资源属性定位下的深层地下水管理体制改革创新路径_何继.pdf
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1、收稿日期:;修回日期:作者简介:何继(),男,安徽太和人,高级工程师,从事水文水资源教学与研究。第 卷第期安徽水利水电职业技术学院学报 年月 资源属性定位下的深层地下水管理体制改革创新路径何继,丁学所,秦丽(安徽水利水电职业技术学院,安徽 合肥 )摘要:我国北方平原区长期超量开采深层地下水引发一系列生态环境问题。文章分析了原因,探讨了深层地下水的资源属性和特点,提出了进一步改革深层地下水管理体制和创新管控机制的举措和路径。关键词:深层地下水;资源属性;管理体制;改革创新 :中图分类号:文献标识码:文章编号:(),(,):,:,我国北方平原区是深层地下水开发的重点区域,也是地下水超采引发生态环境
2、问题的重灾区。长期以来,治理超采工作进展不理想,局面没有得到有效扭转。管理工作迟迟走不出困境,尽快摆脱超采引发的生态环境困扰是推动区域高质量发展的重大而紧迫的任务。目前,国内关于深层地下水的界定和划分尚无统一标准,研究能力和深度有限,尤其是其资源属性在学术界还存在较大争议,并直接关系到其资源价值定位、开发战略和管控原理。水法 已经颁布实施 余年,深层地下水的管理为何长期未能取得理想效果?笔者通过深入思考和系统研究,学习借鉴相关公共产品的管理模式,试图从体制、机制上寻找到解决问题的突破口。我国深层地下水开采及管理现状广义上的深层地下水是指埋藏深度较大的地下水类型,它是相对于浅层地下水而言的。狭义
3、上的深层地下水是指平原区埋藏深度较大,赋存于松散沉积物孔隙含水层中的地下水。通常其上部覆盖有隔水层或弱透水层,很难直接接受降水入渗和地表水渗漏补给,有一定的承压性。目前,深层地下水的埋深标准未有统一规定,很多地区都因地制宜,普遍将其埋深确定为大于 。开采现状及超采问题我国深层地下水的主要开采区域是京津冀平原区和豫鲁皖等省(市)的局部平原区。据 年 中国水资源公报 资料分析,北方 省(市、区)地下水开采总量为 ,约占全国的。另据不完全统计,在黄淮海平原区县级及以上城市的地下水开采中,深层地下水占比均接近或超过,主要是工业生产和城市生活用水。深层地下水开采历史较长、超采严重、问题突出的地区也主要在
4、北方平原区。由于该区域地表水源匮乏,尤其是城市区、开发区、产业聚集区总用水量大、集中度高,浅层地下水根本无法满足用水需求,只能通过大规模开采深层地下水来满足用水需求。目前,全国有 个省(市、区)存在不同程度的超采问题。据不完全统计,全国地下水超采区总面积达 ,年均超采量为 ,其中华北地区地下水超采问题最为严重。地下水超采导致城市及周边地下水位持续下降、水源枯竭、地面沉降等一系列地质环境问题,次生灾害也频繁发生。管理现状及存在问题自 年 水法 实施以来,我国地下水管理工作持续加强,以实施取水许可制度为抓手,对地下水开采普遍实行了申请、审查和发放许可证的方式。但是,由于历史的原因,在 年 水法 修
5、订之前,客观上形成了多部门参与管理的格局,并且其交点和矛盾主要集中在深层地下水方面。党中央、国务院高度重视地下水管理工作。年,国务院颁布 取水许可和水资源费征收管理条例,进一步明确了相关部门的地下水管理职能,强化了地下水资源的统一管理,调整了地下水取水许可协作审批和备案流程。年月,国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见 出台,明确地下水管理与保护“实行地下水取用水总量控制和水位控制。”“深层承压地下水原则上只能作为应急和战略储备水源”。年 月,国务院颁布了 地下水管理条例,专门对地下水的调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等活动进行规范,再次明确“实行地下水取水总量控制与水位
6、控制”的双控制度。同时,纵观我国地下水管理的历史和现状,在深层地下水管理中还存在一些突出问题。归纳起来,主要有以下几个方面。()长期多头分割管理的影响深远。一段时期内,部分行业主管部门站位不高,大局意识不强,本位主义严重,以学术观点和惯性思维干扰行政管理改革,把持、争夺审批权和收费权,漠视管理责任和公共利益,无法构建权威高效的地下水统筹管理体系。()高质量发展意识淡薄。一些地方和部门片面追求短期经济增长速度和城市发展规模,政绩观扭曲,有将生态环境问题留给后人解决的错误思想。()管理水平低、治理能力不足。对深层地下水循环规律认识不清,定量研究不够,水量“家底”不清;不能精确判别不同含水层的分布范
7、围、水力联系、补给来源、更新速度等,无法实现科学评价和优化开采;建设项目水资源论证流于形式,取水许可审查审批胸中无数;治理超采手段单一,实际效果不理想。深层地下水的资源属性探讨 地下水资源属性的社会性认识分歧地下水的资源属性不仅在学术上备受争议,而且它还直接关联着其管理职能归属的合理性。从一安徽水利水电职业技术学院学报第 卷定意义上讲,明晰其资源属性是解决管理问题的基础和关键。世纪 年代后期,我国北方地区开始重视地下水资源的开发管理工作,由于行业利益的驱动,学术上的争议外溢至社会治理领域。主要表现为:水行政主管部门坚持认为地下水属水资源性质,应当纳入水法的调整范围;而地质矿产主管部门坚持认为地
8、下水属矿产资源性质,应当纳入矿产资源法的调整范围。年颁布的 矿产资源法实施细则 第四十四条规定:“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查,适用 矿产资源法 和本细则;地下水资源的开发、利用、保护和管理,适用 水法 和有关的行政法规。”这是国家行政法规层面对地下水的属性表述,同时,又明确界定了这一表述的适用范围。由于行政管理行为往往直接连带着行政审批和行政性收费,所以地下水的资源属性之争便一直僵持不下。直至 年 水法 修订出台,地下水的行政管理职能才得以基本厘清,但学术观点的分歧一直延续至今。全面、科学、准确地认识地下水的资源属性仍然是一个复杂的社会性问题。客观看待深层地下水
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