科学、政治与美国北极政策的形成_孙凯.pdf
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1、美国研究 2023 年第 2 期科学、政治与美国北极政策的形成孙凯郭宏芹内容提要 北极问题日益增强的紧迫性和复杂性使其在美国政府的议程中占有越来越优先的地位。涉北极研究的科学家及研究机构拥有北极专业知识,在美国北极政策形成中发挥着重要作用,美国北极科研也日益呈现出导向多元化和活动系统化的特点。科学家参与美国北极政策制定的直接方式包括在政府机构任职、出席国会听证会提供立法咨询,以及作为顾问通过非政府组织、媒体等渠道间接影响北极政策。美国科学家在北极事务中的有效参与,推动了美国“北极大国”的身份塑造,明晰了美国的北极利益,并推动创造维护美国北极利益的国际规范。美国科学家参与北极政策的进程也受制于美
2、国政治极化阻滞、利益集团施压以及科学权威受到质疑等因素的影响。关键词:美国军事与外交 北极政策 北极科学 北极气候变化 科学家参与 利益集团引言面对日益复杂和紧迫的北极议题,“基于科学的决策”是政策制定所遵循的原感谢 美国研究 匿名评审专家和编辑部的修改建议,文中错漏概由笔者负责。本文为国家社会科学基金重大研究专项“国际大变局下中国参与北极治理研究”(项目编号:20VHQ011)、山东省泰山学者基金项目“立体外交背景下中国北极治理能力提升研究”(项目编号:TSQN20171204)和山东省高校青年创新计划“北极治理与外交研究创新团队项目”(项目编号:2020WB006)的阶段性成果。则。北极政
3、策形成的进程中需要北极研究者的深度参与,协助决策者理解所面临问题的原因、国家利益所在以及提供可行方案等。而从事北极研究的科学家也为获取科研经费、提升个人声誉以及实现所从事研究的现实价值等,积极参与到北极政策形成的进程之中。北极国家以及域外对北极有兴趣的国家大都设立了国家层面的北极研究机构,有组织地进行北极科学考察、建立北极科考站、开展大规模的北极研究项目,并为科学家参与北极政策制定提供制度化的渠道。因此,科学与政治的有效互动,共同推动着各国北极政策的形成和演变。美国科学家在政府决策过程中发挥重要的作用,诉诸科学是维护美国国家政治合法性的重要方式。近年来北极问题在美国政府议程中的地位日益提升,继
4、奥巴马政府在 2013 年首次发布北极地区国家战略(National Strategy for the Arctic egion)之后,拜登政府于 2022 年 10 月发布了新版的 北极地区国家战略,再次明确提到在北极问题上应遵循“基于科学决策”的原则。这就需要更多涉北极研究的科学家参与进来,通过多种途径影响美国北极政策的制定,因此有必要深入研究科学家群体在美国北极政策进程中的作用及其与美国政治的互动。本文在梳理和总结美国北极科学研究发展和特点的基础上,分析科学家群体参与美国北极政策制定的机制、作用及阻碍因素,进而理解美国北极政策形成的深层逻辑。一美国北极科学研究的发展及特点北极地区汇聚气候
5、、安全、军事、交通和能源等方面于一体,对北极地区的科学研究是在上述领域开展活动的基础。美国作为重要的北极国家,其北极科学研究活动由来已久,正如美国国家海洋和大气管理局(National Oceanic and Atmospheric Admin-istration,NOAA)海岸调查办公室前主任约翰 洛厄尔(John E Lowell)所说,“美国需要加强北极科学研究,以提高我们应对不断变化的气候和环境挑战的能力以及更好地为北极地区的政策选择提供信息。”随着北极战略地位的凸显以及自然资源的发现,美国在北极开展的科研活动呈现多元化和系统化的特点。01美国研究美 布鲁斯史密斯:科学顾问:政策过程中
6、的科学家(温珂、李乐旋、周华东译,龚旭校),上海上海交通大学出版社,2010 年版,第 1012 页。“National Strategy for the Arctic egion,”October 7,2022,available at:https:/wwwwhitehousegov/wpcon-tent/uploads/2022/10/NationalStrategyfortheArcticegionpdf,p11,20221013“NSTC to Coordinate Certain Arctic esearch Policy Committee Activities,”August 2
7、3,2010,available at:ht-tps:/obamawhitehousearchivesgov/blog/2010/08/23/nstccoordinatecertainarcticresearchpolicycommit-teeactivities,2022710(一)从单一到多元导向的美国北极科研活动1 19 世纪的美国北极科研活动主要以经济利益为导向时任美国国务卿威廉苏厄德(William H Seward)在购买阿拉斯加之初便强调,该地是蕴藏着丰富资源的宝地,且购买该地区有利于确保美国的自由贸易。从1852 年国会拨款 125 万美元责令美国海军对白令海峡及北冰洋渔场进行
8、实地考察,到 1870 年国会批准并拨款 5 万美元的北极考察,再到 1880 年美国国会批准在北纬81建立北极临时考察站以寻找捕鲸的新海域以及随后参与 18821883 年的“第一次国际极地年”计划,获取渔业资源、矿产资源和自由贸易的航道是这一时期美国在北极开展科研活动的主要目的。这一时期人们对北极的认知开始从探险时代进入科学研究时代,国家资助开展的科学研究逐渐占据主导地位,研究目的主要服务于国家经济利益。从 19 世纪 80 年代开始,美国从民间到政府在北极地区掀起了“淘金热”的风潮,阿拉斯加沿岸渔业捕捞也趋于产业化。2冷战时期的北极科研活动主要以军事利益为导向苏联长期专注于北极的研究项目
9、,到 20 世纪 50 年代,苏联在北极拥有强大的科研实力和军事力量。这也是冷战开始时美国专家所担心的,苏联比任何其他国家都了解北极。不同于其他地区,美国在北极地区的军事动员、通信能力、能源供应、设施维护、情报侦察等都面临着全方位挑战。在此背景下,1947 年美国海军在阿拉斯加西北端的巴罗建立了海军北极研究实验室,以进行“北极的基础性研究”。随后美国海军在冰岛建立了研究站,并在格陵兰冰盖上建立核动力研究中心。美国空军在阿拉斯加的拉德陆军机场(Ladd Army Airfield)(原费尔班克斯空军基地)建立了北极航空医学实验室,其任务是协助空军在恶劣环境中的行动;陆军工程兵团在芝加哥郊外建立了
10、冰雪和永久冻土研究机构。1950 年起,美国开始实施从阿拉斯加至冰岛的庞大军事设施建设计划。由于制导导弹和深海潜艇的部署需要可靠的通信,高层大气条件、地磁变化、极光活动都会对其产生影响,美国国防部研究和发展委员11科学、政治与美国北极政策的形成Annika E Nilsson,“The United States and the Making of an Arctic Nation,”Polar ecord,Vol 54,No 2(May2018),pp9697北极重大外交事务年鉴,中国科学院科普云平台,参见网址:http:/wwwkepunetcn/gb/earth/arctic/abc/a
11、bc310html,2022515。Annika E Nilsson,“The United States and the Making of an Arctic Nation,”p97onald E Doel et al,“Strategic Arctic Science:National Interests in Building Natural Knowledge Interwar Erathrough the Cold War,”Journal of Historical Geography,Vol 44(April 2014),pp6263John C eed,“The Story
12、of the Naval Arctic esearch Laboratory,”Arctic,Vol 22,No 3(September 1969),p177Matthew Farish,“The Lab and the Land:Overcoming the Arctic in Cold War Alaska,”Isis,Vol 104,No 1(March 2013),pp129会(Department of Defense esearch and Development Board)将科学家群体和军方召集在一起来解决这些问题。美国国家科学院(National Academy of Sci
13、ences)在 1958 年成立极地研究委员会(The Polar esearch Board),推进极地科学研究,并向联邦机构和政府提供独立的科学指导。这些研究的开展有助于美国应对苏联在北极地区对其造成的威胁,在一定程度上扭转了第二次世界大战期间双方对北极认知的不对称局面,加强了美国和北极盟友的联系。冷战期间的科学家群体更多地参与了制定美国北极政策的过程,将科学融入政策制定过程中,科学家群体获得了政策形成参与者的角色。3 20 世纪后期以来美国北极科研活动侧重趋向多元1987 年戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克发表了标志北极政治转折的讲话,提出北极应成为“和平之极”的倡议,具体包括建立北欧无核区、限制
14、北欧海岸军事活动、和平开发北极资源、重视北极科学研究等。1988 年美苏首脑在莫斯科会晤后又发布“加强在北极接触与合作”的联合声明,这标志着北极两极对峙局面的放缓,也为北极地区的科研合作铺平了道路,推动了冷战时期的北极科研向环保主义时代科研的转变,诸如冰川学和气候研究等北极环境相关的科学也取得了相当大的进展。全球变暖带来的冰雪消融使得北极地区的能源、交通、战略价值进一步显现,这也要求各国更进一步地了解和认知北极。进入 21 世纪以来,面向北极的气候、环境、资源、海洋、生物、生态、地质等多个领域的综合研究也正在成为焦点,服务于美国北极多维度利益的科学研究将是未来北极研究的主要方向。第一,在航运领
15、域,科研为美国在北极开展海上作业和运输提供保障。北极变暖的直接影响是北冰洋运输的开放以及远洋运输预期的急剧增加。气候变化导致的海平面上升会破坏北极海港基础设施,浮冰的存在也将船舶置于溢油的风险中。因此,“开展北极航运需要对北极航道途经海域的海水物理结构、海洋环流、夏季北极浮冰密集度、冬季北极涛动、苔原带冻土承载力、北冰洋海底地质、海洋及沿岸生物生态群落等相关知识进行综合考察,才能最大限度地避免因信息缺乏导致的安全风险。”21美国研究“About the Polar esearch Board,”available at:https:/wwwnationalacademiesorg/prb/ab
16、out,2022810“Mikhail Gorbachev s Speech in Murmansk at the Ceremonial Meeting on the Occasion of the Presentation of theOrder of Lenin and the Gold Star to the City of Murmansk,”October 1,1987,available at:https:/wwwbaren-tsinfofi/docs/Gorbachev_speechpdf,2022810“Joint Statement Following the Soviet-
17、United States Summit Meeting in Moscow,”June 1,1988,available at:ht-tps:/wwwreaganlibrarygov/archives/speech/jointstatementfollowingsovietunitedstatessummitmeetingmoscow,202293刘文浩等:20132019 年美国北极研究大科学计划实施进展,载 极地研究,2021 年第 1 期,第 163164页。肖洋:地缘科技学与国家安全:中国北极科考的战略深意,载 国际安全研究,2015 年第 6 期,第 107 页。在奥巴马政府时期,
18、美国国家海洋和大气管理局便计划在北极沿岸进行现代化改造并安装一个能够监测气候变化影响的仪器来监测海平面上升。第二,在渔业领域,科研为美国在北极开展渔业养护管理提供依据。美国需要科学机构评估北极海洋资源的经济价值。特朗普总统曾指示美国国家海洋和大气管理局进行协调,由阿拉斯加州和阿拉斯加测绘执行委员会协调制定阿拉斯加海岸线测绘战略(Alaska Coastal Mapping Strategy),而准确的测绘将有助于该地区的经济发展、资源管理和沿岸居民的安全等。此外,对北极海域生物资源的调查数据是美国得以提出渔业养护和管理倡议的基石。美国国家海洋和大气管理局的渔业办公室便负责研究气候变化如何影响鱼
19、类的生存,在了解这些信息的基础上,美国能够更好地实现国际 生物多样性公约(Convention on Biological Diversity)的目标和联合国可持续发展目标,以可持续的方式保护和利用海洋资源。第三,在军事领域,科研为美国在北极开展军事行动提供建议。21 世纪大国竞争“重回”北极,北极地区的军备竞赛愈演愈烈,军事部署依然是美国北极议程的重点之一。不同于大西洋和太平洋,在北极极端严寒的环境下,美国需要考虑当前舰船、军队在北极部署的能力和限制。美国海军的行动便需要海洋学、气象学、地理空间和导航支持,因此美国海军 2009 年成立了气候变化特别任务组(Task Force Cli-ma
20、te Change),特别关注气候变化对北极的影响并参与制定美国的北极政策、战略、任务和计划。该工作组于 2009 年 10 月发布了美国海军北极路线图,并于 2014年 2 月将其更新为 20142030 年美国海军北极路线图。路线图概述了美国海军对北极的战略方针,并将快速变化的自然环境纳入了考量范围。2010 年发布了美国海军气候变化路线图,对 2009 年的美国海军北极路线图 进行了补充,旨在增加海军评估、预测和适应北极地区气候变化的方法。第四,在能源领域,科研为美国在北极开展能源开发活动提供评估。与传统温带31科学、政治与美国北极政策的形成“Fact Sheet:President O
21、bama Announces New Investments to Enhance Safety and Security in the Changing Arc-tic,”September 1,2015,available at:https:/obamawhitehousearchivesgov/thepressoffice/2015/09/01/factsheetpresidentobamaannouncesnewinvestmentsenhancesafetyand,2022815“President Donald J Trump Is Accelerating Ocean Explo
22、ration,”November 19,2019,available at:https:/trumpwhitehousearchivesgov/briefingsstatements/presidentdonaldjtrumpacceleratingoceanexploration/,2022820“US Navy Arctic oadmap,”October,2009,available at:https:/wwwwiredcom/images_blogs/dangerroom/2009/11/usnavyarcticroadmapnov2009pdf,20221014“The United
23、 States Navy Arctic oadmap for 2014 to 2030,”February,2014,available at:https:/infopublicin-telligencenet/USNavyArcticoadmappdf,20221014“US Climate Change oadmap,”April,2010,available at:https:/researchfitedu/media/sitespecific/re-searchfitedu/coastclimateadaptationlibrary/europe/netherlands/Departm
24、entoftheNavy2010Memo-randumforDistributionpdf,20221014海上油气开采作业不同,深水油气勘探技术在北冰洋地区的应用需要考虑防止石油泄漏造成的海洋环境污染问题。美国不仅需要科学家研发在北极地区开发资源的技术,还需要其评估能源开发、地质勘探对野生动物栖息地产生的影响,评估阿拉斯加生态系统面对石油泄漏时的脆弱性。能源开发造成环境污染的威胁从未消失,最近的一次便是 2022 年 3 月超过 720 万立方英尺(204 万立方米)的天然气从阿尔派恩(Alpine)油田溢出,这对人类健康和安全造成了巨大威胁。第五,在气候领域,科研为美国北极气候治理提供预警
25、。科学研究能够为美国政策制定者提供最前沿的气候变化数据和最权威的预警信息。海冰消退的直接后果是放大北极变暖的效应,进而导致北极地区的变暖速度是全球变暖平均速度的四倍。永久冻土层的消融会进一步释放温室气体,进一步加速全球气候变暖。近年来不断增加的飓风、洪水、风暴和野火给佛罗里达州的廷德尔空军基地、内布拉斯加州的奥弗特空军基地和其他美国军事设施造成了数十亿美元的损失,并中断了训练和其他行动。此外,美国依赖北极的生物多样性、气候调节和自然资源,而阿拉斯加处于气候快速变化的最前沿,渔业资源占据全美的 61%,又蕴藏着巨大的石油、天然气能源。为了实现北极经济利益的可持续发展以及减少自然灾害对美国造成的损
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