双向互动调适:地方政府优化营商环境的激励机制研究.pdf
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1、优化营商环境是一场深刻的政府治道变革,其叠加了服务型政府、数字政府、法治政府、责任政府等多重治理理念与治理任务,有效推动了政府职能转变和地方经济发展。既有研究对地方政府优化营商环境的动因及其激励机制的关注多是单向度和分散的,忽视了地方政府在优化政务、法治、市场营商环境中还存在的诸多不足。以“双向互动调试”为分析框架,发现地方政府优化营商环境过程中政策和举措执行不力的主要原因是政治激励、经济激励和自主权激励等正向激励与考核、问责等负向激励间的结构失衡,以及激励机制设计中反馈机制的缺乏。因而,在正负双向激励机制与反馈机制互动的基础上构建调适性激励机制,能激发地方政府优化营商环境的积极性,推动我国营
2、商环境持续优化升级。关键词:政府治理;地方政府;营商环境;激励机制;双向互动;调适性激励;服务型政府中图分类号:D63-3文献标志码:A文章编号:2 0 9 6-1 2 4 3(2 0 2 3)0 3-0 0 0 2-1 4一、问题提出与文献综述党的二十大报告将“完善产权保护、市场准人、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境”1 2 9 作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容,这指明了营商环境的本质是一系列制度变迁的组合,强调了地方政府(1)作为优化营商环境主体的政治责任。优化营商环境是一场深刻的政府治道变革,叠加了服务型政府、数字政府、法治政府、责任政府等多重治理理念与治理
3、任务 2 ,蕴涵了政务、法治、市场、人文等领域的丰富内容。优化营商环境可以极大地增强地方政府的制度创新、经济发展和社会文化服务 3 等治理能力,提升地方政府的市场监管水收稿日期:2 0 2 3-0 3-0 8作者简介:许珂(1 9 9 5 一),男,陕西咸阳人,西北大学公共管理学院博士生,主要从事地方政府治理、社会治理研究;周明(1 9 7 0 一),男,安徽定远人,毕业于西北大学,经济学博士,西北大学公共管理学院教授、博士生导师,主要从事公共经济学、社会治理研究。双向互动调适的激励机制研究平、法治建设水平和政务数字化水平 4 ,建设人民满意的服务型政府。那么,对地方政府而言既然优化营商环境看
4、似“百利而无一害”,为何在实践中却常会出现地方政府落实优化营商环境政策和改革举措不力甚至破坏营商环境的行为?这背后的深层原因及逻辑又是什么?分析地方政府优化营商环境的动因、激励地方政府积极投身于优化营商环境的目标任务当中,就成为构建高水平社会主义市场经济体制呕待解决的一个重要的理论和实践命题。“营商环境”是一个具有丰富内涵和广泛外延的概念性术语,根据优化营商环境条例中的官方定义,“营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件 5 。据此,我们可以将营商环境细分为政务营商环境、法治营商环境和市场营商环境三大部分。其中,政务营商环境(也称数字营商环境)是以实现政务服务的数
5、字化和便利化为目标,“具有突破时空限制、实现精准治理、增强公平公正性和提高用户体验、提升办事效率、利于构建商事活动全球统一标准等优势”6 ,“呈现出基础设施智能化、政务服务在线化、数据运营无界化、平台信息交互化等特点”7 ,并在实践上表现为浙江的“最多跑一次 8 、上海的“一网通办”“一网统管”9-1 0 等数字化政务营商环境创新。法治营商环境的目标是完善产权保护、促进市场主体公平竞争,打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。法治不仅是营商环境的制度保障,还是推动营商环境持续优化升级的重要治理工具,其通过公权合规计划规范公共机构合法运行,辅之以合理的外部激励可有效促进企业守法合规,减少地方政
6、府的执法和监督成本。同时,司法是维护法治营商环境的“最后一道防线”,优化法治营商环境要求提升司法的整体性回应营商环境建设的协调性、司法的公正性保证公私合作的广泛性要求、加强司法的权威性回应权利救济的有效性期待、推进司法的智能化回应市场运行的高效性憧憬 1 2 “市场营商环境”即狭义的“营商环境”,主要包括税务环境、市场监管、政商关系等内容,其中,税务环境研究的是影响企业遵从税法规定、合理纳税的相关环境条件 1 3 。市场监管领域关注市场监管改革,实行信用监管、大数据监管等新型监管模式,坚持服务端口前移和监管端口后移,目标是在包容审慎监管的原则下给企业更多发展自由度 1 4 。政商关系的实质是政
7、府与市场的关系,新型政商关系主要包含服务力、支持力、企业活跃度、亲近感知度、政府廉洁度、政府透明度及廉洁感知度7 个维度 1 5 ,“优化营商环境”和“招商引资 模式的一个重要区别便是新型政商关系的构建1 6 。相较于营商环境的内涵与实践,既有文献对地方政府优化营商环境的动因研究较少,且主要关注其外部环境和上级压力(央地关系)、地方竞争等对地方政府优化营商环境意愿的推动作用。王莹莹等从单纯的地方竞争的外部视角出发,认为地方政府间的横向竞争对于优化营商环境具有促进作用 1 7 。朱海华等从“宏观动能”与“微观机制”两个层面、内外联动的双重视角探究了地方政府优化营商环境的动力。其中,宏观动能主要是
8、从央地互动出发,强调“央地”博奔机制是推动营商环境优化的重要力量;微观机制着眼于政府推动营商环境优化中的具体机理,是指优化营商环境反映了政府追求公共利益的价值导向,有利于打造“政府一市场一社会”和谐共生的良好生态格局1 1 8 ,强调了外部动因中的上级压力(央地关系)和内部动因中的政府本质、价值导向对地方政府优化营商环境的推动作用。许珂等从内外联动的视角对地方政府优化营商环境的动因进行了部析,认为政治势能、竞争激励和经济发展等外部动因与政府治理理念变革、本质彰显、职能转变等内部动因的交互联动是推动地方政府优化营商环境的动力源泉 1 9 。苟学珍认为,要素区域间流动压力、财政分权和上级政府的“政
9、治激励”是地方政府优化营商环境的动因,在内外因联动视角的基础上发现了“激励”对地方政府优化营商环境的推动作用,创新性地将激励机制引42023年第3 期地方治理研究人到了对地方政府优化营商环境的动因研究中2 0 1。但但是,对地方政府优化营商环境的激励机制是复杂且综合的,不仅包括“政治激励”,还包括“经济激励”(主要表现为转移支付等财政支持)和“自主权激励”(中央政府留给地方政府的“剩余控制权”2 1 )。在“问责总领 的央地关系新内涵 2 2 下,问责等负向激励也是影响地方政府优化营商环境动因的关键性因素。综上所述,学者虽然论证了激励机制在地方政府优化营商环境中的重要作用,并从内外动因联动的向
10、度进行了分析,总结了“政治激励”“经济激励”“自主权激励”“问责”等结构要素,但对这些结构要素之间的相互关系及作用向度未进行具体划分,而是多聚焦于对某个激励要素研究的单点突破;地方政府优化营商环境行为的影响因素是综合及多维的,仅重视这些激励要素对地方政府优化营商环境行为作用机制的单向度研究,同时对反馈机制的研究不足,忽视作用机制与反馈机制即激励机制主客体之间的互动,也会造成地方政府在优化营商环境中的消极行为。本文认为,地方政府优化营商环境的动因受到内外联动的影响,且激励机制对该动因具有显著效果,这里的激励机制应是包含正负两个向度。其中,正向激励包括经济激励、政治激励、自主权激励,负向激励包括由
11、考核和问责等内容组成的复合结构的激励机制。一个结构合理的激励机制设置可以有效调动地方政府优化营商环境的积极性,反之,会挫伤地方政府的积极性,影响我国营商环境优化的整体进程。因而,探究激励机制对于地方政府优化营商环境行为的影响机理,构建一个结构合理的优化营商环境激励体系就十分必要二、双向互动调试:一个解释性框架(一)地方政府优化营商环境的激励机制激励实质是一种行为控制机制 2 3 ,是以外部刺激来激发内部感知,从而引导客体行为向着激励主体预设目标转变的互动关系和行为过程。地方政府优化营商环境中的激励机制实际上是中央政府作为激励主体与地方政府作为激励客体之间围绕优化营商环境目标的激励互动关系,包括
12、激励目标、激励环境、激励内容和激励结构等内容。其中,激励目标是激励主体通过与激励客体、激励环境之间的互动所要实现的既定目标,在本文中指优化营商环境这项目标任务。激励环境是激励机制发挥作用时受到的外部约束性条件的总和,地方政府优化营商环境的激励机制中的激励环境主要是中央政府与各级地方政府间在互动博奔中所生成的体制及治理环境,地方政府通过这个体制环境获取和交换信息、资源等执行条件,以确保激励目标的实现。这里的中央政府与各级地方政府间的互动博奔关系,包括央地间的权力关系、财政关系、公共行政关系和利益关系,其中,权力关系是基础,受国家结构形式和相关法律法规的约束规范 2 4 1 7 0-3,其确定了中
13、央和各级地方政府间的权责划分,也确定了地方政府的行动范围;财政关系即财税体制,是中央与地方政府间关于税收分配、财政支出责任和财政转移支付方式的划分,财权和事权的匹配度对于地方政府行为选择和行为能力有着重要影响;公共行政关系是在公共事务管理中中央与地方政府之间结成的关系;利益关系即各级地方政府都存在着“自利”和“利他”的双重动机 2 5 “自利”动机主导将引发“部门本位主义”“地方保护主义”等不良后果,“利他”动机主导将有利于地方政府贯彻中央决策、推进自我革命和践行为民服务的政府本质。这四种央地关系深刻地影响了地方政府优化营商环境的激励体系设置及其效果,是在进行激励机制设计时不可忽视的体制环境。
14、激励内容是激励结构的构成要素,并受激励目标和激励环境的影响。根据激励目标和激励双向互动调适:地方政府优化营商环境的激励机制研究环境的相关内容设定,优化营商环境的激励内容应当包括经济激励(财政关系、利益关系等)政治激励(权力关系、利益关系等)、自主权激励(财政关系、公共行政关系等)、绩效考核(权力关系、公共行政关系等)和问责激励(权力关系)五大构成要素。根据斯金纳强化激励理论的分类标准,强化激励分为正向强化(包括正向正强化和正向负强化)和负向强化(包括负向正强化和负向负强化),与此对应的优化营商环境激励也应当包括正向激励和负向激励两部分内容,其中,经济激励、政治激励和自主权激励类属正向激励内容,
15、绩效考核和问责则属于负向激励内容(见表1)。表1央地间激励内容的比较激励向度正向负向激励内容经济激励政治激励自主权激励绩效考核问责激励分类正向正强化正向正强化正向正强化负向正强化负向负强化财政关系权力关系财政关系权力关系主要央地关系权力关系利益关系利益关系公共行政关系公共行政关系税收、转移容错机制、考评排序、主要表现晋升、荣誉问责处理决定支付自由裁量权奖励与惩戒经济激励是最基本、最有效的激励内容之一,中央政府通过税收、转移支付等经济资源的优惠和转移来激发地方政府的积极性,如“分税制改革”,这也被认为是我国创造出“经济增长奇迹”的重要诱因,但经济激励也会因经济资源的稀缺性而受到一定限制,且经济激
16、励也不能替代晋升、声誉及权力给地方官员带来的地位、荣誉感的提升。政治激励对于地方官员来说是最直接的激励方式,表现为地方政府围绕某一考核目标或领域开展“官员晋升锦标赛”2 6 ,锦标赛的内容取决于特定时期设定的“中心任务”,以政绩(主要是显性政绩)作为官员晋升的重要依据,激发地方政府向着既定目标奋进。党政科层体系中的基层干部岗位、职务、级别、荣誉等都是有限的 2 7 2,因而,政治激励也受其效果承载力的影响而不能普遍化。自主权激励则是在经济激励和政治激励受限情况下的补充性激励内容,自主权激励通过赋予地方政府更多的“剩余控制权”和设置相应的容错机制,给予地方官员更多的自主作为空间,激发地方政府的主
17、动性和创造性。总体来说,经济激励、政治激励和自主权激励都属于正向正强化,通过给予地方政府一定的物质、精神利益和晋升机遇,从而鼓励地方政府按照激励目标要求施展行为。绩效考核属于负向正强化,即考核主体通过设计相应的评估指标体系,并赋予指标相应的权重,借此对地方政府行为及其结果进行评估,考核优秀的给予表扬、不合格的进行批评惩戒。地方政府为了不被惩戒,或获取相应的绩效奖励,就会对标对表评估指标体系,使自已的行为符合评估主体的要求。问责是责任主体就预定目标的实现情况向问责方负责,进而督促责任主体积极履行自身责任及义务的一种行为控制机制。在我国,问责主要表现为纪检监察机关对下级或同级政府机构及其成员履行法
18、定职责的监督与约束,基本属于惩罚性质的负向负强化,因为某些问责是由地方政府问责主体通过问责程序下达问责处理决定,继而影响地方官员的仕途及地方政府整体在资源分配中的顺序,从而达到对地方政府行为的惩戒和矫正。不同的激励内容具有各自的激励效果和局限,需要根据激励目标设定和激励环境的特殊性进行相应的组合,从而将不同向度的激励内容的比例维持在一个平衡的状态,形成合理有效的激62023年第3 期地方治理研究励结构。一旦正向激励不足或者负向激励过多、泛化,都会严重挫伤地方政府的积极性和主动性。关于地方政府优化营商环境激励机制的研究实际上是对优化营商环境目标导向下的央地激励和互动关系进行剖析。在优化营商环境目
19、标中,中央政府的激励结构应当设置得当,正负向激励须维持在相对平衡的状态。正向激励部分,在经济激励中给予和目标匹配的经济资源;在政治激励中给予营商环境先进地区的地方政府适当的表彰奖励、提供适当的晋升机会;在自主权激励中给予地方政府(设区市和规模较大的县)一定的立法权,并将执法权和人事权适度下放,鼓励地方进行制度创新。负向激励部分,在绩效考核方面适度加大对在优化政务营商环境、法治营商环境、市场营商环境中有所突破的地方政府给予相应的绩效奖励;在因改革试错等非主观事故的问责方面给予一定的容错机制设计,鼓励地方大胆突破沉旧疾,持续优化本地营商环境(二)基于“I-A-R激励模型的“双向互动调适”框架在对地
20、方政府优化营商环境激励结构的静态部分进行部析之后,再通过构建一个地方政府优化营商环境行为逻辑的解释性框架,对地方政府优化营商环境的行为及其内在逻辑的动态过程进行分析,以求从“结构一过程”动静结合的视角研究地方政府优化营商环境的行为及其动因,这个解释性框架就是“双向互动调适”。“双向互动调适”解释框架是在借鉴强化理论和激励理论中互动式“I-A-R”(“利益一索取一报酬”)激励模型的相关内容的基础上,结合地方政府优化营商环境行为的特征提出的。其中,互动式“I-A-R激励模型是由学者徐纪良提出的,最早主要应用于企业管理中的员工激励,但是,B途径(the business approach)业已成为公
21、共管理研究的两种主要途径之一,并且地方政府可以被看作“理性经济人”,其行为符合“经济人”的基本假说,因而适用于本文的研究情境,运用B途径的理论工具可以帮助我们更好地剖析地方政府的行为过程及其内在逻辑。互动式“I-A-R”激励模型将个体内隐心理、外显行为和领导者激励方式整合为一体,领导者使用合适的激励方式来矫正员工的行为,引导和稳定员工心理,从而达到有效的激励 2 8 。互动式“I-A-R激励模型的运行要求是树立一个理念(人们活动的基本驱动力是利益问题),明确一个方向(激励包括行为导向与心理导向),构建一个系统(心理一行为一领导方式系统),实施“两袋”策略(“口袋”与“脑袋”兼顾),运作一套技法
22、(互应式权变激励)。互动式“I-A-R激励模型强调利益是激励客体行为的基本驱动因素,并要重视稳定激励客体的心理预期,以“互应式权变激励”为激励结构选择。而“双向互动调适”框架正是遵循这个逻辑进行调适性激励设计的。首先,“双向互动调适”强调激励客体(地方政府)的行为须在相应的利益补偿或资源匹配的前提下才会“自为地落实激励主体所预设的目标,否则,即便是采取了问责等负向激励,激励客体仍将采取策略式的行为来消极执行或者以自我补偿的方式来抵消自身的利益损失;其次,激励主体在目标设置和资源匹配时,也要适当关注和引导激励客体自身的目标,避免出现明显的“目标冲突”和权责利不对称等现象;再次,在激励机制设计时要
23、注意激励主体与激励客体、激励目标与激励环境、激励环境与激励客体之间的回应与互动;最后,注意激励机制设计的“权变”,根据激励客体的特殊性和激励环境的变化对激励要素结构和作用方向权重进行及时调整,以增强激励机制的适应性和效能“双向互动调适”的分析框架包含了四条基本的行为逻辑链条,体现了目标一环境一行为之间的回应与互动关系双向互动调适:地方政府优化营商环境的激励机制研究1.目标一环境的适应度这一逻辑链条指的是原则性和特殊性的矛盾、目标的相对稳定性和环境的复杂多变性之间的矛盾。比如,在政务营商环境建设中,对政府数字化水平的考核可能会受到政府财力的影响而有所偏差;市场营商环境建设也会受到地方传统和市场主
24、体基数的影响而呈现出明显的区域差异,因而,优化营商环境的目标设定和绩效评估指标体系设计需要具有一定的包容性和灵活性。2.目标一行为的适应度一旦出现责任事故,难以界定是目标本身设计的责任(决策)还是个体过度执行或者执行不力的责任(执行),且优化营商环境的整体目标如果与地方政府的“自利”动机相悖,就有被地方政府“策略式”执行的风险。比如,超过地方承载力去落实却未得到相应的政治、经济和自主权激励保障的减税降费力度和数字化建设水平,或是为了按期完成目标任务而进行的过密化高强度问责。因而,在优化营商环境中一定要保持目标一行为之间的适应度,既要“尽力而为”也要“量力而行”。3.环境一行为的适应度环境一行为
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