公共服务组织购买阶段动态风险的识别与防范--一个流程-主体分析框架及其应用.pdf
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1、公共服务组织购买阶段动态风险的识别与防范一、问题的提出政府购买公共服务在我国发端于深圳市罗湖区1994年开展的购买环境卫生服务。随后,上海市浦东新区社会发展局在1995年将浦东新区罗山市民会馆的管理工作外包给上海基督教青年会。以这两个先例为起点,我国政府购买公共服务经历了从地方政府自发试点到中央政府顶层设计两个阶段。第一阶段从1994年到2012年,体现为地方政府自主开展购买公共服务的实践探索;第二阶段从2012年到目前,以民政部和财政部2012年11月发布的 关于政府购买社会工作服务的指导意见 和国务院办公厅2013年9月颁布的 关于政府向社会力量购买服务的指导意见 为主要标志,我国政府公共
2、服务组织购买阶段动态风险的识别与防范一个流程-主体分析框架及其应用周义程咸鸣霞内容提要近年来,我国政府购买公共服务的范围和规模都呈快速增长态势。然而,不少地方政府在购买公共服务过程中既缺乏风险意识,又对隐藏的风险知之不多。基于公共服务组织购买阶段动态风险识别与防范的流程-主体分析框架的审视表明,在组织购买阶段的诸环节,蕴含着合同不完全、信息发布形式化、逆向选择、高价购买等典型动态风险。为了防范合同不完全风险,须追求“可行的完全性”,推行绩效合同,完善合同备案制度;为了防范信息发布形式化风险,须合理设置时间节点,努力推进多元监督;为了防范逆向选择风险,须遵循“物有所值”原则,提高信息对称程度,优
3、化组织购买流程,发挥潜在承接主体监督作用;为了防范高价购买风险,须重视预算价格刚性,推行市场测试,健全执业资格制度,并成为精明买家。关键词公共服务组织购买合同不完全信息发布形式化逆向选择高价购买周义程,苏州大学中国特色城镇化研究中心暨江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心教授咸鸣霞(通信作者),苏州大学政治与公共管理学院政府治理研究所特约研究员本文为江苏省社会科学基金重点项目“空间整合视角下江苏政府购买社区居家养老服务监管体系研究”(22ZZA003)、江苏高校哲学社会科学优秀创新团队项目“地方政府与社会治理”(NH33710921)的阶段性成果。75江苏社会科学2023年第 5 期购买公共服
4、务从地方政府自主开展转向中央政府主动推行1。目前,我国各级政府正越来越多地通过与社会力量签订购买合同的方式进行公共服务供给。不过,与政府购买公共服务的“高歌猛进”相比,我国不少地方政府在购买公共服务过程中既相对缺乏风险意识,又对存在的风险知之不多。从政策过程的视角来看,政府购买公共服务可以分为设计项目、编报预算、组织购买、合同履行、绩效评价等5个阶段。如果说设计项目和编报预算属于政府购买公共服务的政策制定阶段,那么从组织购买开始,则正式进入政策执行阶段。毋庸置疑,公共服务购买政策本身是否科学当然对能否实现购买目标至关重要,但制定得再完美的政策,如果不能得到有效执行,那么该政策的最终成效也会大打
5、折扣。有鉴于此,对公共服务在组织购买阶段的动态风险进行深入挖掘,并构建相应的防范策略,就显得重要而迫切。在政府购买公共服务过程中,关于何谓组织购买,学界鲜见相关界定。从经验层面看,组织购买是指购买主体亲自或委托代理机构依据法定的方式和程序来选择承接主体并与其签订购买合同的过程。从委托代理理论的视角来看,在组织购买阶段,作为委托人的购买主体想做的事情就是,选择一个能将公共服务购买目标最大化实现的承接主体作为代理人来承担起公共服务生产职能。鉴于承接主体选择得合适与否将直接关乎合同履行阶段能否圆满完成公共服务生产任务,因而组织购买工作就应受到足够的重视,其中蕴含的风险也值得深入探究。二、文献回顾与分
6、析框架1.文献回顾国内外学者关于政府购买公共服务的研究,主要围绕政府购买公共服务的理论依据、实践动因、购买方式、购买成效、基本经验、优化路径等方面展开。关于政府购买公共服务的风险,国内外学者虽有所涉猎,但相关成果相对较少。从国内学者的研究来看,我国政府购买公共服务的风险主要包括公共服务供给效率下降、供给质量降低、垄断、公共责任赤字等。公共服务供给效率下降和供给质量降低的风险主要是在政府和市场缺乏充分准备的情况下就仓促推行政府购买公共服务造成的2。垄断风险既体现在承接主体获得了与政府讨价还价的能力并由此导致承接主体垄断3,又体现在基层政府对本地社会组织采取地方保护主义策略造成行政化垄断4。公共责
7、任赤字表现为公共责任履行不到位和公共责任约束不充分5。从国外学者的研究来看,德胡格、约翰斯通、容姆泽克指出,政府购买公共服务的风险主要有:供应商垄断、供应商的机会主义行为、政府被供应商俘获、服务效率改进不显著6。凯特尔则从供给方缺陷和需求方缺陷角度来分析政府购买公共服务的风险,认为供给方缺陷包括竞争性的公共服务市场有时并不存在,市场会出现负外部性,需求方缺陷包括政府有时无法准确界定想购买的东西,政府有时会存在内部性7。库珀、莱蒙斯等则重点探讨了如何防控政府购买公共服1王浦劬、郝秋笛等:政府向社会力量购买公共服务发展研究:基于中英经验的分析,北京大学出版社2016年版,第4页。2杨燕英:政府购买
8、公共服务导论,经济科学出版社2018年版,第23页。3陈天祥、郑佳斯:把政府带回来:政府购买服务的新趋向,理论探索 2019年第6期。4徐家良、许源:政府购买社会组织公共服务的制度风险因素及风险治理,社会科学辑刊 2015年第5期。5董杨、周志忍、李梓钧:政府购买公共服务绩效评估中的公共责任赤字及其治理,中国行政管理 2022年第9期。6R.H.DeHoog,Competition,Negotiation,or Cooperation:Three Models for Service Contracting,Administration andSociety,1990,22(3),pp.317
9、-340;J.M.Johnston,B.S.Romzek,Contracting and Accountability in State Medicaid Reform:Rhetoric,Theories,and Reality,Public Administration Review,1999,59(5),pp.383-3997凯特尔:权力共享:公共治理与私人市场,孙迎春译,北京大学出版社2009年版,第2528页。76公共服务组织购买阶段动态风险的识别与防范务的风险,强调从加强供应商内部控制、提升政府合同管理能力、强化政府责任等方面努力1。概括地看,国内外学者对政府购买公共服务风险的探讨为
10、本文提供了研究基础,但也存在一定局限:这些研究主要是概括性列举政府购买公共服务的风险,尚未从流程细节入手,深入政府购买公共服务的某个具体阶段,对该阶段可能遭遇的风险进行精细化考察。这就至少造成两个不良后果:一方面,学术界和实务界对政府购买公共服务的项目设计、编报预算、组织购买、合同履行、绩效评价等各个阶段隐含的动态风险知之甚少;另一方面,学术界和实务界针对概括性列举的风险提出的对策建议难以有效防范每个阶段的动态风险,由此这些对策建议的现实参照价值就会大打折扣。就组织购买阶段的动态风险识别与防范而言,这两个不良后果同样存在。例如,在学术界和实务界列举的风险中,几乎没有涉及组织购买阶段的典型动态风
11、险。因此,本文专门围绕组织购买阶段的动态风险展开分析,并尝试提出具有针对性的防范理路,就具有一定的学术价值和现实必要性。2.分析框架在管理思想的演化历程中,不少管理学家都对流程表示了高度重视。例如,全面质量管理理论的代表人物戴明指出,要通过流程优化来改进产品质量和提高生产效率2。平衡记分卡理论的创立者卡普兰和诺顿将内部运营流程作为平衡记分卡的一个重要维度3。概言之,更为关注流程而非结构是现代管理理论的一个重要取向。就政府购买公共服务而言,整个流程中任何一个环节存在风险,都可能导致最终结果的失败4。因此,对风险的识别必须重视从流程入手,即要深入查找流程中的具体阶段可能存在的风险。而在政府购买公共
12、服务的流程中,组织购买作为政策执行的第一个阶段,其重要性自不待言。当然,组织购买阶段也有自身的流程,即拟订购买合同、发布购买信息、选择承接主体、签订购买合同。政府购买公共服务的风险虽发生在拟订购买合同、发布购买信息、选择承接主体、签订购买合同等环节,但这些风险主要由某个环节涉及的主体引发。因此,对政府购买公共服务组织购买阶段风险的探究应首先从流程入手,然后分析在流程的每个环节中不同主体分别可能会带来哪些风险。简言之,对组织购买阶段动态风险的识别与防范可从流程和主体的双重维度展开。从流程维度看,就是分别查找该阶段涉及的拟订购买合同、发布购买信息、选择承接主体、签订购买合同等环节可能存在的风险。从
13、主体维度看,该阶段主要涉及购买主体和承接主体,消费主体和评价主体尚未出场,因而要分析可能存在的风险是由购买主体还是承接主体引发的,抑或二者共同引发了相应的风险。据此,可以搭建起公共服务组织购买阶段动态风险识别与防范的流程-主体分析框架。立足该分析框架,我们综合运用理论演绎、分析归纳、实例证明等分析手段,对组织购买阶段每个环节中由购买主体和承接主体引发的典型动态风险进行识别,并寻求防范这些风险的基本理路。三、公共服务组织购买阶段动态风险的典型表征在公共服务组织购买阶段涉及的诸环节中,可能发生的动态风险典型地表现为合同不完全、信息发布形式化、逆向选择、高价购买等。其中,合同不完全风险多发生在拟订购
14、买合同环节,由购买主体1菲利普 库珀:合同制治理公共管理者面临的挑战与机遇,竺乾威、卢毅、陈卓霞译,复旦大学出版社2007年版,第116123页;M.Lamothe,S.Lamothe,Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting:Procurement,Consolidation,and Accountability,American Review of Public Administration,2009,39(2),pp.164-188.2赵卫东:智能化的流程管理基础,复旦大学出版社2014年版,第3页。3
15、高天鹏:流程管理理论与技术研究管理熵的视角,电子科技大学出版社2012年版,第1页。4周义程、段哲哲:政府购买公共服务风险识别与防范的流程-主体分析框架建构,中国行政管理 2023年第3期。77江苏社会科学2023年第 5 期引发;信息发布形式化风险多发生在发布购买信息环节,由购买主体和承接主体引发;逆向选择风险多发生在选择承接主体环节,由购买主体和承接主体引发;高价购买风险多发生在签订购买合同环节,由购买主体和承接主体引发。1.合同不完全:拟订购买合同环节的典型风险在组织购买阶段,购买主体必须准备好购买合同。从我国政府购买公共服务的实务操作情况来看,合同文本草案一般要由单位的政策法规部门交给
16、法务进行审核。不过,法务通常是法律方面的专家而非公共服务方面的专家,其对购买的公共服务并不熟知,这就意味着法务主要是从法律角度对格式条款进行审查,而难以深入拟购买的公共服务之具体细节中,因而难以确保合同的完备性。立足委托代理理论的分析视角不难发现,购买主体与承接主体是典型的委托代理关系。而从不完全合同理论角度看,购买主体与承接主体又属于合同的订约双方,但购买主体中参与合同起草的相关工作人员并非全知全能者,而是有限理性个体。这不仅因为他们面对的是一个复杂的、不确定的外部世界,而且因为他们作为人类的成员,其大脑的认知资源先天地存在有限性特质1。具体来说,他们感知、记忆、处理和预测信息的能力相当有限
17、,即其所掌握的知识和信息、对公共服务本身的认知能力、对购买公共服务工作本身的理解能力、对购买公共服务行为所处的外在环境之研判能力都是有限的。当对参与合同起草的相关工作人员坚持有限理性人而不是完全理性人这一更加符合实际的假设之后,可以更为客观地认识到,相关工作人员的有限理性决定了合同必然具有不完全性,特别是购买主体既不可能对未来可能出现的所有情况都准确预想到并提前在合同中加以约定,又不可能对所有潜在承接主体的信息都了如指掌。当然,即使参与合同起草的相关工作人员通过努力能够穷尽所有相关信息,但因为信息搜寻本身须付出人力、物力、财力和时间成本,而购买公共服务的行为却有明确的时间限定,因而理性的选择就
18、是按照“满意”原则获得相对充分的信息即可。从成本-收益分析维度来说,信息搜寻者会对获得信息带来的收益与为了获得信息付出的成本进行权衡,并时常会在搜寻信息付出的边际成本与获得的边际收益相等的地方停止信息搜寻工作,这时获得的信息量一定会比完全信息量要少,但对当事人来说,这个信息量却是最佳信息量2。此外,在撰写合同文本时,由于人类语言并不能对人们所有想表达的意思或想描述的情况和行为都毫厘不差地加以精准描绘,因而无法在合同条款中清晰呈现关于某些意思、情况或行为的具体表达或规定,特别是“当状态足够复杂时,由语言所构成的合同或者难以详尽描述未来的复杂状况,或者必须为此付出高昂成本”3。基于前述原因,购买主
19、体不可能拟定好一个完美无缺的合同来防止承接主体做出有损购买主体利益的行为,加之购买主体时间和精力的限制以及购买活动在时间上的硬性要求,因而购买主体通常不会对合同本身进行耗时过长的设计。前述情况都易于造成组织购买阶段拟定的合同是不完全合同,合同不完全风险亦由此产生。2.信息发布形式化:发布购买信息环节的典型风险发布购买信息是拟定购买合同的紧后环节。在分类推进事业单位改革和大力推进事业单位承接1A.Bechara,A.R.Damsio,The Somatic Marker Hypothesis:A Neural Theory of Economic Decision,Games andEconom
20、ic Behavior,2005,52(2),pp.336-372.2贺卫:寻租经济学,中国发展出版社1999年版,第39页。3蒋士成、李靖、费方域:内生不完全合同理论研究进展,经济学动态 2018年第5期。78公共服务组织购买阶段动态风险的识别与防范政府购买服务改革的宏观背景下,公益二类事业单位和生产经营类事业单位都可以成为承接主体。这两类事业单位与购买主体之间时常或多或少地存在联系。而在不同类型的社会组织中,有部分社会组织就是购买主体为了购买公共服务而培育出来的,有的社会组织的创办人本身就是在政府部门或行政管理类事业单位中退休的人员。因此,不少社会组织与购买主体之间存在千丝万缕的联系。对于
21、与购买主体存在较为密切联系的事业单位和社会组织等社会力量而言,购买主体在信息发布前可能提前向其透露一些内幕信息,也可能是社会力量主动向购买主体寻求一些内幕信息。这样一来,获知内幕信息的潜在承接主体就能尽早采取应对措施,信息发布也一定程度上沦为走过场。此外,有的购买主体发布的信息存在“量体裁衣”和“有意限制或排斥”的色彩,即购买主体有意对照与自己关系密切的社会力量来设定资格要求,使这些社会力量在与其他潜在承接主体竞争时处于有利地位,或者在资格预审抑或资格后审环节将某些承接主体排除在外,以减少竞争对手。比如说,对参与竞争承接权的社会力量的资质等级、经营业绩、能力要求等有意做出对与自己联系紧密的社会
22、力量有利的设定。在实务操作中,当采用公开招标或邀请招标的组织购买形式时,对参加投标的部分承接主体的限制或者排斥比较典型地体现在地域限制、商务要求或技术指标限制以及资格预审“黑箱化”等方面。就地域限制而言,常见的做法是要求参加投标的承接主体的注册地须在本行政区域范围内,或虽允许外地承接主体参加投标,但人为设定本地承接主体拥有优先中标的权利。就商务要求或技术指标限制而言,经常出现的情况是,为将其他潜在承接主体排除在外,人为地提高拟购买的公共服务项目的商务要求或技术指标要求,从而确保某个特定的潜在承接主体中标。就资格预审“黑箱化”而言,主要体现为资格预审的程序、评判标准和实际操作过程不公开不透明,导
23、致参与竞标的潜在承接主体公平竞争的权利无从保证。“量体裁衣”和“有意限制或排斥”带来的结果就是信息发布存在形式主义风险。3.逆向选择:选择承接主体环节的典型风险在组织购买过程中,购买主体与潜在承接主体之间存在显著的信息不对称,即潜在承接主体对自身的公共服务生产能力、具备的资质、日常运转的成本等信息了如指掌,而购买主体在前述方面则处于信息劣势。从理论上说,即使购买主体耗费大量的时间、精力和金钱成本去开展信息搜寻工作,也很难保证挑选到最好的承接主体,因为承接主体的某些缺陷可能只有在执行公共服务生产任务过程中才会被购买主体发现。正因为存在信息不对称,在组织购买阶段,潜在的承接主体就会采取隐藏信息甚至
24、提供虚假信息的方式来谋求公共服务项目承接权。从现实层面来看,购买主体往往缺少足够的能力和精力去评估潜在承接主体过去的工作绩效并借此判断哪个潜在承接主体更合适承接公共服务项目,因此,出价更低的潜在承接主体在赢得合同方面时常具有优势。有的项目采用的是“最低评标价法”,潜在承接主体为了顺利赢得承接权,可能故意将报价压得很低;有的项目采用的是“综合评分法”,但价格分占比高达30%1。这样一来,报价低的承接主体常常更易中标。购买主体在选择承接主体时产生逆向选择风险也可能是因为购买主体的选择行为同时受到“经济逻辑”和“政治逻辑”的驱使,从而需要在这双重逻辑之间做出平衡。所谓经济逻辑,是指购买主体要尽可能挑
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