2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议.pdf

精神卫生是全球性的重大公共卫生问题，全世界约有4亿人患有严重的精神障碍。最近的流行病学研究显示，我国各类精神障碍患者人数已超过1亿，其中重性精神障碍患者达到581万1。精神卫生问题的严重性在中国十分突出，需要政府进行政策或立法等形式的干预。根据世界卫生组织（WHO）2011年的调查，全球约60%的国家拥有国家级精神卫生政策，约59.2%的国家拥有精神卫生立法，约70%的国家设有精神卫生项目2。政策工具亦称为政府工具，是政府所拥有的、具有执行力的、为了达到目标所采用的方法和手段3。精神卫生政策是卫生政策的组成部分，体现了决策者对能够加强卫生体系、改善健康状况的某一行动的合法化4。1958年在南京召开的全国第一次精神卫生工作会议是我国精神疾病防治工作的起步，会议上提出了“积极防治，就地管理，重点收容，开放治疗”的工作方针。2001第三次全国精神卫生工作会议，提出全社会参与、提高全民心理健康水平的指导纲要。2006年卫生部精神卫生处成立，同时召开全国精神卫生工作部际联席会议。不同时期精神卫生政策的目标方向反映了我国精神卫生工作从起步、发展、全面实施的动态过程，2012年10月 中华人民共和国精神卫生法（以下简称精神卫生法）颁布，标志我国精神卫生工作掀开新篇章。本文收集整理2001年-2022年期间我国颁布的精神卫生政策，从发文数量、政策类型、效力级别及制定部门、政策工具等方面进行内容分析，探讨近20年精神卫生政策制定存在的问题并提出改进意见。1政策文本来源与研究过程1.1政策文本来源本研究通过检索关键词“精神卫生”，查询中共中央官网、国务院办公厅政策文件库、国家卫生健康委员会及北大法宝中的“法律法规数据库”，浏览检索2001-2022年我国精神卫生的政策法规，检索日期截至2022年12月31日（见表1）。1.2政策文件选择政策文件筛选步骤：（1）为保证政策文本选取2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议高霞1，朱瑞轩2，石元洪1，杨扬1，董丽平1，童萍1，孙亭1，钱少敏1（1扬州大学附属江苏省苏北人民医院临床心理科，江苏扬州225001，2大连医科大学公共卫生学院，辽宁大连116000）摘要 精神卫生事业的发展对于提高全民素质，促进心理健康，构建和谐社会意义重大，我国精神卫生学科起步晚，卫生资源分布不均衡等现状迫切需要提升精神疾病诊疗水平，而精神卫生工作的大力发展必须依靠相关政策的引导和扶持。本文收集整理了2001-2022年我国22份精神卫生政策文本，运用内容分析法，从政策类型、发文数量、政策效力级别及制定部门、政策工具等维度进行文本定量分析，发现精神卫生政策发文少、多部门联合发文及可操作性政策数量偏少、政策工具使用不当等不足，提出部分优化建议，以期为完善精神卫生政策体系提供参考。关键词 精神卫生；政策工具；文本分析中图分类号 R197.3文献标志码 A文章编号 1005-7803（2023）09-1171-05检索平台中华人民共和国中央人民政府官网国务院政策文件库中华人民共和国国家卫生健康委员会官网北大法宝检索词精神卫生精神卫生精神卫生精神卫生检索时间2001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.312001.01.01-2022.12.31检索结果611154647表1政策文件检索条件及结果高霞，等.2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议第34卷第9期2023年9月1171江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月的准确性和代表性，确立了以下筛选原则：一是选择国家层面政策，即发文单位为全国人大及其常委会、国务院及各部委等单独或联合颁布的相关政策；二是政策文本内容与本研究密切相关；三是主要选取法律、法规、规划、纲要等能够充分诠释政府政策的文件。（2）初步删除回复函、新闻报道、领导讲话指示等明显与研究内容无关的文件。（3）剔除四种途径检索出的重复文件。（4）选择现行有效的政策法规，去除修改前及已经废止的文件（见图1）。最终筛选出22份现行有效的精神卫生政策文本纳入研究分析（见表2）。1.3研究理论RothwellZegveld（1981）按照政策工具作用意图和方式将目标政策分为供给侧、需求侧和环境侧5，本研究主要采取Rothwell&Zegveld的政策工序号0102032122政策名称上海市精神卫生条例精神卫生工作规划(2002-2010年）关于进一步加强精神卫生工作的指导意见江苏省精神卫生条例辽宁省精神卫生条例发布机构上海市人民代表大会常务委员会卫生部、民政部、公安部、中国残疾人联合会卫生部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、中国残联江苏省第十三届人民代表大会常务委员会辽宁省人民代表大会常务委员会公布时间首次公布：2001年12月28日第一次修订：2010年9月17日第二次修订：2014年11月20日2002年4月10日2004年9月20日2022年5月31日2022年5月31日表2纳入研究分析的精神卫生政策文件汇总删除与本研究无关文件N=716删除重复文件N=29删除修改前及已经废除文件N=6纳入现行有效研究文件N=22全文阅读文件N=28精神卫生相关政策N=57政策文本总数N=773中华人民共和国中央政府网N=61国务院政策文件库N=11国家卫生健康委员会N=54北大法宝N=647图1政策文本筛选流程图具视角，运用内容分析法，对中国2001-2022年间出台的精神卫生政策进行分析与比较。1.4研究方法1.4.1政策工具编码，将所有政策工具条目建编码表。首先，浏览各精神卫生政策文本，按照“政策编号-章节-条目-分条目号”的形式进行编码，即政策文本编号一级标题二级标题三级标题（1-1-1-1）的形式编码，对所有纳入的22份政策文本进行编码，最终形成精神卫生政策工具具体条款编码表（见表3）。1.4.2政策工具分析与归纳。本研究采用供给型、需求型和环境型三种工具，供给型政策工具包括财政投入、人才培养及队伍建设等；需求型政策工具包括服务外包、健康教育等；环境型政策工具包括目标规划、法规及管制等。根据编码表，规范政策工具名称，分析各具体政策条款对应的政策工具。通过关键词搜索，汇总不同类型政策工具使用的频度，分析不同维度政策工具的总体使用情况（见表4）。2结果2.1年度政策发文数量分析2001年至2022年共有22份相关政策法规颁布实施，精神卫生政策发文呈周期性波动趋势（见图2）。2001年12月28日通过的 上海市精神卫生条例 是我国第一部专门性的精神卫生地方性法规。随后，宁波市、北京市、杭州市、无锡市、武汉也先后颁布实施了地方性的精神卫生条例。这些地方性精神卫生法规的颁布和实施，对精神障碍患者合法权利的保护、规范诊疗和公众精神卫生水平的提高起到了非常重要的作用。2012年10月26日 精神1172卫生法 正式颁布，在此之前已有9份文件，之后有12份文件。2.2政策类型、效力级别及制定部门分析22份现行有效的精神卫生政策文件中国家和地方层面皆有（见图3）。国家层面的相关政策有8份：其中法律一部、国务院规范性文件2部、党内法规制度3部、部门工作文件2份；地方层面有14部，其中省级地方性法规8部、设区的市地方性法规6部。政策类型多样，有法律、条例、指导意见、工作规划、纲要、通知等 6种形式。政策类型以地方性的“条例”为主，共有14部，占所有政策文本的 63.7%以上；“指导意见”“工作规划”等数量较少，共有7份，占31.8%。精神卫生法 由全国人大常委会制定，省级、设区的市级精神卫生条例由各省或市人大（含常委会）制定。国家层面有6份文件是由多部门联合制定的，包括国家卫生健康委员会、中共中央政法委员会、中共中央宣传部、教育部、公安部、民政部、中国残疾人联合会等。2.3政策工具分析精神卫生政策中三种政策工具的使用并不均序号122政策名称上海市精神卫生条例（2014修订）山东省精神卫生条例政策条文第一章总则第一条为了加强精神卫生工作，保障精神疾病患者的合法权益，提高市民的心理健康水平，根据本市实际情况，制定本条例。第二条本市行政区域内的心理健康咨询和精神疾病的预防、治疗、康复等精神卫生服务及其相关管理活动，适用本条例。第三章严重精神障碍服务管理第四十二条严重精神障碍患者出院或者被解除强制医疗回到社区后，乡镇人民政府、街道办事处应当及时组织有关单位与患者监护人签订看护协议。看护协议包括下列事项：（一）患者享有的权利和可以获得的帮助；编码序号1-1-11-1-222-422-4-4222-4-42-1表3部分精神卫生政策文本编码表工具类型供给型需求型环境型工具名称财政投入人才培养及队伍建设精神障碍治疗服务基础设施建设组织管理信息化与技术服务服务外包健康教育试点示范激励措施目标规划监督考核评价法规及管制策略性措施标准规范救助保障关健词“经费”“财政预算”“财政投入”“资金支持”“费用补贴”等“人才培养”“培训”“组织培训”“在职教育”等“心理咨询”“心理治疗”“药物”“外科手术”等“设施”“配套”“基层”“机构”等“各部门”“协同”“职责”等“信息化服务”“数据采集”“数据上报”等“第三方”“社会力量”等“心理健康教育”“精神卫生知识教育”等“试点”“示范”等“鼓励和支持”等“目标”“任务”等“检查”“指标”等“法规”“法律规定”“条例”“刑事责任”等“模式”“科研研究”“国际合作”等“规范”“标准”等“免费”“医疗保险”“新型农村合作医疗”“税收优惠”等表4政策工具分析与归纳高霞，等.2001年-2022年我国精神卫生政策文本分析及优化建议第34卷第9期2023年9月1173江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月图2不同年份精神卫生政策发文数量2022发文年份政策数量3.532.521.510.50精神卫生政策各年份发文数量图202120202019201820172016201520142013201220112010200920082007200620052004200320022001000000001111 1111222233衡，环境型政策工具占比最高，共566条，高达62.8%；供给型政策工具220条，占24.9%；需求型政策工具109条，占12.3%。供给型政策工具中，组织管理占比达9.4%，财政投入占比较低，仅占1.6%；环境型政策工具中，标准规范占比最高19.3%，其次是权益保障占比18.9%；需求型政策工具中，试点示范最低，仅占1.1%，健康教育占比最高，达7.1%（见表5）。3讨论3.1精神卫生政策制定不连续，发文数量偏少，需提高政策的可操作性精神卫生工作起步晚，中华人民共和国精神卫生法 是我国第一次精神卫生立法，从1985年起草到2012年正式颁布历时27年之久，但对于我国的精神卫生工作意义重大。2012年后逐渐建立以精神卫生法 为“金标”，地方性条例为辅助的精神卫生法律体系。精神卫生政策总体发文数量少、时间波动较大，政策的数量、强度、连续性等均不能够提供可持续的、稳定的政策支持。目前精神卫生服务发展滞后、资源缺乏、疾病预防不力、专业医疗机构数量少、精神障碍患者得不到及时诊断、治疗、康复等问题突出。精神卫生服务处于“高需求、低供给、高利用”的局面。国家可宏观调控，着力开展精神卫生专门人才的培养，兴建精神卫生公益设施，完善精神卫生服务体系建设，给予财政支持等。各地方政府应以精神卫生法为依据，出台可操作性强的政策。如精神专科医院治疗与社区医院康复相结合的服务模式：病人在急性发作期住院治疗，非急性发病期可回到法律条例指导意见工作规划纲要通知条例64%指导意见9%工作规划9%纲要9%通知5%法律4%图3精神卫生发文类型工具类型供给型需求型环境型合计工具名称财政投入人才培养及队伍建设精神障碍治疗服务基础设施建设组织管理信息化与技术服务服务外包健康教育试点示范激励措施目标规划监督考核评价法规及管制策略性措施标准规范权益保障频数14（1.6）31（3.5）17（1.9）50（5.6）83（9.4）25（2.8）14（1.6）63（7.1）10（1.1）22（2.5）34（3.8）28（3.2）115（13.0）41（4.6）171（19.3）167（18.9）合计220（24.9）109（12.3）556（62.8）885（100）表5精神卫生政策频度分析n（%）1174社区医院康复治疗，让更多稳定期的精神病人回归社会。施行地方政府组织领导、多部门协助、单位和家庭尽责、全社会共同参与的综合管理机制。3.2政策工具使用比例不合理，结构有待优化供给型政策工具方面，内部次级条目工具的选择与运用相比之下比较合理，充分发挥了政府通过为相关机构、个人提供资源等系列措施及建议来推动社会心理健康服务发展的功能。据统计，截止2021年，我国精神专科医院数量达到2 098家，精神科床位数达77.28万张，每万人口床位数达 5.47张，精神专科执业医师5.14万人，精神卫生服务能力明显提升6。建议采用互联网大数据分析技术完善信息化服务，实现大数据和人工智能下的精神卫生体系建设，不断提高精神卫生服务能力。在需求型政策工具中，试点地区的标准规范、服务理念对我国精神病专科医院和机构提供精神卫生服务有着导向作用。但在当前需求型政策工具中，试点示范政策工具使用频率极低，类似于孤独症儿童的“爱心屋”亟需广泛建立试点推广，有关部门对此需要予以支持 6。此外也需加强有关部门对社会力量提供的精神卫生服务外包的政策支持。环境型政策工具中，多为法规及管制、标准规范来间接影响精神卫生事业的外部环境，从而促进精神卫生服务发展，这表明我国精神卫生立法以及法制建设比较成熟。但相比之下，精神卫生事业的目标规划不够长远和详细，提供心理咨询服务的心理咨询机构的监督考核评价机制有待完善。建议相关部门分层细化目标并将指标可视化7；完善卫生健康部门对心理咨询机构的监督考核条例，完善心理咨询机构信息共享和服务执业评价机制，并定期公布执业评价结果。3.3发文主体、政策文种权威性不足，部门协同合作能力有待提升公共政策主要包括党的政策、人大决策、行政决策三种类型。行政决策作为公共政策的主要形式，其次级条目的形式包括：行政法规、行政措施、部门规章、地方性规章、地方性行政措施、决议和命令。我国精神卫生法制建设经历了“先地方立法、再中央立法、后地方修订”的发展进程。地方性法规对国内精神卫生立法起到积极的推动作用，为我国精神卫生国家立法提供了有益的参考和借鉴。建议对于“意见”“通知”等类型政策进行效力级别上的完善，以提高政策的权威性和约束力；各地注重出台“细则”“办法”等可操作性更强的政策，通过政策发挥规范主体行为、保障各方利益的作用8；地方政府做好整体规划和顶层设计，明确精神卫生工作的目标和政策支持方向，出台更具可操作性、交叉性的政策。当前，权威的精神卫生政策的正部级发文部门主要是民政部、公安部、国家卫健委、财政部，而中国科协、中科院、广电总局等联合参与制定政策次数较少，需要多部门协同合作，齐心协力，建立密切交流沟通机制，完善地方政府组织领导、多部门协助、单位和家庭尽责、全社会共同参与的综合管理机制9。参考文献1 侯雪梅，王向前，朱明霞.精神卫生法 修订问题刍议J.中国卫生法制，2023，31（01）：76-82，75.2 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