2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议.pdf
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1、精神卫生是全球性的重大公共卫生问题,全世界约有4亿人患有严重的精神障碍。最近的流行病学研究显示,我国各类精神障碍患者人数已超过1亿,其中重性精神障碍患者达到581万1。精神卫生问题的严重性在中国十分突出,需要政府进行政策或立法等形式的干预。根据世界卫生组织(WHO)2011年的调查,全球约60%的国家拥有国家级精神卫生政策,约59.2%的国家拥有精神卫生立法,约70%的国家设有精神卫生项目2。政策工具亦称为政府工具,是政府所拥有的、具有执行力的、为了达到目标所采用的方法和手段3。精神卫生政策是卫生政策的组成部分,体现了决策者对能够加强卫生体系、改善健康状况的某一行动的合法化4。1958年在南京
2、召开的全国第一次精神卫生工作会议是我国精神疾病防治工作的起步,会议上提出了“积极防治,就地管理,重点收容,开放治疗”的工作方针。2001第三次全国精神卫生工作会议,提出全社会参与、提高全民心理健康水平的指导纲要。2006年卫生部精神卫生处成立,同时召开全国精神卫生工作部际联席会议。不同时期精神卫生政策的目标方向反映了我国精神卫生工作从起步、发展、全面实施的动态过程,2012年10月 中华人民共和国精神卫生法(以下简称精神卫生法)颁布,标志我国精神卫生工作掀开新篇章。本文收集整理2001年-2022年期间我国颁布的精神卫生政策,从发文数量、政策类型、效力级别及制定部门、政策工具等方面进行内容分析
3、,探讨近20年精神卫生政策制定存在的问题并提出改进意见。1政策文本来源与研究过程1.1政策文本来源本研究通过检索关键词“精神卫生”,查询中共中央官网、国务院办公厅政策文件库、国家卫生健康委员会及北大法宝中的“法律法规数据库”,浏览检索2001-2022年我国精神卫生的政策法规,检索日期截至2022年12月31日(见表1)。1.2政策文件选择政策文件筛选步骤:(1)为保证政策文本选取2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议高霞1,朱瑞轩2,石元洪1,杨扬1,董丽平1,童萍1,孙亭1,钱少敏1(1扬州大学附属江苏省苏北人民医院临床心理科,江苏扬州225001,2大连医科大学公共卫生
4、学院,辽宁大连116000)摘要 精神卫生事业的发展对于提高全民素质,促进心理健康,构建和谐社会意义重大,我国精神卫生学科起步晚,卫生资源分布不均衡等现状迫切需要提升精神疾病诊疗水平,而精神卫生工作的大力发展必须依靠相关政策的引导和扶持。本文收集整理了2001-2022年我国22份精神卫生政策文本,运用内容分析法,从政策类型、发文数量、政策效力级别及制定部门、政策工具等维度进行文本定量分析,发现精神卫生政策发文少、多部门联合发文及可操作性政策数量偏少、政策工具使用不当等不足,提出部分优化建议,以期为完善精神卫生政策体系提供参考。关键词 精神卫生;政策工具;文本分析中图分类号 R197.3文献标
5、志码 A文章编号 1005-7803(2023)09-1171-05检索平台中华人民共和国中央人民政府官网国务院政策文件库中华人民共和国国家卫生健康委员会官网北大法宝检索词精神卫生精神卫生精神卫生精神卫生检索时间2001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.31检索结果611154647表1政策文件检索条件及结果高霞,等.2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议第34卷第9期2023年9月1171江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月的准确性和代表性,确立
6、了以下筛选原则:一是选择国家层面政策,即发文单位为全国人大及其常委会、国务院及各部委等单独或联合颁布的相关政策;二是政策文本内容与本研究密切相关;三是主要选取法律、法规、规划、纲要等能够充分诠释政府政策的文件。(2)初步删除回复函、新闻报道、领导讲话指示等明显与研究内容无关的文件。(3)剔除四种途径检索出的重复文件。(4)选择现行有效的政策法规,去除修改前及已经废止的文件(见图1)。最终筛选出22份现行有效的精神卫生政策文本纳入研究分析(见表2)。1.3研究理论RothwellZegveld(1981)按照政策工具作用意图和方式将目标政策分为供给侧、需求侧和环境侧5,本研究主要采取Rothwe
7、ll&Zegveld的政策工序号0102032122政策名称上海市精神卫生条例精神卫生工作规划(2002-2010年)关于进一步加强精神卫生工作的指导意见江苏省精神卫生条例辽宁省精神卫生条例发布机构上海市人民代表大会常务委员会卫生部、民政部、公安部、中国残疾人联合会卫生部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、中国残联江苏省第十三届人民代表大会常务委员会辽宁省人民代表大会常务委员会公布时间首次公布:2001年12月28日第一次修订:2010年9月17日第二次修订:2014年11月20日2002年4月10日2004年9月20日2022年5月31日2022年5月31日表2纳入研究分析的精神卫生政
8、策文件汇总删除与本研究无关文件N=716删除重复文件N=29删除修改前及已经废除文件N=6纳入现行有效研究文件N=22全文阅读文件N=28精神卫生相关政策N=57政策文本总数N=773中华人民共和国中央政府网N=61国务院政策文件库N=11国家卫生健康委员会N=54北大法宝N=647图1政策文本筛选流程图具视角,运用内容分析法,对中国2001-2022年间出台的精神卫生政策进行分析与比较。1.4研究方法1.4.1政策工具编码,将所有政策工具条目建编码表。首先,浏览各精神卫生政策文本,按照“政策编号-章节-条目-分条目号”的形式进行编码,即政策文本编号一级标题二级标题三级标题(1-1-1-1)的
9、形式编码,对所有纳入的22份政策文本进行编码,最终形成精神卫生政策工具具体条款编码表(见表3)。1.4.2政策工具分析与归纳。本研究采用供给型、需求型和环境型三种工具,供给型政策工具包括财政投入、人才培养及队伍建设等;需求型政策工具包括服务外包、健康教育等;环境型政策工具包括目标规划、法规及管制等。根据编码表,规范政策工具名称,分析各具体政策条款对应的政策工具。通过关键词搜索,汇总不同类型政策工具使用的频度,分析不同维度政策工具的总体使用情况(见表4)。2结果2.1年度政策发文数量分析2001年至2022年共有22份相关政策法规颁布实施,精神卫生政策发文呈周期性波动趋势(见图2)。2001年1
10、2月28日通过的 上海市精神卫生条例 是我国第一部专门性的精神卫生地方性法规。随后,宁波市、北京市、杭州市、无锡市、武汉也先后颁布实施了地方性的精神卫生条例。这些地方性精神卫生法规的颁布和实施,对精神障碍患者合法权利的保护、规范诊疗和公众精神卫生水平的提高起到了非常重要的作用。2012年10月26日 精神1172卫生法 正式颁布,在此之前已有9份文件,之后有12份文件。2.2政策类型、效力级别及制定部门分析22份现行有效的精神卫生政策文件中国家和地方层面皆有(见图3)。国家层面的相关政策有8份:其中法律一部、国务院规范性文件2部、党内法规制度3部、部门工作文件2份;地方层面有14部,其中省级地
11、方性法规8部、设区的市地方性法规6部。政策类型多样,有法律、条例、指导意见、工作规划、纲要、通知等 6种形式。政策类型以地方性的“条例”为主,共有14部,占所有政策文本的 63.7%以上;“指导意见”“工作规划”等数量较少,共有7份,占31.8%。精神卫生法 由全国人大常委会制定,省级、设区的市级精神卫生条例由各省或市人大(含常委会)制定。国家层面有6份文件是由多部门联合制定的,包括国家卫生健康委员会、中共中央政法委员会、中共中央宣传部、教育部、公安部、民政部、中国残疾人联合会等。2.3政策工具分析精神卫生政策中三种政策工具的使用并不均序号122政策名称上海市精神卫生条例(2014修订)山东省
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