一,就业形态复杂,多形态就业和多雇主就业相互交叉,导致调查取证难、关系判定难、经办管理难;第二,平台企业与从业者之间关系的松散化及对效率的追求,从而以契约自由之名规避雇主责任,使部分劳动者遭遇社会保险缺失的困境;第三,我国相关立法滞后,从业者与平台是否构成劳动关系缺乏认定标准,进而司法裁判结果不统一。三、当前新业态从业者职业伤害保障经验及政策试点启示(一)我国当前关于新业态从业者职业伤害保障研究综述目前在理论界,关于如何构建新业态从业者的职业伤害保障制度存在争议。主要有以下三种观点:第一,以张岩、王永等认为依据
9、“谁用工,谁负责”的原则,应将新业态从业群体纳入现行工伤保险制度覆盖范围。第二,郝玉玲、翁仁木等主张建立专门的职业伤害保障制度,作为工伤保险体系的子制度。第三,认为新业态从业者的职业伤害保障不应直接纳入现行工伤保险制度框架,应构建适合新业态从业者的工伤认定办法及0609北京市工会干部学院学报第2期.indd 510609北京市工会干部学院学报第2期.indd 512023/6/30 15:26:542023/6/30 15:26:5452北京市工会干部学院学报待遇补偿标准。如,娄宇主张“基本医保的强制参保”和“自愿参保的行业自保”相结合解决意外事故的治疗费用及职业伤害待遇问题。(二)新业态从业
10、者职业伤害保障政策探索针对我国新业态从业者职业伤害保障问题,国家出台多部文件提出在全国开展新业态从业人员职业伤害保障试点。2021 年印发的关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见规定,对社会关注较大、职业伤害风险较高的平台企业开展职业伤害保障试点,并要求平台企业应当按规定参加并缴纳职业伤害保障费,可见,强制性参保的职业伤害保障制度试点开始全面实行。调研显示,全国各地关于新业态从业者职业伤害保障的试点主要通过“纳入现行工伤保险制度”“非工伤保险制度”“单工伤保险制度”三种模式展开。1.以山东潍坊和江苏南通为代表的直接纳入现行工伤保险制度统筹模式。山东省潍坊市于2009 年发布了关于灵活就
11、业人员参加工伤保险的通知,规定建立代理劳动关系的各类灵活就业人员,每人每月按参保职工社会保险费月缴费基数的 1%缴纳工伤保险,按照工伤保险条例规定享受工伤保险待遇,但应由用人单位支付的待遇,由灵活就业人员自己承担。江苏省南通市于 2015 年发布了南通市灵活就业人员工作伤害保险暂行办法,规定灵活就业人员可以直接参加工伤保险,但对工伤保险责任的承担主体没做明确规定,参保人员仅限于在该地区办理劳动人事事务代理手续的灵活就业群体。这种模式的缺点是保障范围十分有限,同时还实行工伤保险、职工基本养老保险及基本医疗保险三项缴费捆绑推行,对参保人员造成较大经济压力,提高了参保门槛。2.以江苏吴江、太仓为代表
12、的职业伤害保障模式。江苏省太仓市于 2015 年发布了灵活就业人员职业伤害保险暂行办法,针对平台就业者建立专项职业伤害保险基金,平台企业及灵活就业人员无须缴费,保障范围仅限于参保人员的伤害待遇。有学者认为太仓模式不是社会保险,而是社会补偿,因为灵活就业人员发生职业伤害后由政府通过公共资金设置的就业专项基金直接给付,这与社会保险的理念是有区别的,而且补偿水平较低,对建立国家新业态从业者职业伤害保障制度没有参考价值。2018 年江苏省苏州市吴江区政府颁布吴江区灵活就业人员职业伤害保险办法(试行),建立了政府主导下,独立于工伤保险的商业保险运营模式。通过政府购买服务的方式,委托商业保险公司承办,单独
13、建立职业伤害保险基金,吴江区所有的新业态从业人员均可参保。此模式虽然覆盖面较广,但由于其商业保险运营模式的盈利性特点,保障待遇低,而且强制性不够,缺乏长期性。同时由于政府部门主导,地方政府财政负担较重。3.以浙江省和广东省为代表的单工伤保险模式。2019 年浙江省发布了关于优化新业态劳动用工服务的指导意见,提出积极探索新业态从业人员职业伤害保障机制,具体包括:第一,新业态从业者可以按规定先行参加工伤保险;第二,由平台企业承担工伤保险责任;第三,鼓励平台企业购买商业保险,把自身应承担的工伤保险责任转由商业保险承担。广东省于 2020 发布了广东省灵活就业人员服务管理办法(试行),依此开展新就业形
14、态人员职业伤害保障试点。主要内容是:第一,逐步建立健全职业伤害保障制度,将各类新就业形态人员纳入职业伤害保障范围;第二,用人单位应当为灵活就业人员参加工伤保险;第三,未与单位建立劳动关系的从业者,由单位为其缴纳工伤保险费并享受工伤保险待遇。这种构建了新业态从业者劳动关系与非劳动关系、现行工伤保险与职业伤害保险并存的模式,实现了工伤保险的社会化,但是给平台企业带来沉重的财务负担,影响该制度运行的可持续性。0609北京市工会干部学院学报第2期.indd 520609北京市工会干部学院学报第2期.indd 522023/6/30 15:26:542023/6/30 15:26:54郭毅玲新业态从业者
15、职业伤害保障制度构建的路径探讨53可见,各地试点的做法各有特色,也各有优势,在取得一定成效的同时也存在一些问题,对其进行研究可以为构建我国新业态从业者的职业伤害保障制度提供借鉴。(三)典型国家新业态职业伤害保障经验借鉴职业伤害是工业社会的产物,由于大机器生产及化工产品的使用对劳动者带来了健康风险,职业伤害保障制度应运而生。德国作为世界工伤保险制度的发源地,实行行业自治,采用由工伤保险联合会运营的强制性工伤保险模式,将平台从业者、学徒、学生以及家庭雇工纳入保障人群,由雇主或企业按保险类别缴纳保费,平均占薪酬总额的 2.15%,工伤保险联合会每年将部分经费用于工伤预防指导和再就业培训,使社会成本大
16、大降低。荷兰是典型的商业保险模式的代表,由平台企业劳动者自愿参保,自行购买商业保险,然后根据投保类型和资金获得工伤待遇,保险机构自行制定参保人员保费的额度以及获取保障的等级,该模式的优势在于突破了传统劳动关系理论的约束。马来西亚针对平台从业者构建了以强制保险模式为主体的独立职业伤害保障体系,由自雇人员按照月收入的 1.25%自行缴纳给政府社保局,残伤、医疗和工亡待遇等保障待遇依据缴费水平确定,将所有的零工劳动者都纳入保障范围。由于各国文化差异及经济政治背景的不同,在新业态劳动者职业伤害保障模式的选择和费用主体承担等变量上有所差异。因此,要促进新业态的发展,就要在分析本土化平台发展背景的基础上借
17、鉴他国的立法,“因地制宜”进而形成适合我国司法实践的新业态从业者职业伤害保障体系。四、我国新业态从业者职业伤害保障制度存在的困境当前构建我国新业态从业者职业伤害保障制度面临的困境主要围绕是否全部纳入现行工伤保险制度抑或依附商业保险建立职业伤害保障制度两方面而产生。(一)直接纳入现行工伤保险制度模式适用困境我国工伤保险制度是依据雇主责任理论设计的,参保人群仅限于和用人单位建立劳动关系的劳动者,保障风险范围限定在劳动关系中的工作行为。在劳动关系框架下,用人单位对劳动者进行管理、指挥、控制形成人格从属性,因此,用人单位必须对劳动者在此过程中遭受的损害承担法律责任。可以说,劳动关系是工伤保险制度的“锚
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