中国双碳立法:实践考察、法理阐释与体系化路径.pdf
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1、湖北社会科学 2023年第7期中国双碳立法:实践考察、法理阐释与体系化路径摘要:中国“双碳”目标立法实践呈现出“国家立法回应总体迟缓,地方立法供给比较零星”样态。既有立法存在“分散性立法较多,协调难度大”,“统合性立法缺失,实施成本高”,“专项性立法缺位,威慑效果差”三方面的问题。“双碳”目标的立法困境是立法者采用还原论理念下分散立法模式的必然产物,但要客观理性地评价这一模式。习近平总书记提出把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的观念蕴含着协同主义、整体主义立法方法论,应在此方法论指导下破解“双碳”目标立法分散化及困境,把法律体系化作为重要路径,采用渐进式立法策略。中国“双碳”目标立法体系化
2、的渐进路径可分稳步推进阶段的协同法、大力推进阶段的综合法、保障实现阶段的强制法三个阶段建设。关键词:碳达峰碳中和;分散立法模式;统合性立法;渐进立法策略中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:1003-8477(2023)07-0132-12王国飞收稿日期:2023-05-05作者简介:王国飞(1985),男,法学博士,武汉工程大学法商学院(知识产权学院)副教授(湖北武汉,430205)。基金项目:国家社科基金青年项目“大气污染物和温室气体协同治理法律保障制度研究”(20CFX065);湖北省法学会2022年度省级法学一般课题“保障 双碳目标 的立法实践评估与体系化构想”(HBFXH
3、22-311)。引言中国把碳达峰碳中和(以下简称“双碳 目标”)作为提高国家自主贡献力度的重要政策措施。运用法治手段推进“双碳”目标是国际社会的普遍做法,如制定或修改气候变化法为“双碳”目标提供法律保障。1“凡属重大改革都要于法有据”,2(p45)即重大改革要同立法结合起来,立法应及时为改革进程提供法制保障。“双碳”目标作为一场影响深远的经济社会系统性变革,其实现过程触及多领域多行业主体的利益,多元主体间利益的分配、纠纷的化解、权利(力)的行使、义务的履行、责任的承担等离不开健全的法制。3目前,国内已有一些保障“双碳”目标实现的立法基础,相关立法涉及众多领域,立法回应呈现出“迟缓、分散”的样态
4、,存在着立法形态较单一且协调性差、实施成本高、威慑力差等体系化不足问题,这无法满足“双碳”目标对法制的协同性、系统性、专门性需求。而当前学界在立法模式、路径上存在修改现行相关法律法规、制定专门立法 应对气候变化法 等路径分歧。面对现实困境与学界争论,我们需要理性评价分散立法模式,深入挖掘将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的立法方法论,据此寻求务实的立法模式,继而探索提出保障“双碳”目标实现的立法体系化路径。一、中国“双碳”目标立法实践的考察在“双碳”目标决策提出前后,为规制温室气体 法学探索 132排放,中国进行了一些立法实践探索,积累了一定的法制建设经验。但是,现阶段“双碳”目标的推进依
5、然靠政策主导,立法实践整体显著滞后,难以满足这项改革决策的法制保障需求。(一)国家立法回应总体迟缓国家立法主体根据立法权限已制定或修改了一些法律、行政法规、部门规章等规范性文件,其中仅少部分立法与“双碳”目标实现密切相关,但多是倡导性地把气候变化、温室气体、碳汇或者“双碳”目标纳入立法调整。按照法律位阶的不同,这些立法的形式、形态和相关内容依次体现为:其一,一般性法律有16部,立法形态主要是修改旧法、制定新法。相关法律主要涉及 气象法(2000年实施)、大气污染防治法(2018年修正)以及 湿地保护法(2022年实施)等。从立法目的、制度措施的规定来看,有7部法律与气候变化应对或温室气体控制密
6、切相关。气象法 第6章专章明确了气候资源的开发利用和保护,大气污染防治法 第2条第2款规定对“大气污染物和温室气体实施协同控制”,促进科技成果转化法 第12条第3项支持“提高应对气候变化能力”的科技成果转化项目,防沙治沙法 第2条第2款把气候变化作为土地沙化的重要原因,森林法 第1条将“调节气候”作为立法目的之一,科学技术进步法 第3条第2款通过鼓励科技研发、推动应用科技改造传统产业等方式支撑“双碳”目标实现,湿地保护法第39条第2款把增强湿地碳汇功能纳入地方政府修复湿地的目的。概言之,上述密切相关法律规定了气候资源开发利用和保护、温室气体控制、应对气候变化能力支持、森林气候调节、科技研发、湿
7、地碳汇功能增强等内容,但除 科学技术进步法 外,其他法律均未直接而明确地回应“双碳”目标。其二,现行行政法规有 6部,立法形态多是修改旧法,个别新法立法尚在推进。行政法规有条例、办法、实施细则、规定等法体形式。国务院制定的相关行政法规,具体立法涉及:海洋观测预报管理条例(2012年实施)第28条要求国务院海洋主管部门组织预测和评估影响气候变化的重大海洋现象,矿产资源法实施细则(1994年实施)、矿产资源补偿费征收管理规定(1997年修订)、矿产资源开采登记管理办法(2014 年修订)和矿产资源勘查区块登记管理办法(2014年修订)均把“二氧化碳气”纳入矿种目录,矿山安全法实施条例(1996年实
8、施)第5条把“二氧化碳赋存情况”纳入地质勘探报告书。另外,值得关注的是,生态环境部牵头起草的 碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)第1条把“推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景”作为重要立法目的。上述行政法规立法时间普遍较早,主要集中在矿产资源管理领域,其立法目的和规则设置旨在规范矿产资源管理中的开采登记、勘查区块登记、补偿费征收等行为,“双碳”目标自然不可能纳入其中。其三,现行部门规章主要涉及 5部,立法形态以制定新法为主。部门规章主要有办法、命令、指示、细则等法体形式,涉双碳部门规章的法体形式主要表现为“办法”。代表性部门规章包括:(1)生态环境部制定的 碳排放权交易管理办法(试行)
9、(2021年实施)旨在推动温室气体减排,规范全国碳排放权交易及相关活动,由登记、交易、结算管理方面的3个部门规范性文件配套实施;(2)国家安全生产监督管理总局制定的 海洋石油安全管理细则(2015年修正)第69条规定,在油气井产油前,采取有效措施加强对二氧化碳的防护;(3)国务院国有资产监督管理委员会出台的 中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法(2022年实施)第8条和第14条分别要求中央企业把“双碳”目标纳入企业发展战略和规划,并制定“双碳规划”和行动方案;(4)财政部、生态环境部等7个部门联合出台的 中国清洁发展机制基金管理办法(2022年实施)第3条把支持“双碳”领域的活动纳入基金
10、的宗旨要求;(5)工业和信息化部出台的 工业节能监察办法(2023年实施)第1条把“推进工业领域碳达统计数据说明:时间截止到2023年3月25日,以主题词“气候变化”“碳排放”“温室气体”“二氧化碳”“碳汇”“低碳”“碳达峰”“碳中和”在北大法宝法律法规数据库检索结果为基础,同时结合立法目的、规制对象、规制手段与温室气体控排的关系进行筛选确定。133峰碳中和”作为重要立法目的。上述现行部门规章中,碳市场管理立法和海洋石油安全管理细则均未明确吸纳“双碳”目标,其他3部立法则进行了政策宣示性、倡导性回应。其四,现行国家部门其他规范性文件有 5部,立法形态以制定新法为主。从规范性文件名称看,主要有办
11、法、规定、意见等法体形式,具体包括:(1)国家发展和改革委员会制定的 温室气体自愿减排交易管理暂行办法(2012年实施),该办法旨在保障基于项目的温室气体自愿减排交易活动;(2)财政部制定的 碳排放权交易有关会计处理暂行规定(2020年实施)的目的是规范碳排放权交易相关的会计处理;(3)财政部制定的 大气污染防治资金管理办法(2021年实施)第8条第1款第3项规定对“双碳”工作成效显著地区予以定额奖励;(4)国家林业和草原局、科学技术部共同制定的 国家林草科普基地管理办法(2021年实施)第4条要求国家林草科普基地建设应为中国实现“双碳”承诺作出应有贡献;(5)交通运输部 关于贯彻实施 中华人
12、民共和国长江保护法 的意见(2021年实施)提出“积极推进交通运输领域碳达峰碳中和”。这些部门规范性文件中,除出台较早的前两部外,涉及大气污染防治资金、林草科普基地、水上交通运输等领域管理的3部立法均对“双碳”目标进行了积极回应。(二)地方立法供给比较零星其一,现行地方性法规有64部(省级地方性法规44部、设区的市地方性法规13部、经济特区法规5部、自治条例和单行条例2部),立法形态以制定新法为主、修改旧法为辅。在这些地方性法规中,除天津市在全国率先制定了 天津市碳达峰碳中和促进条例 外,其他地方的立法集中于自由贸易区建设、生态环境保护、气候资源利用、大气污染防治、循环经济促进、能源节约、低碳
13、促进、绿色金融发展等领域,并普遍设有涉及温室气体控制的零星条款规定。其中,天津、安徽、浙江、上海、陕西、江苏、山东、河北、重庆等9个省市的自由贸易区条例和厦门的 厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例、昆明的 昆明高新技术产业开发区条例 均设有一个条款,鼓励企业采用先进技术和生产工艺,节约能源,以减少污染物和温室气体排放。贵州、浙江、福建、青海、四川、吉林、河北、海南等8个省,唐山和广州2个设区市,深圳经济特区,以及甘孜藏族自治州、甘南藏族自治州分别出台了本辖区的(生态)环境保护条例,且均有条款对减少温室气体排放作出了规定。江西、陕西、福建、湖北等4省和温州市在其制定或修改的气候资
14、源保护和利用条例中设置了控制温室气体排放的条款。南阳、咸阳、朔州、徐州、延安等5个设区市和安徽省的大气污染防治条例均设有大气污染物和温室气体协同控制的条款,延安市大气污染防治条例 第 1 条还把落实“双碳”目标作为立法目的。山西、四川、甘肃 3省出台的煤炭清洁利用、农村能源方面的条例,以及 浙江省实施 中华人民共和国节约能源法 办法 广东省实施 中华人民共和国循环经济促进法 办法,均有条款把保障“双碳”目标或减少温室气体排放纳入立法目的,要求建立农村温室气体排放管理制度、碳排放权交易体系。江苏省循环经济促进条例 和石家庄、南昌的低碳发展促进条例设有条款分别明确把温室气体统计管理纳入县级以上统计
15、机构的职责范围,把减少温室气体排放、加强温室气体管控纳入立法目的。深圳经济特区绿色金融条例第 32 条和 湖州市绿色金融促进条例 第 18 条分别规定了金融机构对碳排放项目进行绿色投资评估的义务,市生态环境部门向金融机构披露重点排放单位名单并支持其核实碳排放情况的义务。杭州市生态文明建设促进条例 第 16条第 2款、西藏自治区国家生态文明高地建设条例 第30条和 宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例 第58条分别要求建立碳排放总量与分配制度,建立碳排放权交易制度助力“双碳”目标,编制“双碳”方案和开展“双碳”行动。贵州省义务植树条例 第15条和 北京市绿化截至2023年
16、3月25日,据北大法宝地方法规数据库检索结果,“双碳”目标提出前后已有64部地方性法规,这些立法分布年份如下:2022年14部,2021年9部,2020年6部,2019、2018、2014年各5部,2017年8部,2016年3部,2015、2013年各2部,2012、2011、2010、2008、2004年各1部。134条例 第8条均规定“倡导实现碳中和的绿色环保理念”。总体来看,“双碳”目标提出前,部分地方性法规设置了控制温室气体排放的条款,贵州、北京两地甚至把“碳中和”理念写入了倡导性或激励性的条款;“双碳”目标提出后,不少地方以制定地方性法规的立法形态积极回应这一目标,但多是零星的条款。
17、其二,现行地方政府规章有18部(包括试点省市碳市场规定7部,非试点省市碳市场规定3部,省级自由贸易试验区规定4部,省级气候资源开发保护规定2部,省级气候变化专门规定和设区市大气污染防治规定各1部),立法形态以制定新法为主、修改旧法为辅。20112016年间,“两省五市”制定了试点阶段的碳排放权交易管理规定,除北京市采用地方性法规和地方政府规章外,其他6个试点均是地方政府规章。4(p163)其中,深圳市碳排放权交易管理办法(2022年实施)第1条把实现城市“双碳”愿景写入了立法目的。非试点地区的四川、福建分别于2016年实施、2020年修订了本省的碳排放权交易管理暂行办法,但未明确回应“双碳”目
18、标;非试点城市沈阳发布的 沈阳市碳排放权交易管理办法(2021年实施)第1条把实现“双碳”目标作为立法目的。福建、广东、天津于2015年和河北于2019年制定实施的自由贸易试验区管理办法均有1个条款鼓励区内企业申请国际通行的环境和能源管理体系标准认证,采用先进生产工艺和技术,节约能源,减少温室气体排放。四川和吉林分别于 2015、2017年制定实施的气候资源开发利用和保护办法规范了气候资源的开发利用和保护活动,另有 2010 年实施的 青海省应对气候变化办法 对适应、减缓气候变化以及保障措施等事项作出了规定。2023年修正实施的 德州市大气污染防治管理规定 第4条规定“大气污染物和温室气体实施
19、协同控制”。从以上立法规定看,“双碳”目标提出前,部分地方政府规章已设有控制温室气体的条款;“双碳”目标提出后,深圳、沈阳等地通过修旧法或立新法形式把“双碳”目标纳入立法目的,而原试点阶段的碳市场立法大部分尚未被修改以明确回应“双碳”目标,德州市通过修改规章的形式回应了 大气污染防治法 大气污染物和温室气体协同控制条款。二、中国“双碳”目标立法实践的困境:基于文本的分析通过上文的梳理可以发现,既有立法存在“分散性立法较多,协调难度大”“统合性立法缺失,实施成本高”“专项性立法缺位,威慑效果差”三个方面的问题。实践中,这会导致“双碳”目标推进过程中执法、裁判依据难以确定或统一,亦会增加法律教育的
20、成本,还不利于及时化解各类新型纠纷、维护当事人合法权益。困境的成因既有客观事实的制约,也有立法技术的问题。(一)分散性立法较多,协调难度大“双碳”目标立法的一个形式上的突出特点是分散性立法。相关立法散见于多部门法领域、多法体形式。既涉及污染防治法、资源法、能源法、生态法、税法、科技法等多部门法的子领域,又牵涉法律、行政法规等多元法律渊源。这些立法在一定程度上助推了“双碳”目标的实现。这一庞杂立法现状的客观成因主要缘于“双碳”目标涉及领域行业的广泛性,且这些重点行业领域已超出了传统某一单行法甚至部门法的调整范围。例如,大气污染防治法 第2条规定的大气污染物与温室气体协同控制是基于两类物质同根同源
21、的科学判断,旨在通过规制大气污染物排放来实现协同增效的目的。然而,温室气体在现行法上尚未被明确为污染物,5(p37-38)污染防治法的规则不能直接或简单适用于温室气体控制,要实现温室气体的全面控排还需借助能源利用、气候变化应对、生态保护等领域的立法。但是,相关立法在立法目的、监管体制机制、制度措施以及法律位阶等方面却存在不同。由此,分散性立法便在“双碳”目标实现的调整上产生诸多难以协调的问题。其一,立法目的条款回应不一致。上述多数现行立法在“双碳”目标前出台,“双碳”目标提出后也普遍未及时作出修改,其立法目的条款在回应“双碳”目标上存在差异。以国家立法为例,有15部相关法律于“双碳”目标前制定
22、实施,仅有 草原法 和科学技术进步法 在“双碳”目标后进行了修改,但仍未把“双碳”目标写入立法目的;相关行政法规的立法时间普遍较早,部分立法在“双碳”目标提出前修订,此后多年未再修改,立法目的条款均未回应“双碳”目标;3部回应“双碳”目标的部门规章中,有 1351部是在立法目的条款进行了回应,其他2部则是在其他条款。再如地方立法,有个别地方性法规、地方政府规章在立法目的条款纳入了“双碳”目标。总体来看,立法目的条款呈“多数未回应,少数有回应”现象,这主要与立法时的前瞻性不足、后续立法跟进滞后等原因有关,同时从侧面反映出了既有立法的不完备性、不科学性、不合法律性。其二,体制机制存在差异,配套保障
23、制度普遍存在缺失。考察上述现行相关立法,不难发现:首先,这些立法在监管的主体、对象、手段等方面存在不同。例如,大气污染防治法 是赋权生态环境主管部门通过环境行政管制手段对本行政区域内的大气污染物排放者进行监管,而 草原法 则是赋权草原主管部门通过自然资源行政管制手段监管本行政区域内的草原建设、利用等相关行为主体。其次,这些立法的制度设计旨在规范大气污染防治、资源能源利用、科技成果转化、环境资源税征管、碳市场监管、生态文明高地建设、植树绿化活动推进等工作。除天津外,即使个别立法设置了助力“双碳”目标的条款,但并未制定保障“双碳”目标实现的全面配套制度。譬如,河北雄安新区条例 第6章第48条规定“
24、加快碳达峰碳中和进程”,对于如何加快这一进程,除了第51条规定“节约和循环利用资源制度”“科学利用地热资源”等个别常规制度或措施,以及第 52 条规定“提高绿化和森林覆盖率”涉及减碳、吸碳功能外,并无保障“双碳”目标实现的系统性配套制度。这些倡导性、宣誓性条款说明,“双碳”目标政策要求尚未被全面、专门的法律制度予以固化,义务性规范普遍欠缺,法律制度供给严重缺位,制度的体系性、有效性不足。其三,法律位阶普遍较低且具有潜在的矛盾与冲突。除 大气污染防治法 等少数立法属于一般性法律外,其余立法的效力层级均较低。“效力层级过低导致立法权威性不足,立法权限也受到极大限制”,6(p96)还可能带来低位阶的
25、立法同高位阶的立法不一致或相抵触、同一或不同部门法的同一位阶的立法间存在矛盾与冲突、不同行业立法存在功能分配重叠或边界不清等法律渊源冲突与法律部门冲突问题,甚至可能存在法律规范的逻辑结构不一致问题,这就不足以为“双碳”目标实现提供有力法律保障。这些问题与“双碳”目标提出时间晚、传统部门立法导向以及立法规划不足等因素有关,还暴露出现行“双碳”目标相关立法的法体形式不尽合理、科学性有待提升以及价值目标的协同性、整体性不足。(二)统合性立法缺失,实施成本高目前,“双碳”目标涉及的众多领域普遍有了代表性立法,随着“双碳”政策的循序推进,这些立法正在逐渐被完善。但是,分散性、碎片化、零星的立法存在立法目
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