乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究——以江苏省为例.pdf
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1、2023 年 6 月第 38 卷 第 2 期邢台学院学报JOURNAL OF XINGTAI UNIVERSITYJun.2023Vol.38,No.2乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究以江苏省为例孙瑞瑞1,张欣煜2(1.南京理工大学紫金学院,江苏南京 210000;2.南京审计大学,江苏南京 210000)摘 要:乡村公共法律服务体系作为全面依法治国和乡村振兴两大战略交融的平台,反映了一个地区的法治进程和治理成果。江苏省作为全国范围内的立法表率和实践先驱,承担了改革与发展探路的重担。而这一过程中,也暴露了城乡地区法律资源分配不均、针对乡村的法律规范缺失、基层法律服务专业人员和资金供
2、给不足、乡风民俗与法治建设冲突等问题。因此,推进公共法律服务下沉,应当以实现均等化为目标,努力构建完善的法律体系、保障体系、监督体系,并且在体系嵌入乡村振兴的过程中注重与传统道德理念、风俗习惯共生共存、融合发展,从而为推动乡村振兴和为现代化法治国家建设注入不竭动力。关键词:乡村振兴;公共法律服务体系;嵌入中图分类号:D926.5 文献标识码:A 文章编号:1672-4658(2023)02-0109-07为贯彻国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知的精神,司法部于2014 年制定了关于推进公共法律服务体系建设的意见,赋予公共服务体系建设在法律服务领域的新的内涵。为积极相应中央的
3、部署和要求,进一步细化和落实本地区的公共法律服务措施,2022 年 9 月 29 日,江苏省人大常委表决通过了江苏省公共法律服务条例,于 2022 年 12 月1 日施行。这对于加快江苏省法治社会进程、增强民众法治观念都具有重要意义。而公共法律服务的真正弱项是在乡村,习近平总书记在十九大提出乡村振兴战略,意味着乡村发展不仅要实现经济发展、生活富裕,更要满足人民对美好生活的希望和日益增长的法律服务需要,进一步提升乡村基层治理水平和治理能力。因此作为公共法律服务“难以打通的最后一公里”,加快建设乡村公共法律服务体系,进而增强乡村地区广大人民群众的法治获得感、幸福感、安全感也成为了各地司法行政机关的
4、一项长期性和基础性的工程。本文聚焦江苏省乡村公共法律服务体系的建设状况,并针对现存的问题进行分析,进而提出乡村法律服务体系应包含以公平为导向的价值体系、贴合实际的制度体系、以场所和资金为主的保障体系、对人员、机构和资金的监督体系,并将各个体系整合贯通嵌入乡村,形成内在有机的体系结构。一、乡村公共法律服务体系概述对于公共法律服务的基本内涵,司法部已经做出了统一且明确的规定,而针对乡村公共法律服务的内涵和特征等研究,目前在理论方面却存在一定的空白。因此,笔者依据国家相关政策规收稿日期 2022-11-22基金项目 江苏高校哲学社会科学研究一般项目:江苏省乡村振兴行动中公共法律服务体系的嵌入路径与创
5、新研究.项目编号:2021SJA2254.作者简介 孙瑞瑞(1985-),女,江苏南京人,毕业于南京工业大学,副教授,硕士,主要从事宪法学与行政法学研究;张欣煜(1999-),女,江苏常州人,毕业于南京审计大学,硕士,主要从事法务会计研究.110邢台学院学报第 38 卷定,结合了目前乡村的实际情况提出以下观点。(一)公共法律服务体系的基本特征及内容司法部 2014 年意见中明确指出“公共法律服务,是指由司法行政机关统筹提供,旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务,是公共服务的重要组成部分”。该定义揭示了我国公共法律服务体系的基本特点,一是
6、服务提供主体以政府为主,以社会公益力量为辅,主体范围涵盖基层司法所、法律援助中心、人民调解中心、社会志愿服务人员等。二是服务理念具有公共普惠性,不以营利为目的,旨在缩小城乡之间法律资源配置差距,让每个公民都能享受到平等的法律服务,体现其均等化的目标。三是服务内容具有法律专业性,具体内容在司法部颁布的公共法律服务事项清单中进行了罗列,包括法治文化设施、法律咨询服务、司法行政(法律服务)典型案例查询、法律援助、司法鉴定、人民调解等 16 项。普通群众由于缺乏相应的法律知识,在遇到涉及民事、刑事等法律纠纷时往往不懂得利用法律武器维护自己的合法权益,因此需要专业的法律人员进行答疑解惑和指导帮助。(二)
7、乡村公共法律服务体系的独特内涵经过多年的发展,公共法律服务体系在融入乡村的过程中拥有了新的阐释,除了公共法律服务的基本特点之外,还具有以下特征。第一,相比于城市而言,乡村的公共法律服务体系生根于基层,生长于中国传统的农耕文明之中,更加具有人情味和乡土味。第二,法律服务的对象以农民和农村经济组织为主,法律需求更多体现在婚姻继承、土地流转、房屋拆迁、劳动保障等方面。第三,与城市拥有大量的法律专业工作人员不同,乡村因为地广人稀无法形成稳定发展的法律市场,因此乡村法治服务队伍的组成主要包括政府委任的工作人员以及公益性服务者,需要国家政策予以财力、物力和人力的支持。第四,城乡发展不平衡不充分是乡村振兴战
8、略实施过程中无法回避的问题,毋庸置疑,更多将公共法律资源向乡村倾斜是实现乡村振兴的应有之义。结合中央文件对公共法律服务的基础定义以及在与乡村进行融合过程中形成的新的特点,本文对乡村公共法律服务体系做出以下定义:乡村公共法律服务体系是指,以乡村为体系建设场域,与乡村文化、基层群众紧密结合,由政府为主、社会力量为辅提供公益性和专业性的法律服务;将实现法律服务均等化作为建设目标,旨在减小城乡之间的法律资源差距、满足农民基本法律需求;以推进乡村法治建设为出发点,由党委领导、政府主导、部门协调、社会参与等多方统筹协调,集平台建设、政策支撑、评价制度为一体的系统性机制。二、江苏省乡村公共法律服务体系存在的
9、问题江苏省作为公共法律服务的建设示范省份,率先在全国范围内开展制度探索与创新,并且经过几年不断地完善,在打造公共法律服务体系方面取得了较大的成果。但是,经过实地调研发现,在公共法律服务深入基层,特别是资源相对匮乏的乡村这一过程中仍存在一些问题亟待重视和解决。(一)各地乡村法律服务建设发展不平衡江苏省内南北之间的公共法律服务资源分配不均,主要体现在各市之间公共法律服务体系的整体规划,以及乡村政策的具体落实上。以分别地处长江南北两岸的盱眙县与太仓市为例,两者人口数量相近,分别为淮安市和苏州市(代管)两个地级市所辖。太仓市创立了“太仓模式”,以“7S”公共法律服务理念为指导,形成了以市级、镇级、村级
10、、户级作为纵向划分,政府、社会、市场三方为横向划分的“四纵三横”的服务网络1。公共法律服务体系的建设将均等化作为提升法律服务水平、提高群众满意度的重要抓手,组成既高效又能够全面覆盖的网格化法律服务,确保每一层级都有相应的负责人和法律服务者。尤其在乡镇一级机构改革过程中,明确要求111第 2 期保留司法所,为太仓市的基层法律服务工作提供了支撑点。与之相对应的处于苏北地区的盱眙县,当地司法局发布的关于 2021 年法治政府建设工作情况的报告显示,尽管依据公共法律服务的标准,提升了各服务场所的建设的水平,但仍出现了“乡镇级公共法律服务中心良莠不齐,设置极不规范,有些单位公共法律服务中心竟然设置在楼道
11、里”的现象。公共法律服务的实施在城乡差距明显,受地区经济、政策因素影响较大,相较于苏南人口密集的城镇化一体式发展模式,苏北地广人稀的地理环境和农村人口流失导致优质法律资源集中在城区,公共法律服务深入乡村存在成本较高、交通不便、补贴偏低、效率低下等问题,对于贫困和偏远的地区,法律服务所需的人财物更加稀缺。(二)有关乡村公共法律服务的法律制度不完善乡村公共法律服务体系的制度体系尚未确定,严重阻碍了各地乡村的法治化进程,导致服务的质量无法得到保障、化解纠纷的作用难以发挥、基本的法律诉求不能合理满足。目前,从公共法律服务法律法规制定的纵向情况来看,在顶层设计并未出台专门的公共法律服务法律,使得公共法律
12、服务在各地的落实缺乏具有较高效力的依据。其次,全国范围内关于公共法律的规定多以地方性法规为主,效力等级低且数量远远不足,目前仅存在于湖北省、山东省、厦门经济特区等少数地区。就江苏而言,当前有关公共法律服务建设的条例已经出台,起到了统筹协调、谋篇布局、精准施策的作用,实现了省内公共法律服务条例从无到有的历史性突破。然而通过对地方性法规的横向比较可以发现,涉及乡村公共法律服务配置供给的内容更多从宏观层面提倡和鼓励资源的倾斜,侧重于一些原则性、纲领性的规定。各级市县级地方政府尚未根据法规制定出,结合乡村在公共法律服务内容、人员、场所、资金等方面的具体需求,针对乡村不同地理环境、人文环境、法治环境等法
13、律服务体系建设细节的规章或规范性文件。(三)专业化人才和公共法律服务质量不匹配依据江苏省司法厅公布的“2021 年江苏律师工作大数据”显示,全省的律师人数共有39185 人,而法律援助律师人数仅为 209 人,占比 0.53%,并且各市之间律师人数相差甚远,共有 7 个地级市的律师人数在 1500 人以下。部分地区已经采取政府购买服务的方式,由政府财政支出承担法律服务的费用,购买专业的法律人士的服务。尽管如此,从执业律师的人数来看,基层公共法律服务供给主体的数量相当缺乏,难以实现一村(社区)一法律顾问全覆盖,使得落实“见面服务”工作制度的规划要求缺乏主体支撑,同时对于提供法律服务的工作者来说任
14、务过于繁重,也将导致服务的质量低下。此外,定期指派人员前往乡村参与法律咨询和法制宣传等活动存在延续性不足的问题。而单纯依靠当地村委会、党组织、法律援助机构等基层组织,又会陷入供给主体法律专业知识不足、服务水平不高等困境。(四)乡村“人情社会”与现代司法理念不协调以儒家思想为代表的中国传统文化强调“以和为贵”,在小农社会时期形成的以村落为单位的“半熟人社会”更是我国乡村地区的一大特点,表现为邻里关系和人情往来上比城市地区更加紧密2。在此背景下,造成出现邻里纠纷时,村民的惯性思维导致其权利受到侵害时,往往会选择采取息事宁人、忍气吞声的态度,由于文化程度普遍不高以及缺少现代法治思维,鲜少有人愿意寻求
15、法律服务的帮助。由此,在乡村公共法律服务体系建设成功的基础上,如何让村民发自内心地尊重和接受该体系带来的便利,发挥公共法律服务的最大作用,助力基层治理文化的传播是在将来需要长期考虑的问题。乡村自成体系的制度规则、文化内涵和道德约束作为一种非正式的习惯法组成部分,源于生活、贴近生活,是乡村存孙瑞瑞,等:乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径研究112邢台学院学报第 38 卷续、发展不可缺少的一部分。因此,“法治乡村和乡村德治在促成乡村有效治理体系的过程中,互为表里,唇齿相依。”3三、乡村公共法律服务体系的创新对策与嵌入路径 针对上述问题,本文提出通过资源结构的优化调整,将法律资源更多向苏北偏远
16、、落后乡村倾斜,努力实现服务均等化目标,通过完善立法为体系建设提供法律依据,改善服务场所等配套措施为制度建设发挥保障作用,与监督评价体系形成合力,以提高服务的质量和水平。在公共法律服务体系向乡村延伸的过程中,还应当选择合理的嵌入路径,让公平、正义真正扎根乡村,让法律服务切实成为惠及百姓的公共产品。(一)以均等化为目标,构建以公平为导向的价值体系捍卫公平和正义是中国特色社会主义法治理念的价值追求,其在公共法律服务体系中的内涵首先表现为城乡居民都能够获得基本的、同等的公共法律服务。由于乡村经济不发达、文化教育不先进,在遇到法律纠纷时普遍缺乏维权意识,相比能够接触到完善的法律市场的城镇居民来说有着更
17、加迫切的服务需求。因此均等化便意味着法律资源和力量要更多向弱势的一方倾斜,向经济贫困、法治进程落后、留守老人和儿童集中的乡村倾斜。江苏省南北存在经济发展的差异,需要政府进一步优化和调整法律服务资源的分配,加强苏南城市对苏北地区的帮助和扶持。以服务主体短缺问题为例,可以依托线上平台远程进行法律服务对接,鼓励苏北与苏南各市的公共法律服务中心、乡镇司法所形成“一对一帮扶小组”,对于平台上反映的法律需求重新进行合理分配。效仿精准扶贫政策对贫困户、残障人士、孤寡老人、留守儿童等弱势群体进行专人专项帮助,让公共法律服务不留缺口。实现法律服务均等化不仅体现在形式上的政策和制度保障,更要在实质上让村民享受到满
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