拆迁安置社区的空间治理转向与实践进路.pdf
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1、第2 5卷第4期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.42 0 2 3年7月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T EJ u l 2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 4.0 0 8 收稿日期:2 0 2 3-0 3-0 9 基金项目:国家社会科学基金西部项目“新时代城市边缘社区空间重构与治理模式创新研究”(1 8 X S H 0 0 2)。作者简介:宋 辉(1 9 7 7-),男,西
2、南大学国家治理学院教授,博士生导师;张梦康(1 9 9 9-),男,西南大学国家治理学院硕士生。拆迁安置社区的空间治理转向与实践进路宋辉,张梦康(西南大学,重庆 4 0 0 7 1 5)摘 要:城市空间的快速扩张推动了传统村落向城市社区的空间转移,剧烈的生活变迁与演变的空间生产机制导致拆迁安置社区成为空间失序发生的场域。从空间生产的角度出发,拆迁安置社区面临着公共空间的“同质”与“弱化”、文化空间的“衰落”与“耗散”、生计空间的“脆弱”与“剥离”以及社会空间的“断裂”与“区隔”。市场逻辑下的制度构想空间与生活逻辑下的实践空间的对立,以及非均衡的空间生产机制造成了拆迁安置社区的治理困境。应通过党
3、建引领、物管创新、居民赋能等实践进路推动构建社区治理共同体,将居民培育为空间实践主体,重新粘合破碎、悬浮的治理空间。关键词:拆迁安置;空间生产;空间治理;转型社区;空间重组中图分类号:D 6 6 9.3 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 4-0 0 6 8-0 9一、问题提出与文献回顾拆迁安置社区是在快速城市化发展进程中,以土地效益为目标,由政府权力和市场资本主导,对村庄进行撤村并居、还迁安置而形成的一类空间形态。作为从传统迈向现代的过渡型社区,拆迁安置社区既是城市边缘空间重构的重要表征,也承载着安置居民的日常生活实践,在政府、市场、社会多方主体的利
4、益博弈中成为问题集中的场域。目前学界对拆迁安置社区的研究主要有两个方向。一是聚焦拆迁安置后“上楼农民”所面临的具体问题,涉及权益保护1、市民身份认同2、文化转型3及集体资产处置4等。二是着眼于基层组织体系转型。从村民委员会到居民委员会的变迁是组织结构、人员构成和职能范围上的全面转变,两套基层组织的更替带来了组织结构转换困难、职能范围调整不畅、集体资产处置不当等难题5,“双轨制”局面有待转向居民委员会统筹、村民委员会协助和居民参与的“嵌入式”治理结构6。原乡村治理体系中缺少的商业物管在拆迁安置社区难以实行,加以改造后的“政府协管”“居民自管”模式也容易使社区工作陷于被动7。在各自的运行逻辑下,拆
5、迁安置社区三大治理主体分别呈现出居民委员会自治职能淡化、物业市场职能缺位以及业主委员会服务职能模糊的困境8。空间社会学理论根植于二十世纪六七十年代西方学者对资本主义城市危机的批判性反思9。列斐伏尔提出了“空间是社会产品”,认为空间以及空间的再生产成为资本积累和资本剥86削的新领域、新形式。一方面,居于支配地位的抽象空间(即财富与权力的中心)竭力去塑造边缘空间,形塑着资源分配与社会分层。另一方面,社会也通过日常生活实践推动着空间的变革。空间的矛盾表达了利益方之间的冲突,使社会关系的矛盾得以运转1 0(p.7 5)。空间视角既可以从整体上对拆迁安置社区居民的日常生活实践进行深入探究,也可以提炼出转
6、型社区历时性内容的主要线索,其所具备的情境性和基于实践的复 合 性 更 契 合 于 拆 迁 安 置 社 区 研 究 的 需要1 1。随 着 这 一 视 角 的 引 入,“空 间治理”1 2 1 3的研究框架开始将社区治理与空间生产结合起来,探讨了空间功能变迁对社区治理的形塑。“空间权力”1 4“空间行动者”1 5的研究进路探索了空间生产过程中权力的博弈及各行动者之间的互动。现有研究仍有值得商榷之处:一是注重空间的工具属性,容易陷入“就空间而论空间”的陷阱,缺乏系统性的空间生产机理分析;二是忽略了权力变迁的过程,较少关注空间生产中的权力如何在社区治理中得以维系,对空间生产与社区治理的互构缺少关照
7、1 6;三是较少对居民进行微观视角的剖析,将处于自发状态下的居民等同于“社会”,简化空间权力与其施加对象间的复杂关联。基于此,本文既关注拆迁安置社区空间重构的共时性结构,也剖析空间生产的历时性差异,聚焦拆迁安置社区的空间重组图景与空间生成逻辑,探究空间治理视域下社区面临的障碍与突破点。二、空间重组:拆迁安置社区场域的时空转向 作为空间生产的结果与实践场域,拆迁安置社区空间变革瓦解了乡村空间稳定的社会结构,创造出流动性和不确定性的生活情景,使得传统的社会关系和社会秩序发生了“时空转向”1 7。地理空间上的高度整合带来的是生活空间的分异,这为拆迁安置社区治理施加了较大的空间张力,而这些张力本质上是
8、居民生活在公共空间、文化空间、生计空间、社会空间上失序的综合体现。(一)公共空间的“同质”与“弱化”传统乡村聚落存在着形态丰富、意义多元的公共空间,街巷井台、庙宇宗祠、田间地头等都是人们聚集的场所,其不仅满足了村民的日常生活需求,促进彼此信息交流、情感联结,而且承载着源远流长的集体记忆和历史积淀。拆迁安置后,根植于特定地理环境与人文风俗的传统公共空间大多消失,取而代之的是土地集约化利用导向下的同质性规制空间。拆迁安置社区所配备的新型公共空间(如阅读室、老年活动中心、健身场所等)对于“上楼农民”的现实需求与精神寄托均难以发挥应有的效能,其功能的不适配也引发了居民对公共空间的“争夺”,催生出楼道堆
9、物、违规搭建、占用绿地等一系列的公共空间乱象。以楼道堆物为例,原先村民大多居住在较为宽敞的自建房,院落扮演着“半公共空间”的角色,是村民们私人空间与公共空间的连接,多用以存放农具或废旧杂物。安置后,这种“半公共空间”消失,楼道成为其替代空间,沦为“杂物间”。公共空间对于拆迁安置居民的多重意涵决定了不能简单地将“空间争夺”归因为居民的趋利心理与自私品德。同质性的新型公共空间难以满足拆迁安置居民差异化的日常生活需求,诸多功能的不相适应弱化了乡土社会公共生活的活性。(二)文化空间的“衰落”与“耗散”在居住空间变革的同时,拆迁安置社区居民也面临着从乡土文明向现代文明转型的任务。乡村不仅是村民的生产生活
10、空间,而且是一个信仰空间和道德空间。在乡土社会,村民的日常行为深受习俗文化的熏陶,独特的空间体验催生了特有的文化惯习。然而空间的急剧变革没有给身处传统农业文明的人们以充足的调适时间,“使得传统中国的消失呈现出神经质的跳跃式症候”1 8。空间的变革削弱了承载村民集体记忆的物质载体和历史文化符号,但又未建立起新的承载居民文化意向的空间,这种落差使居民成为悬置在城市边缘的“陌生人”,传统乡村社会的人情味与乡土气大量“耗散”。传统乡村婚丧嫁娶96的举办场所多为自家院落、广场空地等,“吃喜饭”“接亲”等形式多样的热闹习俗依托便利、开放的空间而繁荣生长。拆迁安置后,乡村原有价值规范体系在当下空间中被解构,
11、资本逻辑主导的空间建设抑制了传统文化空间的内生性与自发性,酒店、殡仪馆等正式场所的标准化流程加速了传统习俗的消逝,根植于传统乡村自然节奏的节事节庆、传统音乐、手工艺、体育民俗等在空间的变迁中渐渐失传,从日常生活实践变为永久的乡愁记忆。(三)生计空间的“脆弱”与“剥离”传统乡村生产生活空间高度重合,土地既是栖息之地,也是最主要的生计来源,它为农民提供了较低的生活成本。对于农民来讲,即便年轻子女选择进城务工、经商,也不会轻易流转家乡的土地。中老年父母坚守土地的生计模式具有较强的韧性,子女进城打拼失败后仍可返回乡村依靠土地维生,即便举家进城的农户也只是“倾向于将土地非正规、无合同地私下流转给亲朋邻里
12、耕种,以 便 随 时 返 乡 就 能 要 回 土 地”1 9。这种“进可攻,退可守”的生计模式在农民市民化的进程中发挥着抗击风险的稳定过渡作用。拆迁安置后,社区居住功能凸显,生产经营职能剥离,“失地农民”失去稳定的生产资本,面临着不确定、难以持续的生计风险。一方面,居民因知识水平、技术能力和适应性等方面的匮乏而难以应对用人市场的需求变化,单一的货币补偿 与 较 低 的 就 业 能 力 导 致 其“坐 吃 山空”,个人积蓄逐步下降。另一方面,几乎完全的市场化不可避免地导致生活成本的大幅提高,过去种菜、养鸡等自给自足的生活模式已不复存在。居民们从充满韧性的可持续生计空间中分离出来,同时一定程度上受
13、到正规化就业空间的排斥。(四)社会空间的“断裂”与“区隔”关于上楼农民,焦长权、周飞舟曾比喻:“农民像一颗树苗被 连根拔起 之后 移栽 到了小区之中。”2 0这表明,从传统乡村到现代化社区,村庄原有的社会关系网络发生了断裂,“树苗”不仅丧失了曾深深根植的一方水土,还被一圈圈标准化的“混凝土树池”区隔开来。在乡村社会,家家户户院落独立,扁平化、开放式的居住空间形态为村民间的社会交往提供了便利,面对面的互动维系着熟人关系。拆迁安置客观上改变了居民们原有的社会交往格局。安置后,立体封闭的居住单元阻隔了面对面的直接互动,原先的亲戚邻居被迁移到了不同社区、不同楼栋,传统的乡村互助模式受到重大冲击,原来人
14、情熟络的交往格局被现代社区治理体系所取代,居民变成一个个原子化的个体。居住空间形态由分散到紧凑的转变带来了社会空间的反向运动。在传统乡村社会,多层空间耦合重叠,村民在日常生产、生活、娱乐中高频次互动;而拆迁安置引发生计模式的变迁、熟人网络的消解,使空间界限发生从模糊到分明的变化,社会空间与其他空间缺乏有效互动,居民交往受到阻隔,社区共同体认同受到削弱。三、空间生产:拆迁安置社区空间生成逻辑 拆迁安置社区空间重组的多元性和复杂性启示我们,要想超越共时性的空间结构去探寻具体的、系统的空间生产机理,需要关注空间的历时性差异与权力变迁的过程。(一)伪双向驱动:非均衡的空间生产动力在拆迁安置社区空间生产
15、的第一阶段(“空间的表征”阶段),地方政府与相关房地产开发企业在市场化逻辑下结成合作关系,经科学家、规划师等论证,构建起有利于房地产开发的制度空间1 4。而在拆迁安置社区空间生产的第二阶段(“表征的空间”阶段),空间中往往充满想象力、反抗、斗争与矛盾,该空间成为安置居民“反规训”的空间。拆迁安置社区空间的表征与表征的空间彼此联系,两者在第三阶段可感知的空间实践中碰撞并部分地相互转化(参见图1)。1.上层规划 市场化逻辑下的制度构想空间列斐伏尔将空间生产的主要动机归结为逐07利益驱动市场(开发)政府(规划)正式制度空间代偿空间代偿矛盾转嫁矛盾转嫁“潜隐剧本”居民(改造)需求驱动居委会物业需求矛盾
16、需求矛盾空间冲突第一阶段:空间的表征第三阶段:空间实践第二阶段:表征的空间生活空间创造制造制度空间图1 拆迁安置社区空间生产逻辑框架利下的资本无序扩张。为了消除土地所有制对资本积累的阻碍,各国往往将土地空间转化为可供买卖的商品,城市化成为促进消费和扩张经济的一种手段2 1(p p.1 2 3-1 2 5)。在我国拆迁安置社区的建设过程中,房地产开发企业的目的是获取农民集中居住后腾退出的土地,借助政府优惠政策进行房地产开发,进而实现盈利,“最低标准”往往成为房地产商建设的尺度。拆迁安置社区存在房屋漏水、墙皮开裂、采光不足、没有电梯等一系列问题,其房屋质量、资源配置等都和商品房社区存在较大差距。同
17、时,许多拆迁安置社区都处于城市边缘地带,基础设施和商业服务业欠缺,高消费人口不足,市场资本因而投入有限。地方政府也是城市化的主要推动者,“城市规划一开始就体现了国家的空间开发逻辑”2 2。虽然我国行政主体主动驾驭资本,对资本利益与民众需求进行了有效的平衡调控2 3,但地方政府为促进经济发展、实现政绩目标,仍须同市场主体合作,它们在同市场主体的相互博弈中型构了拆迁安置社区的制度构想空间。具体实践中的政府政策文本较为笼统、单一,难以有效发挥制度调控与价值约束效力。拆迁安置社区的空间生成疏离了原先乡村人与空间持续紧密的关联,倾覆了“人”的逻辑与居民的主体性地位。空间成为推进经济发展的抓手,国家权力和
18、市场主体“隐藏在标准化的和 虚幻的透明的 城市形态本身”2 1(p.1 3 9),始终在空间生产中保持在场。一方面,安置居民失去了原先的生活空间与空间自主性;另一方面,安置居民与市民的种种差异影响着新空间的社会参与和使用方式。技术性的规划和商业逻辑支配着拆迁安置社区的空间表征维度,而拆迁安置居民作为真正的空间使用者,则被排除在这一制度空间外。2.底层反馈 社区居民的生活实践空间即便地方政府和房地产开发企业在空间规划与开发中有更多话语权,但在具体的、可感知的生活空间中,安置居民自下而上的“反规训”空间实践同样不可忽视,他们与基层政府和开发商之间的冲突与妥协时刻在上演。传统乡村社区是基于血缘、地缘
19、而形成的相对封闭的熟人社会,村民的社会关系、行为惯习是村落生活的产物,日常生活空间的规划以村民多样化需求即空间使用价值为核心,基于村民与自治组织之间对话协商与非正式规则而生成。商品逻辑形塑的城市社区空间与安置居民原先的生活惯习之间存在剧烈冲突,对公共空间的高度依赖等差异化需求未体现在空间规划的制度文本中。为对抗外部的空间规训,居民们表现出对空间的违规改造和对社区事务的漠不关心,如拒缴物业费、毁绿种菜、违规搭建等,这些非正式的对抗方式即斯科特所言“潜隐剧本”2 4,是一种间接捍卫空17间权利的后台话语。“潜隐剧本”的出现恰是非均衡空间生产动力的具象体现,虽有其存在的合理性,却在安置居民短期利益的
20、实现中消解了社区空间治理的合力。(二)代偿与转嫁:空间生产裂缝扩张良性的空间生产是多方利益动态调整、相互渗透转换的过程,而非强者话语的单方碾压。拆迁安置社区空间的表征与表征的空间之间存在的巨大张力,预示着空间实践中的尖锐冲突。拆迁之初,开发商在与动迁居民个人或集体的多轮谈判中持续加大筹码,采取“以金钱换空间”的代偿机制,居民们因缺失空间权利意识,往往选择接受这一机制。拆迁安置后,出于对房屋质量、居住空间、差异化制度安排等的不满,居民们想要重启话语反馈通道,但开发商的“撤离”使得这些遗留问题“悬置”,现实需求无法得到回应。拆迁安置过程中空间生产的矛盾自然而然地转嫁为安置后社区空间治理的矛盾。回到
21、空间生产的第二阶段,安置后居民们通过毁绿种菜、违规搭建等违规空间的生产来表达对上层规划的不满,同居民委员会、物业公司产生了空间需求矛盾。安置居民拒缴物业费导致物业公司减少服务投入,资本逐利下的不良循环进一步侵蚀社区生活空间。面对安置居民违规空间的产生,居民委员会、物业公司往往采取较为宽松的治理策略,甚至互相推诿,社区空间治理实践举步维艰。由此,拆迁安置社区空间冲突的根源在于空间生产中的话语权不对等,政府、市场自上而下制度空间建构与安置居民自下而上生活空间需求错位。在力量悬殊的非均衡空间生产中,安置居民大多采用“潜隐剧本”灵活性地表达空间诉求并争夺权益,而开发商的撤离使空间矛盾转嫁到作为基层代理
22、人的居民委员会和物业公司,加剧了社区的空间冲突。四、空间悬浮:拆迁安置社区治理困境 从开发商的视角看来,拆迁安置社区空间生产的过程随着农民搬入社区而终结;从地方政府的视角来看,维持社区稳定是当下首要目标;但作为空间的真正使用者,居民的空间生产过程才刚刚开始。特殊的空间生成机制阻碍了拆迁安置社区治理共同体的生成,居民委员会、物业公司、居民三方主体很容易分道而行。(一)居民委员会:“悬浮”的技术治理不同于安置居民对美好生活空间及普遍公平感的追寻,社区的有序运行是地方政府的核心关切。因此,技术治理就成为拆迁安置社区治理的主导逻辑,这种治理方式遵循标准化、机械化的事本主义原则,强调对突发风险的严格控制
23、。但这一治理方式往往忽略居民日常生活,挤压多元主体参与社区治理的空间。加上拆迁安置社区普遍体量较大,社区工作人员在文牍主义、事本主义等工作事务的负荷下,鲜有时间走进社区居民的真实生活空间,干群之间缺少情感联结。面对拆迁安置社区中多元利益主体建构的复杂现实情景,技术治理难以有效回应居民的多样化需求,无法真正嵌入拆迁安置社区这一剧烈转型的空间场域,“过滤复杂性,铸造清晰性”的治理工具在灵活多变的生活空间中往往会失效2 5(p p.2 4-3 5)。技术治理“悬浮”于拆迁安置社区居民生活空间的重要原因在于治理体系的快速转型。一方面,“上楼农民”不具备像市民那样承接技术治理的能力;另一方面,安置居民的
24、行为习惯短时间难以改变,与之相配套的传统乡土规约未得到有效继承和发展,技术治理话语中的目标、政策和科层体制中的互动规则未能转化为居民们接纳并习以为常的日常生活语言和交往方式,现代化国家与乡土社会之间缺失了人本的、温情的情感联结。拆迁安置社区治理在制度设计上并没有充分考虑原乡村治理对居民行为习惯及参与方式的深刻影响,未能很好地传承原乡村治理“制度遗产”2 6。村居两套治理体系的过渡转型缺少一个传承、渐进的过程,“坝坝会”“情感治理”等重要的“制度遗产”未得到有效利用。(二)物业公司:“碰壁”的市场法则乡村公共事务主要由村集体协商与政府协27助完成,生产资源、公共设施、环境卫生的管理与维护构成了村
25、庄“物业”的主要内容。在这样一个住所毗邻、情感紧密的生活空间中,公共空间与私人空间没有明确的界限,村民们除了“各人自扫门前雪”之外,也会在道德习俗的约束下承担部分公共空间的维护责任,对于无法靠私人调解的公共问题则采取集体协商的方式解决。乡村中公共事务与个人的私人利益大都紧密相连,村民们参与协商治理的实践关乎个人切身利益,在村干部、乡村能人等传统权威的协同下,经乡规民约、道德礼俗的维系与“润滑”,公共问题往往得到有效化解。而较大的公共工程、服务项目则由政府协助予以兜底。乡村公共事务治理有着不同于城市社区治理的独特逻辑,最显著的差异便是缺少市场的“一席之地”。乡村社会市场主体长期缺席,导致村民缺少
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