粮食安全保障和农业面源污染...重目标下的化肥价格政策研究_甘黎黎.pdf
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1、doi:10.14076/j.issn.1006-2025.2023.04.042023 04总第 551 期【收稿日期】2023-02-01【基金项目】本文系国家社科基金项目“农业面源污染协同治理中的政农互动机理及政策优化研究”(编号:20BGL227)的阶段性研究成果。【作者简介】甘黎黎,博士,华东交通大学人文社会科学学院副教授,硕士生导师,主要研究方向为公共政策与管理;张宸宇,南昌航空大学飞行器工程学院讲师,主要研究方向为光测力学。化肥价格波动对粮食生产具有举足轻重的影响。受国际化肥价格和大宗商品价格大幅上涨影响,近些年国内化肥价格飞速上涨,大幅增加了农户粮食生产成本。为把控粮食生产成本
2、,保障农民利益,确保粮食生产安全,针对化肥价格的调控成为政府政策调控的重要任务之一。同时,化肥还是农业面源污染的来源之一,为更好治理农业面源污染,政府积极倡导化肥减量施用。化肥价格政策是指政府通过限定化肥最低价格或最高价格,或给予税收优惠,或给予政策补贴,进而调节化肥供求的管理活动。在粮食安全保障和农业面源污染治理的双重目标下,对化肥价格政策进行研究具有极强的理论与现实意义。一、文献综述农业径流(从耕地到河流)中的氮和磷会导致水体富营养化并损害饮用水质量1,地下水和地表水粮食安全保障和农业面源污染治理双重目标下的化肥价格政策研究甘黎黎1张宸宇2(1.华东交通大学 人文社会科学学院,江西南昌33
3、0013;2.南昌航空大学 飞行器工程学院,江西南昌330063)【摘要】当前,中国农业面源污染问题十分严峻。化肥的施用一方面促进了粮食增产,另一方面也成为农业面源污染的主要来源。通过对化肥价格、化肥投入量、粮食生产量的比较,发现化肥价格波动对粮食产量有负向影响。实施化肥价格政策,有利于引导企业和消费者通过改变行为方式实现自身利益最大化,有利于促进粮食安全和保护农业生态环境。通过分析粮食安全和农业面源污染治理双重目标下实行化肥价格政策的必要性,对当前中国的化肥价格政策进行了述评,探寻了现有化肥价格政策存在的不足,并从政策目标、政策本身、政策资金支持等方面提出相关对策建议。【关键词】粮食安全农业
4、面源污染治理化肥价格【中图分类号】F726【文献标识码】A【文章编号】1006-2025(2023)04-0027-08272023 04总第 551 期图1 19782021年中国化肥施用情况(数据根据中国统计年鉴1949-2019中国农业统计资料整理)体的硝酸盐污染通常与肥料氮(N)使用量的不断增加有关。1990年后,随着发展中国家特别是东亚和南亚国家氮肥消耗量超过北美和欧洲工业化国家,淡水的硝酸盐污染问题成为一个全球性问题。2其中,化肥、农药的过量施用是直接原因。3早期的农业面源污染治理主要依赖于命令控制型政策;4之后,越来越多的国家青睐更有效的环境税、产权交易、押金返还制度等经济激励型
5、政策5-8;当然,利用社会力量的教育引导、农户参与、自愿性协议等社会型政策也展现出了独特的魅力。9但是单独使用某类或某种政策的治理效果不佳10,最终需要三类政策互动与整合才能达到提升治理效果的目的。1112国内学者对农业面源污染问题的研究始于20世纪80年代,但多从技术与工程层面进行分析,直到21世纪初,才有学者从政策或制度角度对该问题进行分析。目前,学界围绕化肥过量施用引起农业面源污染的研究也越来越多。一些学者认为,化肥施用是提高农业生产、促进粮食增产最快捷和最有效的方式,对粮食安全起着积极的保障作用。1314在20世纪50年代至21世纪初的时间段里,化肥的施用明显促进了中国粮食总产量增长,
6、但随着化肥的过量施用,这一促进作用逐渐下降15-18,已经超过作物的实际需求和土地承受能力。1920虽然不同作物、不同区域的化肥施用强度具有异质性,但大部分地区的化肥施用强度已经超过安全阈值。21-23一些学者指出,不当和过量施用化肥会对土壤造成污染24,导致土壤肥力下降25,甚至对土壤微量元素和土壤有机质造成影响。26此外,小规模土地经营27、价格与替代效应28、城镇化29、农地流转30、流通环节31、化肥价格32、劳动力非农转移33、农技推广体系和粮食增产压力34、省份经济发展水平、农业结构、种植结构、乡村人口密度、经济水平(富裕程度)和农业比重35,等均是化肥施用量和化肥施用强度的影响因
7、素。换言之,利用好上述影响因素,是做好化肥减量施用、降低农业面源污染的重要途径。总体而言,当前国内相关研究主要集中在化肥施用现状、化肥施用强度影响因素等方面,专门针对化肥价格政策的相关研究非常少见。价格是化肥施用量和施用强度的重要影响因素,同时也是化肥减量施用的重要途径之一。从理论上而言,专门针对化肥价格政策进行研究是十分必要的。实践中,从政策角度提出改进建议,对促进农业面源污染治理,也具有实际指导意义。二、粮食安全保障和农业面源污染治理双重目标下实行化肥价格政策的逻辑机理(一)压力:化肥过量施用是中国农业面源污染的主要来源之一中国化肥施用呈现如下特征。一是化肥施用总量大。图1显示了19782
8、021年中国化肥施用量的增长态势。以2016年为分界线,2016年前中国化肥施用量呈持续上升态势,2016后中国化肥施用量呈下降趋势。二是单位面积化肥施用强度大(化肥施用强度=化肥施用量/农作物播种面积,根据统计局数据计算得出)。1993年,国内单位面积化肥施用强度超过225kg/公顷国际标准的省份有9个,1998年增至19个,2003年增至21个,2008年增至25个,2013年增至28个。截至2018年,国内单位面积化肥施用强度超过国际标准的省份仍有27个,虽然相比2013年减少了1个,但处于超标非常严重和严重区域的省份数量增加。2021年,国内化肥施用强度达到307.73千克/公顷,是安
9、全上限的1.37倍,是1978年的5.23倍。三是化肥配比不够科学,利用率不高。中国化肥施用仍以氮肥为主,磷肥和钾肥施用量过少,尤其是钾肥施用非常少。同时,化肥利用率很低,比发达国家低了1520个百分点。化肥的过量施用会造成土壤污染,还会引起水体污染。可以说,化肥过量施用是造成中国农业面源污染的“元凶”之一。28甘黎黎,张宸宇:粮食安全保障和农业面源污染治理双重目标下的化肥价格政策研究图419942020年中国化肥价格指数和粮食总产量变动情况 图219942020年中国化肥价格指数和化肥施用变动情况图319782021年中国化肥施用量和粮食产量变动情况(二)驱动:化肥价格、化肥施用量、粮食生产
10、量之间的关系1.化肥价格与化肥施用量之间的关系要素市场需求必然受到要素价格的影响,因此化肥价格能有效调节化肥施用强度。36-39相关研究表明,化肥价格每上涨1%,农户在粮食作物生产中将减少0.629%的化肥施用量。40由图2可知,19942020年,化肥价格涨幅较大的年份,化肥施用量会略微减小。2.化肥施用量与粮食产量之间的关系在很长一段时间里,化肥施用促进了中国粮食产量增加,对粮食增产的贡献率近50%。19782020年,中国粮食产量总体呈波浪式增长态势,尤其是20032015年,粮食产量实现“十三”连增,粮食总产量从46946万吨增至66060万吨,年均增长2.88%。与此同时,化肥施用总
11、量也从4411.6万吨增至6022万吨,年均增长2.06%(见图3)。20162021年,随着化肥施用总量的逐年下降,粮食产量相应下降,如2016年粮食产量降至66044万吨。2020年,随着化肥利用率提升及绿色化肥的使用,粮食产量又增至68284万吨。20162020年的粮食年均增长1.28%,较之前增幅有所下降。总体来看,化肥施用量和粮食生产量变化趋势基本一致,呈正相关关系。3.化肥价格和粮食产量之间的关系图4为19942020年中国化肥价格指数和粮食总产量变动情况。由于化肥等农资价格上涨,粮食收益减少,农户种粮积极性受挫,中国粮食产量连续6年下降,由1998年的51230万吨降至2003
12、年的43070万吨,减产16%。2003年中国年人均占有粮食334公斤,已接近1980年的年人均水平(329公斤)。2004年,中国开始减免农业税,并发放种粮补贴,农民种粮积极性增加,2004年粮食丰收。与此同时,农户的化肥施用量增加,化肥价格相应上涨11%。从2006年起,在农资综合补贴政策支持下,中国粮食总产量逐年小幅增加。2015年,随着化肥减量政策的实施,化肥和粮食价格下降。由于农户对粮食价格更为敏感,种粮积极性受到一定影响。20162018年,粮食产量出现小幅下降。随后,国家出台绿色补贴政策,加上农户施肥技术提高,2019年粮食产量又开始增加。(三)响应:实行化肥价格政策的必要性1.
13、从粮食安全角度看实行化肥价格政策的必要性大多数农户在化肥等农资价格涨幅较高的情况下会降低对化肥等生产要素的投入和施用,从而造成粮食等农产品产量下降。同时,因农资价格上涨致使农民生产成本上升、收益下降,农民从事农业生产的积极性下降,这可能会导致农田闲置、粮食减292023 04总第 551 期表1中国化肥价格政策的演进类别 具体项目 具体内容 是否 终结 价格管理政策 价格调整 政策 1999 年,化肥出厂价格由政府定价改为政府指导价;同时,放开化肥零售价格。2004 年,对国产化肥出厂价格实施最高限价,同时实行提价申报制度、调价备案制度;对化肥批发价格规定进销差率,对化肥零售价格规定最高限价或
14、批零差率。2009 年,将国产化肥出厂价格、除钾肥外的进口化肥港口交货价格由政府指导价改为市场调节价;化肥批发、零售 环节继续实行市 场调节价;取消提价申报、调价备案、最高限价以及对流通环节的临时价格干预措施 否 价格监管 政策 2000年,加强对进口化肥销售价格的 监督检查。2004年,开展化肥价格检查,严肃查处价格违法行为、哄抬价格等违法违规行为。2011年,发改委等多个 部门出台文件,要求加强市场价格监管。2021年,发改委、公安部等多部门出台文件,要求全力加强市场监管,维护化肥市场流通秩序,优化化肥市场环境 否 生产流通领域的价格优惠政策 对化肥 生产实行 电价优惠 1963年,对合成
15、氨(含氨水)实行电价 优惠。1965年,合成氨、电炉法钙镁磷肥享受大工业优待电价。1975 年底,将对氮肥的电价优惠扩大到大宗工业类别用户及其辅助车间用电、农村小化肥厂生产氨水等化肥。2003年12月、2004年4月、2008年,三次对电价的调整均不包括化肥生产电价。2009年和2011年,发改委出台 文件,继续对化肥生产用电实行价格优惠。2015年4月,化肥用电侧取消优惠、价格上调。2016年4月,取消中小化肥电 价优惠 是 对化肥生产实行天然气价格优惠 自1992 年10 月起,适当提高计划内统配化肥用天然气价格。2005年以前,天然气价格受到严格管制,化肥企业有较低的用气价格。2007
16、年、2008 年、2009 年、2011 年,国家发改委明确提出继续保留化肥生产用气价格优惠政策。2013年和2015年,化肥用气价格进行一定幅度提价。2016年11月,全面开放化肥用气价格 是 流通领域低价运费政策 新中国成立后,化肥长期享受优惠运价和免收铁路建设基金。1996年,化肥、磷矿石的铁路运输继续实行优惠运价。2004 年,进一步明确继续对农用化肥实行优惠运价,并规定享受优惠的化肥品目。2009年,对农用化肥铁路运价进行适 当调整。2015年,农用化肥调整为执行4号运价。2016年,部分铁路局取消化肥铁路运费优惠。2021年,执行统一运价的运营线路继续实行现行优惠运价 否 生产流通
17、环节的财税优惠政策 对化肥产品增值税实施的税收优惠 1994 年,化肥免征增值税。1998 年和2008 年,磷酸一铵产品和磷酸二铵产品分别开始享受免征增值税优惠政策。2001年、2002年、2004年实行增值税先征后退政策。2005年,全额免 征增值税。2008起,对有机肥产品免征增值税 否 对进口化肥及原材料实施低关税和减免增值税优惠 1994年,化肥免征关税。1995年,对配额内进口的化肥继续执行零关税和进口环节增值税即征即退优惠政策。1998 年,对化肥生产、经营和国内短缺品种进口继续实行税收优惠政策。2002 年以前,对进口磷酸采取免征增值税和低关税政策。2008年5 月,对进口硫磺
18、免征增值税;同时,大部 分进口化肥及原 料税率在4%以下。2015年9月起,对销售和进口的化肥按13%税率征收增值税 否 对化肥出口实施的退税优惠 2004 年以前,对出口尿素给予半额-全额退税。2004 年3 月起,停止化肥出口退税,并对出口尿素和磷酸二铵开始征税。2019年1 月起,对氯化钾、复合肥等化肥商品不再征收出口关税 否 对冬储化肥贷款实施财政贴息政策 自2004年起开始实 施 否 施用环节的补贴政策 优化施肥结构的补贴 主要包括测土配方试点补贴、有机肥推广应用补贴、土壤有机质提升补贴等 否 直接补贴 2006 年起,实行农资综合补贴,主要是对农民购买的化肥等农业生产资料进行直接补
19、贴。2016 年起,将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴 否 产,粮食安全风险加大。此外,基于农业生产投资与农资价格息息相关,这会给市场监管及生产资金带来压力,从而阻碍农民对生产规模和项目投入的积极性,阻碍农资产品供给和农业可持续发展,不利于中国粮食安全。2.从农业面源污染治理角度看实行化肥价格政策的必要性对生产者而言,政府对化肥用电和天然气的价格优惠、运输价格优惠、对化肥产品的价格直补政策等均有利于企业降低成本。当原材料价格较低或国际市场化肥价格较低时,化肥价格将维持在较低区间,农户化肥购买力增强,这有可能增加化肥施用强度,进而增加农业面源污染;当原材料价格
20、上涨或国际市场化肥价格较高时,农民会减少化肥购买量,从而减轻农业面源污染。此外,为保证化肥价格稳定,政府会对化肥出厂价格进行限价,企业利润空间下降,企业会减少化肥供给,这有可能会减轻农业面源污染。因此,在消费端,实行化肥价格政策能有效引导消费者的施肥行为,为农业面源污染治理作贡献。三、中国化肥价格政策的演进与评析(一)中国化肥价格政策的演进中国化肥价格政策包括价格管理政策、生产流通领域的价格优惠政策、生产流通环节的财税优惠政策和施用环节的补贴政策等四大类。四大类政策的演进轨迹如表1所示。(二)对中国化肥价格政策变迁的评价30甘黎黎,张宸宇:粮食安全保障和农业面源污染治理双重目标下的化肥价格政策
21、研究1.化肥价格政策的演进展现了党和政府始终坚持“民以食为天”的理念人口多、耕地少是中国的基本国情。人口多,意味着需要更多的粮食来满足人的基本生存需要;耕地少,意味着受自然条件限制,要以较少的耕地生产足够多的粮食才能满足全国人民的生存需要。正因如此,党和政府始终强调“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”,始终把解决好14亿人口的吃饭问题作为头等大事,并制定了一系列符合中国国情的粮食安全政策,才确保了中国粮食生产平稳增长。作为促进粮食增产的重要影响因素,化肥价格政策调整为保障中国粮食安全作出了突出贡献。2.化肥价格政策的演进展现了党和政府解决农业面源污染问题的坚强决心20世纪70年
22、代以前,农村施用化肥较少,产生的污染排放相对较小。改革开放初期,随着农业经济的快速发展,农业面源污染在整体环境污染中所占比重逐渐上升,但农业面源污染问题仍可通过自身修复作出应对,因此,该时期专门的农业面源污染防治政策较少。进入21世纪后,农业面源污染问题变得越来越突出,农业面源污染治理政策逐渐增多。2012年以来,党和政府高度重视农业面源污染问题,出台了较多的专门性农业面源污染治理政策,展现了党和政府解决农业面源污染问题的坚强决心。3.化肥价格政策的演进展现了不断调整不同主体之间关系的过程中国化肥价格政策中,不断调整的两组重要关系是政府内部多个部门之间的关系和政、企、农之间的关系。从政府内部多
23、个部门之间关系的调整过程看,化肥价格政策的制定和实施涉及政府内部多个部门,如国家发改委、财政部、农业农村部、商务部及其他部门,其中,国家发改委在化肥价格政策制定和调整中起关键作用。20世纪70年代以前,参与制定和实施化肥价格政策的部门相对单一,而改革开放以来,参与制定和调整化肥价格政策的部门越来越多,部门合力逐步增强。在此过程中,不同部门的地位和关系在不断发生转变。从政府、企业和农户之间关系调整过程看,早期的化肥价格政策更多偏重价格优惠,一定程度上促使了化肥企业增加产量,也促使了农户增加化肥施用量。随着政府职能的转变,政府相关部门积极转变服务方式,出台的化肥政策更多偏向使用税收优惠和价格优惠政
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