生态化视域下非法采砂刑法规制的反思与完善_谢晖.pdf
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1、保定学院学报2023 年第 4 期【法学研究】DOI:10.13747/ki.bdxyxb.2023.04.005摘要:非法采砂严重破坏了水资源、矿产资源等生态环境。2016 年最高人民法院、最高人民检察院联合出台的 关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释 明确规定,将非法采砂以非法采矿罪定罪处罚。然而,司法解释的规定与刑法对非法采矿罪保护的法益、犯罪行为要件和刑罚的要求不相符,将非法采砂行为纳入非法采矿罪,有悖于罪刑法定原则。针对这种情况,应当重新审视砂石资源保护的背后层法益,增设非法采砂罪,完善砂石资源犯罪的刑罚,以期更好地保护砂石资源。关键词:生态化视域;非法采砂;刑
2、法规制中图分类号:D922.62文献标志码:A文章编号:16742494(2023)04002807生态化视域下非法采砂刑法规制的反思与完善谢晖(湖北文理学院政法学院,湖北 襄阳 441053)收稿日期:20230210基金项目:2022 年鄂北区域发展研究中心基地课题立项重点项目“汉江生态经济带跨域污染联防联控法律机制研究”(2022JDA09)作者简介:谢晖(1978),女,湖北武汉人,副教授,主要从事刑事法学研究。2023 年 7 月保 定 学 院 学 报Jul.,2023第 36 卷第 4 期JOURNAL OF BAODING UNIVERSITYVol36 No4近年来,随着我国社
3、会经济的快速发展,各种基础设施建设项目加快,对建筑用砂的需求大幅增加,砂石价格也随之大幅上涨。一些单位和个人在利益驱使下,组成严密的盗采团伙,分工配合,非法盗采河砂,形成了完整的“采-转-售”利益链条。一些地方甚至出现了“哪里有河砂,哪里就有非法采砂”的严峻形势,河堤日渐掏空,水位下降,水质污染加剧,不仅扰乱了正常的水事秩序,还威胁到水安全和水生态环境。此外,非法采砂的涉黑涉恶性,也给当地社会治安和正常的市场经济秩序构成了极大的隐患,直接威胁到人民群众的生命财产安全。这些非法采砂行为已经严重侵害了刑法保护的法益,为此,2016 年“两高”专门出台了 关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律
4、若干问题的解释(以下简称 解释),明确规定将非法采砂以非法采矿罪定罪处罚,将情节严重的非法采砂行为纳入刑法规制,确保对行为人进行刑事震慑1。笔者以“非法采矿罪”为关键词,在中国裁判文书网上对 2018 年至 2022 年涉嫌非法采矿罪的河道采砂案件进行了检索,共收集到 3 015件有效案件,这期间涉嫌非法采矿罪的河道采砂案件数量及变化趋势如图 1 所示。2019 年和 2020 年涉嫌非法采矿罪的20182019202020212022年份1 2001 0008006004002000图 120182022 年涉嫌非法采矿罪的河道采砂案件数量及变化趋势1 0551 04154233443数量/
5、件28河道采砂案件数量处于高位。主要原因是,2018 年以来,全国多地砂石骨料供应紧张,“一砂难求”几乎成为常态。例如,河南省年均建设用砂量为 2.1 亿吨,而批准许可的砂石开采量仅约 4 000 万吨,这意味着缺口将近 80%。福建省 2019 年至 2021 年的年均建设用砂量约为 1.1 亿立方米,而年均批准许可的砂石开采量仅约 700 万立方米,缺口达到75%。湖北省一些高铁、机场和高速公路建设项目相继暂停,原因是建筑工地急需的混凝土生产原料砂石的供应中断。此外,在湖南、江西、浙江、陕西和海南等省也出现了“砂荒”的现象,广东惠州的一些砂场甚至采取了“摇号”的方式,每天限量供应砂石。事实
6、上,过去使用的砂石骨料基本上都是直接从河流和矿区开采的天然砂石,多年的开采使这些资源面临枯竭的危险。同时,随着我国生态文明建设的不断发展,资源和环境的监管也越来越严格,对天然河砂的禁采和限采使得砂石短缺的问题越来越突出,砂石的价格也随之不断上涨,有些地区砂石价格涨幅近 100%2。而在 2021 年和 2022 年涉嫌非法采矿罪的河道采砂案件数量有所下降,一方面因为公安机关、检察机关和行政执法部门对非法采砂犯罪保持零容忍的高压态势,持续打击河道非法采砂犯罪,取得了显著成效;另一方面,新冠疫情防控期间,有些犯罪的实施条件不具备,而且司法机关办案也受到较大影响,所以办案数量会有较大幅度下降。目前,
7、公众呼吁推动打击非法采砂刑事立法进展,完善我国非法采砂的刑事立法,加大惩处打击力度。笔者认为,刑法作为公民安全和社会秩序的最后一道防线,面对近年来非法采砂犯罪屡打不绝,以及涉黑涉恶行为给人民生命财产安全带来的严重危害,亟须完善我国非法采砂的刑事规制。一、生态化视域下非法采砂刑法规制的反思2016 年“两高”联合出台的 解释 明确规定,“情节严重的非法采砂行为,以非法采矿罪定罪处罚”,为非法采砂的刑法规制提供了法律依据,解决了困扰司法实务界多年的非法采砂案件的定性争议。然而,司法解释规定将非法采砂行为统一定性为非法采矿罪,与刑法关于非法采矿罪保护的法益、犯罪行为要件和刑罚种类的要求不相符,无法实
8、现对非法采砂的刑法规制。(一)法益的不一致目前,非法采砂的刑法规制主要适用的是刑法第 343 条关于非法采矿罪的规定及 2016 年“两高”解释 的规定。而非法采砂不同于非法采矿,非法采砂是一种特殊的环境犯罪,因为砂石本身具有一定的经济价值,所以,非法采砂侵害的法益既包括环境法益,也包括经济性法益3。但是,在目前非法采矿罪的刑事框架下,难免让人将非法采砂犯罪侵害的法益简单地等同于非法采矿罪所侵害的法益,或者偏向于将非法采砂犯罪理解为对经济性法益的侵害。因为司法裁判在认定非法采砂犯罪时,依据的是砂石的价值等,从这个角度来看,非法采砂类似于经济性犯罪。虽然砂石也属于矿产的一种,但它不同于其他种类的
9、矿产,其经济价值远小于其生态价值。非法采砂更多的是对生态法益的侵害。将非法采砂纳入非法采矿罪,在理论界争议较大,也给司法实践中相关罪名的区分造成困难。砂石资源具有双重属性,既是矿产资源,也是水生态环境的重要组成部分,比照想象竞合犯的处罚原则,将非法采砂适用非法采矿罪的刑罚是否处罚过轻,仍值得商榷4。“两高”解释 规定非法采砂以非法采矿罪定罪处罚,可是两罪侵害的法益并不一致,非法采矿罪的立法初衷是为了保护矿产资源。虽然矿产资源也是人类生存发展的物质基础,不合理的开发和利用矿产资源最终会影响到人的生命、健康法益,但两者之间是一种较远的间接因果关系,不能与非法采砂对人的生命、健康法益的影响相提并论。
10、非法采矿罪侧重保护的是矿产资源的经济利益,而非生态利益。一些学者将非法采矿罪中的矿产资源界定为一个“经济概念”,矿产资源的破坏直接影响到工业生产,进而影响到国计民生,最终影响到人类的生命、健康5。这表明,矿产资源与人类之间的联系必须通过社会媒介对矿产资源的使用来实现。矿产资源与“个人法益”之间的联系需要媒介的桥梁作用。只有当矿产资源具有作为人类生存基础的生态价值时,才成立环境犯罪。然而,矿产资源的保护价值表谢晖:生态化视域下非法采砂刑法规制的反思与完善29保定学院学报2023 年第 4 期现为,非法开采矿产资源破坏了其为人类提供的经济利益6。从这个意义上说,非法采矿罪不是一种环境犯罪。相比而言
11、,非法采砂犯罪更趋向于一种环境犯罪,因为砂石的经济价值小于其生态价值。我国 矿产资源法 第 35 条第 1 款特别规定允许个人开采用作普通建筑材料的砂石,说明了砂石的经济价值小于其他矿种;矿产资源法实施细则 第 29 条第 1 款特别规定开采用作普通建筑材料的砂石,只需要注意环境保护措施,也证明了砂石的经济价值小于其环境价值。如上所述,非法采砂对生态环境的破坏大于其获取砂石的经济价值,犯罪行为人为了追求经济利益而非法采砂,破坏了砂石资源生态环境的平衡,生态环境是无价的,非法采砂造成的环境损害远大于获取的砂石经济利益。因此,非法开采河砂的法益侵害与非法采矿罪中“经济概念”下的矿产不完全相同,不能
12、完全涵盖于非法采矿罪的法益中。(二)犯罪行为要件的不涵括刑法第 343 条第 1 款规定了非法采矿罪的客观行为方式:(1)未取得采矿许可证擅自采矿的;(2)擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的;(3)擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种。这三种行为方式可以概括为三种情形,即“无证”采矿、“三区”采矿和“特种”采矿。但是,非法采矿罪的三种客观行为方式不涵括非法采砂行为。1.采矿许可证不涵括采砂许可证有学者认为,既然采砂和采矿都实行许可证制度,为了堵塞定罪上的漏洞,将“采砂许可证”涵括在“采矿许可证”的定义中是合理的7。笔者对此表示反对,主要理由如下:一是根据
13、 矿产资源法 的规定,只有取得了由地质矿产资源主管部门颁发的采矿许可证,才能开采矿产资源。根据 河道管理条例 长江河道采砂管理条例 和各省河道采砂管理条例的规定,采砂许可证一般由水行政主管部门颁发。二是 2016 年“两高”解释 的第 4 条第 1 款和第 5 条第 1 款规定行为人采砂应当办理采砂许可证和采矿许可证也即两证并存,该条款中对采矿许可证和采砂许可证的并列式规定,从规范上确认了采矿许可证和采砂许可证的区别。因此,采矿许可证并不涵括采砂许可证。2.非法采矿罪的三种客观行为方式不涵括非法采砂行为根据 2016 年“两高”解释 的规定,刑法第 343 条中的“采矿许可证”是广义上的,不仅
14、包括采矿许可证,还包括采砂许可证、海砂开采海域使用权证等。这就出现了如何认定“未取得采矿许可证”的问题?在开采砂石只需要“一证”的地区,认定上不存在问题。但是,在开采砂石需要“两证”的地区,就难以认定何为“未取得采矿许可证”。因为两个证件的效力之间没有先后顺序,取得其中一个证件并非获得另一个证件的先决条件。这一制度的缺陷导致实践中出现取得其中一个证件后,却没能取得另一个证件的情况,此时持“一证”开采砂石是否构成“未取得采矿许可证擅自采矿”?其实,如果法律明确规定两个证件实行统一发放或者明确规定两个证件的先后效力,就不会出现这种问题。我们认为,这种问题的出现与现行采砂管理制度的缺陷有关,在这种情
15、况下,以非法采矿罪的罪名起诉非法采砂行为人是不合适的,这与期待可能性理论相矛盾。总之,不应该由行为人对制度的缺陷承担不利后果。因此,不符合“未取得采矿许可证擅自采矿”的情形,不能以非法采矿罪论处。根据刑法第 343 条第 1 款的规定,非法采矿罪的第二种和第三种客观行为是指“三区”采矿和“特种”采矿。而非法采砂获取的河砂不属于“三区”采矿的矿产资源,因为我国没有在河道内规划任何矿区,所以不符合“擅自进入国家规划矿区”的情形,当然也不符合“擅自进入对国民经济具有重要价值的矿区”的情形,不能以非法采矿罪论处。但是,有些情况下,在某些矿区发现了砂石,根据具体的矿区情况,对这些砂石的开采可能构成非法采
16、矿罪。由于非法采砂获取的河砂也不属于“特种”采矿的矿产资源,也不宜认定为刑法第 343 条第 1 款规定的“擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种”的情形,不应以非法采矿罪论处。因此,非法采矿罪的三种客观行为方式不涵括非法采砂行为。30(三)刑罚种类的不适合我国当前非法采矿罪的刑罚种类为自由刑和罚金刑,但这并不足以全面有效地打击非法采砂犯罪。非法采砂犯罪刑法规制的目的是保护砂石资源的生态服务功能,而要实现这一目标,就必须通过刑法种类的设置预防生态环境损害风险的发生,以及最大限度地减轻所造成的生态环境破坏的后果8。当前对非法采砂犯罪的刑罚规制仅限于传统的刑罚体系,很难让犯罪人承担对被破坏的生态
17、环境的修复责任,其结果是犯罪人只承担了传统刑罚类型的惩罚,导致恢复环境的责任转移到国家身上,结果是由“全体人民买单”。司法实践中大多数涉嫌非法采矿罪的河道采砂案件都只判处被告人有期徒刑和罚金,而没有责令被告人对被损害的生态环境进行有效修复,使生态系统恢复到被损害之前的水平或者让生态保持平衡,这凸显了现行非法采矿罪的刑罚种类在恢复生态环境方面的短板。现行非法采矿罪的刑罚种类“无力”保证生态环境的恢复。此外,现行非法采矿罪的刑罚种类是建立在封闭的刑罚体系基础上的,缺乏与其他相关制度的协同作用,仅靠传统的刑罚种类很难实现对生态环境整体利益的保护。因此,非法采矿罪的刑罚种类难以满足非法采砂犯罪治理对生
18、态环境全面保护和修复的司法保障要求,将非法采砂犯罪的刑罚种类与其他制度有机结合,可以促进非法采砂犯罪的刑罚种类由传统责任向一体化责任过渡。二、生态化视域下非法采砂刑法规制的完善根据罪刑法定原则的要求,犯罪及其刑罚都必须由刑法明确规定,对刑法中没有直接规定为犯罪的行为不予处罚。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视水资源问题,明确提出实行最严格的水资源管理制度是我国当前重大而紧迫的战略任务。现行刑法没有对河湖水域保护设立相应的罪名,对河道非法采砂等严重影响生态安全的水事违法行为,难以实施有效的刑事规制,因此,有必要从生态保护的视角加强对非法采砂刑事立法的完善,增设非法采砂罪,以弥补我
19、国砂石资源刑法规制的不足,有效保护砂石资源,维护生态环境安全。(一)法益的完善目前我国环境刑事规制理论主要有三种观点:人类中心主义、生态中心主义、生态人类中心主义9。人类中心主义认为,环境要素对人的生命、身体和健康构成危险时,就成立环境犯罪10。生态中心主义的立场与人类中心主义是对立的,生态中心主义认为环境要素具有与人类利益并列的独立价值,是独立的保护对象。只要环境要素本身受到侵害或有侵害的危险,即使没有侵害人的财产和人身安全,也应成立环境犯罪11。然而,人类中心主义和生态中心主义都存在偏失,不能正确地处理人与自然的关系,不能解决环境危机。人类中心主义完全无视自然生态系统的价值,一切以人的短期
20、利益为出发点,即使在一定程度上保护自然也是为了人的利益。而生态中心主义将人与自然置于同等的地位,承认自然的独立价值,但却忽视了人对自然的积极作用,会导致人对自然放任不管,不利于人与自然长期共存发展。有学者在汲取了人类中心主义和生态中心主义各自精华的基础上,提出了折中主义观,认为既要承认人与自然的平等地位,也要强调人在自然良性发展中的责任与义务,从而有利于人与自然和谐共存。如赵秉志等认为,在坚持人类中心主义的同时,对生态环境破坏的高发、频发以及严重污染问题要提前介入、早期治理12。张明楷认为,应以人类中心主义为基础,承认生态学意义上的环境,当环境作为人类赖以生活的基础时,可以成为刑法所保护的法益
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