香港基本法紧急状态条款的解释方法与规范内涵_卢雯雯.pdf
《香港基本法紧急状态条款的解释方法与规范内涵_卢雯雯.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《香港基本法紧急状态条款的解释方法与规范内涵_卢雯雯.pdf(19页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、港澳研究2023 年第 2 期14香港基本法紧急状态条款的解释方法与规范内涵卢雯雯*摘要香港基本法第 18 条第 4 款关于紧急状态的进入、程序和后果与现行宪法并不一致,因基本法制定所依据的是八二宪法的戒严条款,与修宪之后的紧急状态条款产生差异。紧急状态制度旨在维护国家主权、统一和安全,在解释时应引入宪法条款构建目的,结合基本法其他条款考查语境,将宪法、基本法紧急状态条款及香港国安法的补充性规定作一致性解释,从而将第 18 条第 4 款作符合“一国两制”方针和立法宗旨的解释:将紧急状态的进入从军事戒严扩张解释为危及国家统一或安全的重大危机;紧急状态的宣告为全国人大常委会的政治性决断,但尊重特区
2、的高度自治权;紧急状态下适用的“有关全国性法律”应由中央政府根据当时情况酌情判断。关键词紧急状态;紧急权力;香港基本法;宪法中图分类号D921.9文献标识码A文章编号1000-7687(2023)02-0014-18一、问题的引入因紧急状态入宪和中华人民共和国香港特别行政区基本法(以下简称基本法)起草存在时间差,法律背后的时代背景、社会情况乃至对法律概念的理解均出现重大改变,基本法第 18条第 4 款就特区紧急状态的界定、程序、后果所作出的原则性规定,与宪法并不完全一致。香港回归前,总督(经英王授权)可决定进入紧急状态并制定相应的紧急措施。基本法起草时,当时的八二宪法尚未引入“紧急状态”概念,
3、其文本仍指向军事戒严制度。由于八二宪法第 31 条规定在特别行政区内实行的制度由全国人大以法律规定,因此特区的制度包括紧急状态制度由基*卢雯雯:深圳大学港澳基本法研究中心助理教授、法学博士。本文系国家社会科学基金青年项目“紧急状态下香港特别行政区维护国家安全法治研究”(项目批准号:20CFX014)的阶段性研究成果。Max WL Wong.“Social Control and Political Order-Decolonisation and the Use of Emergency Regulations in HongKong”.41 Hong Kong Law Journal 133
4、(2011).15本法进行规定。根据基本法第 18 条第 4 款规定,全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特区实施。该条款涉及以下三个问题:第一,“危及国家统一或安全的动乱”指向军事戒严,与 2004 年修宪后引入的紧急状态为不同的概念;第二,是否达到“香港特别行政区不能控制”的程度属主观判断,程序上全国人大常委会在决定进入紧急状态前,是否需要特区政府穷尽本地法律手段或由特区就“不能控制”作出公开声明,从文本上找不到明确规定;第三,哪些全国性法律在
5、紧急状态下于香港实施以及紧急状态下香港本地法律是否“悬置”,基本法对此没有直接的规定。在基本法和宪法对于紧急状态的规定并不完全一致的情况下,如何理解基本法第 18 条第 4款对紧急状态的界定、程序及后果?香港法律界过往有人认为基本法具有高度“自足性”,其与宪法的不一致体现“一国两制”下的特殊制度安排,因此在解释基本法时认为对基本法已作出特别规定的,毋需考虑相关宪法条款和相关全国性法律。但紧急状态条款有其特殊之处,一方面足以宣布进入紧急状态的危机挑战整个国家的主权、安全和统一,其影响力不限于特区,另一方面宪法引入紧急状态条款以及中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(以下简称香港国安法)引入
6、分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动及勾结外国或者境外势力危害国家安全四类罪名之后,现行法律对于紧急状态概念以及“危及国家统一或安全”的界定已经发生变化,对基本法紧急状态条款的解释不应冻结于立法之初而应结合文本回应上述修改。过往一般认为特区进入紧急状态是极小概率事件,对紧急状态的宣告及紧急权力的行使研究较少。鉴于此,有必要研究运用何种解释方法可考虑到紧急状态制度的特殊性以及“一国两制”制度宗旨,从而弥补文本上的分歧,在特区宪制秩序和法律体系下厘清基本法紧急状态条款的规范内涵。二、紧急状态的界定(一)紧急状态条款解释方法:从分歧到解决路径基本法第 18 条第 4 款对进入紧急状态的情况作出非常严格的
7、限制,即仅能在发生特区政府不能控制的“危及国家统一或安全的动乱”的情况下,才可进入紧急状态。从立法背景和文本上来说,基本法文本虽然使用的是“紧急状态”的表述,但其与 2004 年修宪引入的“紧急状态”并非同一概念,其指向的是八二宪法中的“戒严”。基本法起草和制定的依据是八二宪法,基本法中关于紧急状态的规定与八二宪法中关于戒严 Yash Ghai.Litigating the Basic Law:Jurisdiction,Interpretation and Procedure.In Johannes Chan,H.L.Fu and YashGhai(Eds.),Hong Kongs Const
8、itutional Debate:Conflict over Interpretation.Hong Kong:Hong Kong UniversityPress.2009,pp.44-45;H.L.Fu.Supremacy of A Different Kind:The Constitution,the NPC and the Hong Kong SAR.InJohannes Chan,H.L.Fu and Yash Ghai(Eds.),Hong Kongs Constitutional Debate:Conflict over Interpretation.HongKong Univer
9、sity Press.2009,p.102.相关研究分为两个主题:一是何为第 18 条第 2 款和第 3 款所指的全国性法律,应当遵循何种程序加入附件三以及如何在香港特区实施;二是围绕基本法对行政长官紧急情况下的授权和香港本地法律紧急情况规例条例(香港法例第 241 章)讨论行政长官在紧急情况下的立法权以及紧急情况规例条例是否符合基本法的原则性规定。16的规定保持一致。八二宪法所使用的“戒严”是对五四宪法相关规定的延续和扩展。八二宪法在对戒严决定权进行配置时,明确了全国、个别省级建制(省、自治区、直辖市)和省级建制的部分地区三个层级,前两者由全国人大常委会决定进入戒严,最后一层级由国务院决定。
10、戒严在中文语境下一般是指与政权、政治相关的社会剧烈变化。八二宪法并未对戒严作出界定,唯一对戒严进行定义的全国性法律是 1996 年通过的中华人民共和国戒严法(以下简称戒严法)。戒严法起草时,时任全国人大常委会法工委副主任的乔晓阳在作草案说明时曾指,戒严类似域外立法中的紧急状态,但由于宪法规定的是戒严,所以仍以戒严法进行规定;但 2004 年修宪时,修宪机关指紧急状态包括戒严但不限于戒严,是更宽泛的概念。这一变化更为符合国际通行的对紧急状态的理解,即紧急状态包括戒严又不限于戒严,戒严是较为狭窄的概念,只适用于最为严重的危及国家统一、安全或社会公共安全的武装叛乱、暴乱或严重骚乱,而引发进入“紧急状
11、态”的情况则更为复杂和多元,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。该理解也可从戒严法的立法宗旨和制度安排得到印证,即戒严带有非常明显的军事管制的性质。例如,戒严法第 8 条明确戒严任务由人民警察、人民武装警察、人民解放军执行;戒严措施也以对社会、机构、个人的管制为主,并着重在对武器、弹药、管制刀具、易燃易爆物品的特别管理。概言之,戒严是引发进入紧急状态的情况之一,具有较强的军事管制色彩,仅适用于最严重的政治动乱和大规模骚乱。从文本上看,对比基本法第 18 条第 4 款与戒严法第 2 条,除前者使用“紧急状态”、后者使用“戒严”外,其界定是完全一致的,即“发生严重危及国家的统一、
12、安全或者社会公共安全的动乱”。可以侧面证实全国人大在修订八二宪法以及起草基本法时,对基本法中紧急状态的定义与八二宪法和戒严法中的戒严是一致的,即仅在最严重动乱、暴乱或骚乱时才宣告进入军事戒严。八二宪法全面恢复五四宪法赋予全国人民代表大会、全国人大常委会、国家主席分别行使的战争与和平决定权、决定进入战争状态的权力以及发布戒严令和动员令的权力。五四宪法仅将实施戒严的决定权授予了全国人大常委会,八二宪法则进行了细化,其中涉及国家层面紧急权力行使的条款包括全国人大常委会根据第 67 条第 19项决定全国总动员或局部动员的权力,根据第 67 条第 20 项决定全国或者个别省、自治区、直辖市戒严的权力,以
13、及第 80 条国家主席发布戒严令、宣布战争状态并发布动员令的权力。八二宪法区分了战争与戒严两个概念,决定进入战争和戒严的权力在全国人大常委会,决定之后由国家主席予以宣布。此外,八二宪法也区分了全国、个别省级、省内部分地区的不同层级,前两者的决定权在全国人大常委会,省内部分地区的决定权在国务院。在八二宪法通过后,全国人大常委会从未作出过有关决定,仅国务院于 1989 年决定并宣布北京的部分地区进入戒严并发布了戒严令。关于中华人民共和国戒严法(草案)的说明1995 年 12 月 20 日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上,中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报1996 年第 1
14、 期。2004 年关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明;汪永清:紧急状态法律制度十届全国人大常委会法制讲座第十三讲, 年 4 月 1 日;韩大元:香港特别行政区基本法第 18 条的形成过程及其规范含义,法学评论2020 年第 1 期。关于中华人民共和国戒严法(草案)的说明1995 年 12 月 20 日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上,中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报1996 年第 1 期。孟涛:中国非常法律的形成、现状与未来,中国社会科学2011 年第 2 期。中华人民共和国戒严法第 1319 条。172004 年修宪引入紧急状态制度带来重大变化。如采原旨主
15、义解释,将基本法对紧急状态的理解冻结于基本法起草时八二宪法中的戒严,那么基本法对紧急状态的界定便会与修宪后宪法中紧急状态的内涵出现缝隙。在 2019 年关于紧急情况规例条例(第 241 章)(以下简称紧急法)和禁止蒙面规例(第 241K 章)(以下简称禁蒙面法)是否符合基本法的一审判决中,高等法院原讼庭就遵循严格的原旨主义,认为基本法第 18 条第 4 款并非适用所有的“紧急情况”,而只限于最为严重的动乱(turmoil)。但如果将基本法第 18 条第 4 款中的紧急状态理解为没有脱离军事管制色彩的戒严,则该种理解不仅僵化,也将导致进入紧急状态的门槛极高,包括经济金融危机、环境气候危机、公共卫
16、生危机等在宪法中可能构成紧急状态的情况在基本法下均很难成立。另一种解释进路则是将宪法和基本法作一致性解释,考虑到何为紧急状态以及在香港境内所发生的“危及国家统一或安全”的情况已经随宪法修改、社会发展、法律完善而发生变化,将基本法第 18 条第 4 款的紧急状态扩张解释为内涵更为丰富、涵盖多种危机也包含戒严的紧急状态。如果认可宪法是“被注入生命”的有机体,基本法作为宪法性文件是“活的法律”(a livingdocument),那么宪法解释就应当考虑宪法所适用的社会环境;反之,如果实践者对于宪法条文的解释没有适应社会重大变迁,宪法条文将会萎缩。劳伦斯泰伯更进一步指这种理念指导下的宪法解释是一种“可
17、以将我们的历史与民族的渴望联系起来的语言”;通过使用包含核心宪法原则的语言来处理权力和权利问题,从而在“对宪法文本的解释与再解释中不断寻求理解”。本文认同该种解释进路,认为应对宪法和基本法采一致性的解释方法。但在解释技术上仍有两个问题需厘清,首先是采用何种规范解释方法,其次是宪法权力或宪法条款应否“介入”以解释紧急状态条款,如可以的话应通过何种方式“介入”。对于基本法的解释方法过往曾有分歧,即应当采内地解释惯例还是采普通法的解释方法。支持前者的意见认为基本法是全国人大制定并通过的法律,应主要适用内地的法律解释方法,即采原旨解释方法,通过援引立法说明、起草文件等,在法律解释中体现相关条款的立法原
18、意。支持后者的意见认为基本法在实践中由香港法院在具体案件中作为判决理由援引并解释,因此应主要采用普通法司法实践中最常用的文义及目的解释方法也即是普通法解释方法,即综合内在 Kwok Wing Hang and Others v.Chief Executive in Council and Another 2019,HKCFI 2820,HCAL 2945/2019,para.95.Missouri v.Holland,252 U.S.416(1920).宪法是“活的法律”的解释方法(“living tree approach”)与原旨主义解释方法(“originalism approach”)
19、源自美国宪法学者对法院解释方法的区分,前者的典型案例为最高法院在 Brown v.Board of Education of Topeka,Kansas347 U.S.483(1954)一案中认为立宪者的意图无法探究也无助于对宪法第十四修正案中平等权的阐释;后者则被认为是在沃伦法院之后所形成的对司法能动主义的限制,原旨主义强调法院解释宪法时不仅应当严格遵循文本还应当将对文本的理解冻结于立宪时立法者的意图。CharlesAReich.“Mr.Justice Black and the Living Constitution”.76 Harvard Law Review 673(1963).Lau
20、rence Tribe.Federal Judicial Power and the“Consent”of the Governed.In Howard A.E.Dick(Eds.),The UnitedStates Constitution:Roots,Rights and Responsibilities,Washington D.C.:Smithsonian Institution Press.1992,p.207.Laurence Tribe and Michael Dorf.On Reading the Constitution.Cambridge:Harvard Universit
21、y Press.1991,p.33.邹平学:共识与分歧:香港基本法解释问题的初步检视,中国法律评论2017 年第 1 期。18(intrinsic)和外在(extrinsic)材料来构建争议条款的目的和背景(purposive and contextualconstruction),从而寻找到法例文本的真意。终审法院在吴嘉玲案和庄丰源案中对内在和外在材料作出严格限制,前者指基本法序言和基本法中与争议条款相关的其他条款;后者包括中英联合声明、基本法起草阶段的说明等基本法通过之前的官方文件。普通法解释方法并非一定与原旨解释方法冲突。香港法院强调需要考虑基本法作为宪制性法律的目的与背景,已经是在尝试
22、通过内在和外在材料确定“字句的清晰含义”,寻求条款的立法原意。但终审法院小心区分了“立法者的原意”和“立法原意”,前者即是解释学方法论所言之“客观的目的论”,后者则是“主观的目的论”。法院认为应当采“主观的目的论”,从而超越作为历史事实来理解的立法者意志,在个案中往往表现为法官主观所理解的制定法的理性和目的。香港法院由此强调不能忽视可能脱离于立法者原意之外的法律的真意,一方面应尽可能遵循文本中字句的含义,另一方面也要考虑条款的背景及目的。该种阐释实际上与全国人大常委会所作的立法解释所采取的解释方法及论证逻辑并不冲突,但实践中可能因解释方法上的争议而出现对“原意”的不同理解。鉴于此,本文认为在解
23、释基本法时,不应一概而论只使用内地解释方法或只使用普通法解释方法,而应当对宪法和基本法作一致性解释,即将争议条款置于基本法所确立的价值秩序和规范结构中,综合考虑文义、目的、原意和体系解释方法,以寻找规范条款内在例如,在吴嘉玲案中终审法院指在针对具体条款的解释中,将通过考虑文本的目的和背景来诠释文本;也再次在庄丰源案中重申“法例的文本才是法律”,入境事务处处长对庄丰源(FACV26/2000)判决书,第 6.3 部分。近期案例参见,Kwok Cheuk Kin v.Secretary for Justice 2021 HKCA 1012;2021 3 HKLRD 591;CACV 8/2019(
24、15 July 2021),para.3(a)(指香港法院历来采用的普通法解释方法就是通过目的和语境的建构来解释文本);TongYing Kit v.Secretary For Justice 2021 HKCA 912;2021 3 HKLRD 350;CACV 293/2021,paras.3134(指终审法院关于香港国安法条款的解释是通过采纳相关外部材料来理解香港国安法的语境和目的)。也有学者将之总结为“文本+目的+语境”,秦前红、黄明涛:文本、目的和语境香港终审法院解释方法的连贯性与灵活性,现代法学2011 年第 1 期。Ng Ka Ling And Another v.The Dir
25、ector of Immigration 1999 HKCFA 72;1999 1 HKLRD 315;FACV 14/1998,paras.7476;The Director of Immigration v.Chong Fung Yuen 2001 HKCFA 48;2001 2 HKLRD 533;FACV 26/2000,6.3 The common law approach to interpretation.对于本地法律解释中,应当选择哪些外在材料并运用材料诠释文本字句,香港目前仍没有成文法律规定,主要依赖本地先例和普通法规则。普通法关于使用外在材料的准则较为复杂,过往香港曾由法律
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 香港基本法 紧急状态 条款 解释 方法 规范 内涵 卢雯雯
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。