村级治理现代化与治理有效.pdf
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1、第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月Vol.76 No.6 Nov.2023 197 204村级治理现代化与治理有效贺雪峰摘要 近几年全国农村基层治理发生了翻天覆地的变化,其突出表现是,不仅东部沿海发达地区农村村级治理正规化和规范化了,而且中西部农业型农村地区村级治理也开始正规化和规范化。村级治理正规化的原因,一是国家资源下乡,二是受到国家治理现代化的驱动,尤其受到国家治理体系现代化的驱动。村级治理的特殊性在于,作为最基层行政建制,村级治理直接面对群众且基层治理事务细小琐碎、不规范不标准。正规化和规范化的村级治理体系片面追求治理精细化,过度强调精准治理,往往缺少面对群众和基层治理事务
2、所需要的灵活性,出现了普遍的形式主义,导致基层治理无效。在当前时期,村级治理现代化的重点不应该是精细化和精准治理,而应该是治理有效。关键词 村级治理现代化;群众工作;科层制;简约治理;乡村治理;基层治理中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 1672-7320(2023)06-0197-08基金项目 国家社会科学基金重大项目(22&ZD173)村级治理是十分特殊的一个治理层次。国家治理体系与治理能力现代化,显然也是包括基层治理体系与治理能力现代化的。不过,村一级并非国家正式权力体系的组成部分,而只是最基层的行政建制。村一级实行村民自治,村干部并非国家干部,且村级治理的主要对象是群众,村干
3、部的主要工作是做群众工作,为群众提供面对面的服务,村级治理现代化因此就具有与国家其他层次治理现代化相当不同的内容。从层级来看,国家治理包括从中央到省市自治区,再到地市、县、乡镇、村的六个层级,其中从中央到乡镇都是国家正式行政体系,有正式的公务员编制和国家规定的行政权力。村一级不在国家行政体系之内,是自治性群众组织,直接接触群众。村级治理因此就要完成两个基本功能:一是作为基层行政建制,村一级需要协助完成自上而下安排的各种任务,二是回应群众需求。不同时期、不同地区以及不同群众的诉求都是不同的。群众需求往往细小琐碎且复杂多样,很难做到标准化,村级治理因此必须有灵活性和自主权。本质上讲,自上而下行政体
4、系安排到村一级的任务,也是要回应群众需求,解决群众“急难愁盼”的问题,因此与村级治理要回应群众需求的功能是统一的。尤其是当前时期,随着越来越多国家资源下乡,国家不再从农村汲取资源,而着力让人民群众增加获得感,满足人民群众追求幸福生活的美好愿望。不同点就是,国家不放心村级组织,为村级组织制定了比较具体的行为规范与标准,要对村级组织进行比较严密的监督,从而将村级治理纳入自上而下的国家行政体系的闭环:村级治理任务由上级布置,工作由上级考核,待遇由上级发放,治理资源由上级配备。为了更好地对村级治理进行考核,以及为了更好地监督村级治理,上级就会为村级治理提供标准、规范与程序,就会介入村级治理的细节问题之
5、中。村级治理也就必须程序规范、办事留痕。一旦村级治理纳入自上而下国家行政体系的闭环,村级治理中出现的任何过失,上级尤其是乡镇就有责任,乡镇为了避责就会想方设法对村级治理提出更为细致、更DOI:10.14086/ki.wujss.2023.06.018武汉大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 6 期加广泛、更防小概率事件的要求,以及在更多可能并不重要的事项上提出更高要求。在村级治理出现问题时,上级就可以说并非自己指导不力,而是村级贯彻落实不力,从而避责。在自上而下、事无巨细、繁复无比的任务压力下,村级组织疲于奔命,将全部时间精力用于应付上级要求,而无力回应本村群众需求,从而出现了悬浮的内卷1
6、。问题是,村一级治理组织是接触群众的,全国不同地区村级情况千差万别,群众情况更是无比复杂。在村庄这个熟人社会做群众工作,仅靠标准程序和规范是不够的,一件事情做得好不好,关键在于是什么人通过什么方式做什么样的工作,是要具体问题具体分析、具体情况具体处理的,是要面对面做群众工作的,是要将主要精力与时间用在回应群众特殊的细小琐碎且千差万别的需求上的。这样一来,自上而下对村级治理的详尽要求,造成村级治理中普遍出现悬浮型内卷,村级治理就无法回应群众要求,造成了村级治理的无效。也就是说,更多国家资源投入村级治理及对村级治理的更高要求,却可能造成村级治理的普遍无效。这就提出了一个重要问题,即在当前村级治理现
7、代化语境下,村级治理应当向哪里去?村级治理现代化到底应该怎么走?本文拟讨论这个问题。一、取消农业税前的村级治理在取消农业税前,国家从农村汲取资源,收取税费,主要工作有两项,谓之“天下第一难”的工作,即“收粮派款、刮宫引产”,村干部的主要工作则是协助上级完成任务和维护村庄基本生产生活秩序。也就是说,村干部是一身两任的,既是上级政府的代理人,又是村民的当家人。上级要求村干部完成各种国家任务,其中最典型的就是协税。因为国家能力是有限的,国家很难为村民提供完善的公共服务,村民需要通过自治的办法组织起来,内生供给村庄公共品。作为当家人,村干部必须回应村民生产生活需求,不仅要组织筹资筹劳,而且要形成决定,
8、执行落实,进行建设。维持生产生活秩序的过程中必然会伴有如何凝聚共识、少数服从多数、应对钉子户等各种困难。能创造性解决困难的村干部就可以保障村庄基本生产生活秩序,就是群体信任、上级放心的好干部。不能保障基本秩序,这样的村干部就当不下去,就要通过选举或组织整顿产生新的能回应群众诉求、保障基本生产生活秩序的村干部。无论村干部是由村民选举出来的还是由上级任命的,村干部都必须回应村民的诉求,保证村庄基本生产生活秩序。国家对村干部的要求,除完成相对有限的国家任务以外,给了村干部很大的自由,村干部可以结合村庄实际情况进行治理。村民自治是相对独立于国家治理的领域,每个地区的村级治理都具有本地特色,也往往结合了
9、本地实际。取消农业税前,村干部是不脱产干部,可领取误工补贴。即当村干部误工,就按工分给予补贴,村务工作以外的时间依然进行农业生产。在20世纪八九十年代,每个农户都有承包地,农户收入主要来自土地收入。村干部农忙时务农,保证了家庭农业收入,农闲时处理村务,有误工补贴。所以,村干部家庭收入就比一般农户多出误工补贴,村干部家庭就成为村庄内收入比较高的群体,因此也就有人愿意当村干部。进入20世纪90年代后期,越来越多农村青壮年进城务工,一般农户家庭就形成了“老年父母留守务农+年轻子女进城务工”的家计模式。村干部家庭则因为当村干部,无法进城务工,家庭收入中的“务农收入+误工补贴”就远低于一般农户家庭收入中
10、的“务农收入+务工收工”,因为务工收入要远高于误工补贴,村干部家庭收入就反过来不如一般农户。这样一来,年富力强的村庄精英就不愿意再当村干部。随着越来越多农村青壮年进城,他们让渡出越来越多之前的农村获利机会,一些不愿进城或无法进城的青壮年农民想方设法争取这些获利机会,从而扩大了家庭经营规模,增加了家庭收入来源,以至于即使在农村,也可以获得不低于进城务工的收入水平。这种通过俘获进城农民让渡出的获利机会来增收的年富力强的留守农民,成了村庄中的“中坚农民”,因为“中坚农民”从村庄中获得了有保障的收入来198贺雪峰:村级治理现代化与治理有效源,他们的生产与生活都在村庄,他们就是最佳村干部后备力量。因为“
11、中坚农民”生产生活都在村庄,他们的利益也就都在村庄,对村庄熟悉,与村庄利益连接紧密,他们也就很愿意担任村组干部,或者村民代表。“中坚农民”担任村组干部的前提是不脱产,即他们必须依靠经营收入才能具备担任村干部的经济前提。二、东部沿海发达地区的村级治理以长三角和珠三角为代表的沿海发达地区农村,早在20世纪末就已经实现了乡村工业化,虽然建制仍然是农村,实际上这些农村地区要么已经完成工业化,要么具有发展第二、三产业的便利,在区位上与城市无异,可以称之为沿海城市经济带的内在组成部分。就是说,东部沿海发达地区的农村,虽然建制上仍然保留了县乡村,实际上其经济活动、社会结构以及治理模式均与城市无异。从就业上看
12、,沿海城市经济带绝大多数农民都已进入第二、三产业就业,发达的区域经济为当地农民提供了大量家门口的就业机会。绝大多数农户家庭不再种田,且不再将土地作为基本保障与退路。乡村工业化后,家门口的就业机会,堪比城市的基础设施,村庄内的密集经济活动,使村集体土地变得值钱,村集体通过出租土地或物业,获得大量集体租金收入。苏州规定,凡是集体经济收入低于400万元/年的即为集体经济薄弱村,珠三角地区村集体收入过亿元的情况也很普遍。密集的经济活动、大量外来人口、集体经济收入以及复杂的社会关系,使得沿海发达地区有必要建立一套与之匹配的现代村级治理制度,其中主要方面包括村级组织正规化、村干部职业化、村级管理规范化。显
13、然,对于东部沿海发达地区来讲,村级治理正规化源自两方面原因:一是村级经济密集,村集体有了比较丰厚的收入,能够支撑起高成本的村级治理,二是村庄治理本身繁复,需要有更加专业的治理队伍和与之匹配的治理制度。比如,流动人口管理催生了网格管理和治安巡逻,村级治理事务的复杂化要求村干部职业化,且村一级可能要建立起科层组织与提供必要的窗口服务,流动人口还使得村庄治理变得更加规范。村集体收入也有能力为村干部专职化提供收入保障,等等。因为村庄第二、三产业的发展,土地非农使用带来的增值收益、外来人口流入,村庄治理变得远比过去复杂,也就对村级治理提出了新要求,村级治理因此发生调整,调整内容包括村干部职业化、村级治理
14、规范化、各种治理新技术的发明与推广,等等。总之,村级治理现代化了。三、资源下乡背景下中西部地区村级治理行政化与东部沿海发达地区农村工业化和就地城市化带来经济密集、人口流入不同,进入21世纪以来,尤其取消农业税以来,中西部地区农村发生了相反方面的巨大变化,主要表现是中西部地区绝大多数农村农民开始了不可逆且快速的城市化进程。农民刚开始进城,只是因为农村出现了大量剩余劳动力,他们进城获取务工的机会,却将务工收入返回农村。很快,农村开始了快速城市化进程,经济条件好的家庭到城市买房,青壮年劳动力到城市务工经商,中西部地区农村出现了普遍的空心化和老龄化。农村经济变得更加简单,人口更少,村级治理复杂性降低了
15、。中西部农村存在的最大问题是,随着经济条件好的家庭的进城和青壮年农民进城,村庄精英大幅度减少,村干部选人用人空间变得狭窄。在农民进城的同时,国家陆续实施社会主义新农村建设、精准扶贫和乡村振兴等战略,国家向农村投入越来越多的资源。到目前,国家每年用于“三农”的财政资源已超2万亿元。资源下乡对村级治理产生了两个方面的影响:第一,资源下乡必然也是国家权力和国家意志的下乡。国家下乡资源用在什么方面、怎样用、如何监管,都要由国家说了算。随着资源下乡的是标准下乡、规范下乡和程序下乡,以及监督检查下乡。取消农业税前,村级治理主要是完成国家下达的有限的任务,村庄有很强的自主性,主要是回应群众诉求。在资源下乡的
16、背景下,村级治理主要是按国家标准、程序和规范完成上级安排的任199武汉大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 6 期务,应对上级的监督检查2(P166-174)。更重要的是,随着国家权力的下乡,大量之前相对柔性的任务刚性化,各种政治性任务下达到村,典型如精准扶贫。因为是政治性任务,村级无论是否存在特殊性,都要按上级普遍的标准化规范执行,这就造成了上级要求与基层实际之间的巨大落差,表现出来的就是当前村级治理中普遍存在的形式主义。传统时期,国家从农村汲取资源,国家关心的核心问题是能否顺利汲取资源。只要村干部能完成国家任务,具体采用何种方式,国家并不特别关心。现在是国家资源下乡,如何使用国家资源由
17、国家说了算。起初,国家资源下乡只是要为农民提供基本生产生活秩序的保障,为农民提供基本公共品,紧接着,国家很快就将农民对美好生活的向往作为任务提出来,从而赋予了村级治理更多任务和更高要求。更多任务更高要求,以及更多自上而下的标准、规范、程序和监督检查,就使得之前仅仅以维持村庄基本秩序为目标的村级治理严重无法适应形势需要。首当其冲的是,为应对上级要求,村级治理事务大幅度增加,村干部开始专职化,以及村级治理主要变成完成上级任务。总之,村级治理行政化了。资源下乡的第二个影响则是大量国家资源进村,也就可以为村级治理提供丰富的国家资源。其中最重要的一点是,国家为了让村级治理完成国家任务,就必须改造村级治理
18、,实现村级治理的现代化,这带来的结果就是,随着资源下乡,村级治理标准化、规范化和程序化,倒逼村级治理现代化,表现出来的就是村干部职业化、村级治理行政化、村级组织正规化。在资源下乡的背景下,中西部地区村级治理现代化表现为村级治理的正规化、精细化、标准化、规范化。在当前中西部农村地区普遍存在显著差异的情况下,自上而下的标准化要求和千篇一律的村级治理规范化,必然造成村级治理中严重的形式主义。因此,农村基层治理陷入悬浮型内卷状态。四、村级治理现代化的两种理解作为国家治理现代化话题的延伸,村级治理现代化很容易被理解为村级治理体系与治理能力的现代化。这个意义上的现代化几乎都是村级组织正规化、科层化,村级治
19、理规范化、标准化、精细化、文牍化,村干部脱产化甚至公务员化,这就相当于将村一级建设成为一个完全行政体制3(P133-146)。实际上,村级治理与国家治理有着本质的不同,主要表现在两个方面:第一,村级治理的对象是群众,尤其是在中西部地区农村,村级治理或村干部打交道的对象是朝夕相处、利益共享的熟人。对事不对人的正规治理远不如通过面对面做群众工作有效。第二,村级治理是自治性质的,而非国家治理,是社会权力而非行政权力,无论是权力来源还是权力行使方式都是不同的。按国家治理现代化的范本来达成村级治理现代化,首先就要实现村级组织的正规化、制度化,其次就要做到村级治理的标准化。只有村级组织正规化、制度化,村级
20、治理现代化才有了体系上的完备,也才有了实现现代化的前提。同时,村级治理必须标准化,因为不标准上级就无法考核评估,就难以做到有效激励。村级治理标准化面临着两个问题:第一,不同地区农村情况千差万别,在不同地区进行村级治理的重点可能是完全不一样的;第二,村级治理的对象是熟人社会的农民,熟人社会有着自己的规范,人与人之间面对面互动,最重要的恰恰是特殊性原则在起作用,而非标准化的一般原则在起作用。因此,自上而下的标准化往往意味着排斥特殊性,无法做到因地制宜,用最符合当地实际的最低成本的办法来解决问题。这导致的结果就是当前基层治理中普遍存在的形式主义与高成本。当自上而下越来越多的标准化高要求的任务下到村级
21、,村级治理主要工作变成应付上级任务却不再有时间与群众接触、去做群众工作时,基层治理中就出现了悬浮于群众之上的高度内卷。因此,本来国家治理现代化的目标是能更好地为农民群众提供有针对性的服务,现在却变成了国家行政力量到村一级就中断了,村级治理眼光向上、脱离群众,常常既不了解群众诉求也不关心群众诉求,缺少对群众的基本接触,整天忙于回应上级任务。进而,国家治理体系有陷入空转的危险。200贺雪峰:村级治理现代化与治理有效因此,我们是否还可以想象另外一种村级治理现代化,即具有高效回应地区群众千差万别的诉求的村级治理现代化?具体地,我们是否可以以高效回应群众诉求能力作为村级治理现代化的目标或指标?由于不同地
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