检察公益诉讼案件范围拓展的实践与反思.pdf
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1、检察公益诉讼案件范围拓展的实践与反思张 彬*内容摘要 公益诉讼,顾名思义就是为了维护公共利益而提起的诉讼。从理论上而言,所有涉及公共利益的案件都可以纳入公益诉讼的范围,但囿于诉讼功能的局限性和资源的有限性,必须对进入公益诉讼的公共利益进行取舍。现有立法所明确列举的四大领域,就是取舍之后的部分公共利益。为此,公益诉讼案件范围拓展的关键在于如何选择公共利益,谁有权来选择公共利益。从实践来看,一方面地方人大通过出台专项决定的方式对本省公益诉讼案件范围进行拓展;另一方面以最高检出台的指导案例和典型案例为指引进行“等外”拓展。然而,从规范层面分析,公益诉讼制度作为一项新增诉讼制度,应当遵循法律保留原则,
2、即公益诉讼案件范围的拓展仅有两种途径:一是通过制定单行法或修改单行法的方式实现拓展;二是由有权主体对行政诉讼法和民事诉讼法中“等”字进行解释。地方人大出台的决定只能在有权主体作出的解释范围内进行具体规定,而不能突破解释的范围。关键词 检察公益诉讼 案件范围 公共利益 法律保留 法律解释2 0 1 9年,十九届四中全会决定明确提出“拓展公益诉讼案件范围”,最高人民检察院落实决定精神,将“等外”探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。在此背景下,检察机关对“等外”领域的探索更为广阔,诸多领域涌现出不少效果良好的案例。2 0 2 0年5月2 8日,第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民
3、检察院工作报告的决议 中指出要“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”,进一步为检察公益诉讼案件范围的拓展指明了方向。2 0 2 0年9月1 8日,最高人民检察院第八检察厅印发 关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见,明确提出四个重点把握的新领域案件,即“突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件”“办好地方性法规支持探索的新领域案件”“注意办理中央层面改革文件等要求研究探索的其他新领域案件”651*湘潭大学法学院讲师,法学博士。本文系司法部项目“检察公益诉讼等外案件范围的大数据分析”(1 9 S F
4、 B 3 0 2 3)的阶段性研究成果。目前主要包括:中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 提出的“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”;国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见 提出的“加强重点领域质量安全公益诉讼工作”;最高人民法院 关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见 提出的“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度”;最高人民检察院、全国妇联 关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知 提出的“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视,相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问
5、题,检察机关可以发出检察建议,或者提起公益诉讼”;最高人民检察院、中央军委政法委员会 关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见 提出的“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”;2 0 2 0年推动长江经济带发展工作要点 提出的“探索开展危化品、尾矿库、交通等安全生产领域公益诉讼检察工作”。“参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件”。这四个领域不仅是对已有拓展实践的归纳和总结,同时也为未来公益诉讼范围的拓展提供规范和指导。但这四个领域范围过于宽泛,几乎可以将当前没有在立法中明确列举的所有“侵权”行为都纳入公益诉讼
6、的“等外”范围,甚至未来可能出现的新型侵权行为,也可比照这一范围而得以适用公益诉讼。可以说,在没有明确禁止规定的前提下,检察机关的“公益诉权”可能没有边界。基于此,在检察公益诉讼案件范围拓展已成为一种时代发展的必然趋势下,我们有必要回归检察公益诉讼制度建立的初衷,去检视案件范围拓展的实践及成因,进而对检察公益诉讼制度的发展完善进行反思。一、问题的提出:案件范围拓展的理论争议2 0 1 7年,民事诉讼法和行政诉讼法修改,意味着我国以立法的形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼制度的确立为实践指明了方向,同时也开启了学界研究公益诉讼的新热潮。基于立法和司法解释对制度的明确规定,学者对公益
7、诉讼的研究不再局限于合理性和正当性的探讨,而是回应时代需求,研究充分发挥检察监督的空间和新领域。学界普遍认为,检察机关作为我国的法律监督机关,应当勇于担当公益保护的职责,在紧抓现有范围案件的同时,积极扩展“等”字案件。但对于到底是“等内等”还是“等外等”,到底有无界限等问题,学界依然存在争议。(一)“等内”拓展还是“等外”拓展根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定,检察机关提起公益诉讼的范围限于:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。“等”字该如何理解?是“等内”还是“等外”?党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”,但到底应该如何拓展?是“等内”拓展还是“
8、等外”拓展?这些问题都亟须从理论层面予以回应。第一,“等内”纵深拓展。持该观点的学者并没有在“等内”和“等外”之间做选择,而是在认同“等外”拓展的同时,强调当前检察公益诉讼的首要工作是“把现有的案件范围内的案件抓好抓实”,并坚持等外拓展应当稳妥、慎重原则。有学者认为,“当前拓展的思路和实践多是通过 跑马圈地 的方式,比如将公益诉讼的范围扩大到公共安全、互联网、个人信息、妇女儿童权益保护、公共卫生、文化遗产和国家尊严保护等领域”。这种“等外”拓展方式固然需要探索,但“在既有的领域内 精耕细作 同样需要认真对待”。第二,“等外等”解读。持该观点的学者认为,检察机关作为法律监督机关的法律定位,以及公
9、益诉讼所保护的国家利益和社会公共利益的目的,决定了对检察公益诉讼中的“等”字应作“等外等”解读。虽然从法条规定来看,“等”字确实存在“等内”和“等外”两种解释路径,但结合体系解释和目的解释以及当前751检察公益诉讼案件范围拓展的实践与反思最高人民检察院根据年度公益诉讼检察工作要点,顺应公益保护形势发展需要,适时分批分类发布新领域指导性案例和典型案例。2 0 2 0年重点发布安全生产、文物和文化遗产保护、网络侵害(个人信息保护)等新领域典型案例。同时,最高人民检察院明确要求各省级检察院应当加强案例学习培训,指导辖区检察机关参照办理同类新领域案件。参见田凯:拓展检察公益诉讼范围思考,载 检察日报2
10、 0 1 9年1 2月1 7日。秦天宝、黄成:类型化视野下环境公益诉讼案件范围之纵深拓展,载 中国应用法学2 0 2 0年第4期。拓展实践来看,“等”字已经被解释为“等外”。当然,需要明确的是,持这一观点的学者,都有意无意地只是针对行政公益诉讼作出“等外等”判断,并未涉及民事公益诉讼。第三,回避“等”字解释,回归公共利益。持该观点者认为现有立法采取“列举+等”的模式,是一种对“公共利益”选择,而非全部的公共利益,这样一种对公共利益选择性处理存在极大的弊端,“无论做 等内 解释还是做 等外 解释都不够严谨”,应当回归公共利益这一公益诉讼核心,通过界定公益概念、规定公益内涵、判定公益路径等角度,将
11、公共利益作为判断行政公益诉讼是否受理的最终依据,“而不是说特定的案件是受理的最终依据,更不是说政策倾向是受理的最终依据”。(二)“有限”拓展还是“无限”拓展显然,从当前研究和实践来看,检察公益诉讼案件范围的拓展已成为一种必然趋势,而且随着拓展领域愈加广泛,学者已不再过多关注“等内”还是“等外”,而是更多地聚焦于检察公益诉讼案件范围拓展是否存在界限这一问题。对此,亦存在不同观点:第一,全领域公共利益。持这一观点的学者认为,现有立法将公益诉讼限缩在四大领域内,是基于公益诉讼处于初期阶段和起步阶段决定的,是基于积累经验的需要。随着公益诉讼制度的不断发展完善,立法所列举的范围过于狭窄,未来应当不断扩大
12、检察机关提起行政公益诉讼的范围,使公共利益受到更为全面的保护。因为,党的十八届四中全会是从强化对行政权力的制约和监督的角度,提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”这一要求。其“最终所期望实现的应当是检察机关在涉及国家利益和社会公共利益的全领域均承担起监督职能,而不仅仅局限于少数领域”。第二,分阶段实现全覆盖。从2 0 1 7年修改两大诉讼法最终确立检察公益诉讼制度至今,公益诉讼作为保护公共利益的法治路径受到人们一致认可,公益诉讼案件范围的拓展也成为全社会的共识。但“公益诉讼案件范围的拓展不可能一蹴而就,而必须从
13、实际出发分阶段进行”,一是近期目标(2 0 2 12 0 2 5),拓展中央文件里有要求、各省级人大常委会相关决议中出现的公益诉讼领域;二是中期目标(2 0 2 62 0 3 0),积极拓展经济法和社会法领域公益诉讼;三是远期目标(2 0 3 02 0 3 5),实现公共利益全覆盖。第三,有限拓展。持该观点的学者认为,虽然公益诉讼总的趋势是案件范围的不断拓展,但从行政权和司法权的关系而言,“有些行政行为的性质决定了它不可能纳入司法审查的范围”,比如,国防和外交行为、紧急状态下的处置行为和突发事件应对行为等。这就意味着,公益诉讼案件范围存在一定排除事项,而非无任何限制。851法治现代化研究2 0
14、 2 3年第3期参见王春业、王娟:行政公益诉讼范围的“等外”解读,载 浙江学刊2 0 1 9年第6期;黄学贤、李凌云:论行政公益诉讼受案范围的拓展,载 江苏社会科学2 0 2 0年第5期。关保英:行政公益诉讼中的公益拓展研究,载 政治与法律2 0 1 9年第8期。参见马怀德:新时代行政公益诉讼制度的发展与实践,载 人民论坛学术前沿2 0 1 9年第5期。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,2 0 1 4年1 0月2 3日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。苗生明:新时代检察权的定位、特征与发展趋向,载 中国法学2 0 1 9年第6期。参见汤维建:拓展公益诉讼的案件范围应
15、把握好“五论”,载 检察日报2 0 2 1年3月2 9日。颜运秋:中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法,载 深圳社会科学2 0 2 1年第1期。参见前引,颜运秋文。二、拓展实践:规范支撑与制度探索 相对于理论界对公益诉讼案件范围的拓展所产生的理论交锋和争鸣,实务界对于拓展的认识则保持一致,即从中央到地方,从权力机关到检察机关,再到各相关职能部门,对于充分发挥检察公益诉讼职能、推动形成公益司法保护的合力达成了高度共识。这种一致性充分地体现在制度规范和司法实践两个层面。(一)规范层面为了更好地指导本省公益诉讼工作开展,各省人大常委会对检察公益诉讼案件范围作出专项决定。截至2 0 2 2年2月,
16、全国已有2 6个省级人大常委会出台了关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见。如下表1所示。表1 各省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定序号地区公布日期施行日期决定拓展领域1黑龙江2 0 1 9年1月7日2 0 1 9年2月1日 黑龙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定检察机关应当围绕全省工作的中心和大局,坚持“民有所呼,我有所应”,回应人民群众加强公益保护的关切2湖北2 0 1 9年7月2 6日2 0 1 9年7月2 6日 湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域3吉林2 0 1 9年9月2
17、6日2 0 1 9年9月2 6日 吉林省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定对于公益司法保护新领域,检察机关可以依法在与有关部门沟通协调基础上,结合实际,逐步开展公益诉讼探索实践,保护国家利益和社会公共利益不受损害4内蒙古2 0 1 9年9月2 6日2 0 1 9年1 2月1日 内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定安全生产、进出口商品质量安全、铁路交通安全、互联网侵害公益和文物保护领域的公益诉讼案件;违反 国旗法 国徽法 国歌法 的公益诉讼案件5河南2 0 1 9年9月2 7日2 0 1 9年9月2 7日 河南省人民代表大会常务委员会关于加强检察
18、公益诉讼工作的决定在生产安全、产品质量安全、公共交通安全、文物和文化遗产保护、不特定公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作6山东2 0 1 9年9月2 7日2 0 1 9年9月2 7日 山东省人民代表大会常务委员会关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议教育、就业、安全生产、道路交通安全、文物和文化遗产保护、网络信息安全、金融等领域7广西2 0 1 9年9月2 7日2 0 1 9年9月2 7日 广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定安全生产、历史文化古迹和文物保护、互联网侵害公益、众多公民信息保护、大数据安全、损害国家尊严或者民族情感等领域公益诉讼案件8湖南
19、2 0 1 9年9月2 8日2 0 1 9年9月2 8日 湖南省人民代表大会常务委员会关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决议探索公益诉讼检察新领域新范围951检察公益诉讼案件范围拓展的实践与反思续表序号地区公布日期施行日期决定拓展领域9云南2 0 1 9年9月2 8日2 0 1 9年9月2 8日 云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定安全生产、旅游消费、文物和文化遗产保护、公民个人信息保护、未成年人保护、老年人权益保护以及互联网等领域;农业农村领域中侵害国家利益和社会公共利益的1 0河北2 0 1 9年9月2 8日2 0 1 9年9月2 8日 河北省人民代表大会常务
20、委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定安全生产、防灾减灾、应急救援、文物和文化遗产保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、弘扬社会主义核心价值观等领域公益诉讼案件1 1辽宁2 0 1 9年1 1月2 8日2 0 1 9年1 1月2 8日 辽宁省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫、涉众型侵害公民隐私、文化遗产保护等领域公益诉讼案件1 2重庆2 0 2 0年3月2 6日2 0 2 0年3月2 6日 重庆市人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定 在上级检察机关的领导下,可以依照法律规定,依法、审慎、稳妥开展探索2 0
21、2 0年4月9日2 0 2 0年4月9日 重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见(试行)公共安全领域、互联网公益保护领域、文化遗产和国家尊严保护领域、未成年人妇女权利保护领域、消费者投资者权利保护领域1 3陕西2 0 2 0年3月2 5日2 0 2 0年3月2 5日 陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定防灾减灾和应急救援,公共卫生安全,历史文化古迹和文物保护,危化品管理,个人信息安全,英烈纪念设施,野生动物保护等领域1 4青海2 0 2 0年3月2 5日2 0 2 0年3月2 5日 青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定探索办理人民群众关注
22、的公共卫生和应急管理、野生动物保护等领域公益诉讼案件1 5新疆2 0 2 0年5月1 4日2 0 2 0年5月1 4日 新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定安全生产、卫生健康、公共安全、产品质量、农产品质量、互联网公益、文物和文化遗产、未成年人保护、妇女儿童和老年人权益保护、扶贫开发等领域 1 6浙江2 0 2 0年5月1 7日2 0 2 0年5月1 7日 浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定探索安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域和法律法规规定的其他领域公益诉讼案件1 7宁夏2 0 2 0年6月9日2 0 2 0年6月9日 宁夏回族
23、自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定违反 国旗法 国徽法 国歌法 的公益诉讼案件。安全生产、公共卫生、生物安全、残疾人老年人未成年人及妇女权益保护、文物和文化遗产保护、扶贫、个人信息安全、互联网等领域1 8上海2 0 2 0年6月1 8日2 0 2 0年7月1日 上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域1 9广东2 0 2 0年7月2 9日2 0 2 0年7月2 9日 广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定在安全生产、公共卫生安全、特殊群体合法权益保
24、护、互联网个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域061法治现代化研究2 0 2 3年第3期续表序号地区公布日期施行日期决定拓展领域2 0海南2 0 2 0年7月3 1日2 0 2 0年7月3 1日 海南省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定旅游消费、公共卫生安全、金融安全、反不正当竞争、网络侵害、未成年人权益保护、妇女权益保护、知识产权保护、文物和文化遗产保护、扶贫、安全生产等领域2 1甘肃2 0 2 0年7月3 1日2 0 2 0年9月1日 甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定安全生产、消防安全、交通安全、公共设施安全、公共卫生安全、个人信息安全,残疾人、老年人、未
25、成年人、妇女权益保护,网络侵害、乡村振兴、扶贫攻坚,文物和文化遗产保护、红色文化资源保护2 2福建2 0 2 0年9月2 9日2 0 2 0年9月2 9日 福建省人民代表大会常务委员会关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定开展安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童权益保护、残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护、个人信息安全、铁路交通安全、国防军事等领域的公益诉讼探索2 3安徽2 0 2 0年1 1月1 3日2 0 2 0年1 1月1 3日 安徽省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定在安全生产、公共卫生安全、文物和文化遗产保护、个人信息保护等领域2 4江苏2 0 2 0年1
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