全球气候变化形势下中国气候民事诉讼的理论障碍与进路.pdf
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1、2023 年第 4 期79全球气候变化形势下中国气候民事诉讼的理论障碍与进路张 挺摘要:气候变化造成的损害具有间接性、不确定性以及间隔性等特点,导致气候民事诉讼在原告资格、权利基础、事实因果关系以及责任承担等方面存在天然的理论障碍,狭义的气候民事诉讼并不多见。温室气体排放与大气污染造成的损害不具有同质性,两者的规制方向应采双轨制。从损害属人性的角度来看,气候损害并不是生态环境损害的法定类型之一,故而中国气候民事诉讼不应采取生态环境损害赔偿诉讼的形式。虽然气候诉讼的主要着力点还是在公法诉讼而非民事诉讼,但气候民事诉讼应建立独立的气候民事公益诉讼类型,设立专门的气候变化诉讼案由,赋予社会组织与检察
2、院原告资格。关键词:气候诉讼;气候稳定权;损害属人性;民事公益诉讼;生态环境损害赔偿诉讼中图分类号:D913文献标识码:A文章编号:10008691(2023)04007913一、背景、范畴与问题气候变化是当今世界各国面临的共同挑战,也是当前中国开展国际合作的重点议题之一。联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change,以下简称 IPCC)报告明确指出了温室气体排放与气温上升的比例关系,并提出要达成降低 2 度的目标。2018 年,IPCC全球变暖 1.5 度特别报告提出,2030 年碳排放要比 2010 年减少 45%、20
3、50 年实现碳中和。a2019 年全球气候峰会(联合国气候变化框架公约第 25 次缔约方会议)上共有 77 个国家表达了要在 2050 年实现碳中和目标。2021 年,中国政府提出了 2030 年二氧化碳排放量达到峰值、2060 年实现碳中和的目标(以下简称“双碳目标”)。以上气候变化国际形势以及中国双碳目标将对中国的气候法律问题产生显著影响。除了完善与双碳目标相适应的法律法规政策体系之外,司法裁判也将对双碳目标的实现产生重大影响。b从语义学上来看,气候诉讼是指与气候变化相关的诉讼,即广义上的气候变化诉讼是“有关气候变化的诉讼”。而狭义的气候诉讼是以气候变化为诉讼中心,以应对气候变化、救济环境
4、公益为目的的诉讼。目前学者的关注多基金项目:本文是国家社会科学基金后期资助项目“环境侵权因果关系的实证研究”(项目号:22FFXB029)的阶段性成果。作者简介:张挺,男,法学博士,杭州师范大学沈钧儒法学院副教授,主要从事环境侵权研究。aIPCC:Global Warming of 1.5 C,https:/www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCC-Special-Report-1.5-SPM_zh.pdf,2023 年 6 月 28 日。b沈跃东:气候变化政治角力的司法制衡,法律科学2014 年第 6 期。80集中在狭义气候诉讼
5、。a学界多认为将研究重心集中于狭义气候诉讼有助于将气候诉讼确立为独立的诉讼类型,发挥诉讼的积极作用,促进双碳目标的实现。b从原被告的关系上来看,狭义气候诉讼可以分为私人与私人之间的诉讼、私人与行政之间的诉讼、行政与行政之间的诉讼、行政与私人之间的诉讼四种类型。c考虑到中国司法实践的现状,中国气候诉讼主要集中在以下两种类型:一种是私人以行政机关为被告提起行政诉讼,要求其制定和完善气候政策以减缓全球暖化的进程(气候行政诉讼);另一种则是以私人排放者为被告提起民事诉讼,主要请求内容为损害赔偿以及禁止排放等侵害排除(气候民事诉讼)。d本文主要聚焦于后一种情形。关于狭义气候民事诉讼,国内外已有不少成果。
6、相比先行研究,本文主要解决的问题是在中国相关立法不足、司法实践缺乏的现状下,尤其是从气候损害特点出发,讨论气候民事诉讼是否可能,存在哪些障碍,与气候行政诉讼应当如何分工?立法上如需确立气候民事诉讼,应当如何构建中国的气候民事诉讼制度?二、实证速描:国内外气候民事诉讼的现状(一)中国气候民事诉讼的现状1.中国气候变化的立法现状中国关于气候变化的法律主要集中在工业领域,如 节约能源法 第7条、循环经济促进法 第9条、可再生能源法第 4 条、电力法第 5 条、清洁生产促进法第 8 条、大气污染防治法第 2 条等,并且基本规定在这些法律的总则章节之中。中国温室气体排放规制法律具有如下特征:其一,现有立
7、法大多是促进减排的法律,基本没有关于温室气体排放指标控制以及应对气候变化相关义务的直接规定。其二,上述工业领域立法中的规定不包含具有法律强制约束力的控制手段,难以具体约束相关法律主体的行为,对于气候变化只能发挥间接作用,这说明中国气候问题更多的是一个宏观经济产业问题。其三,立法没有直接规定气候变化可能造成人类健康、财产等传统民事权益损害,难以在民事案件中直接适用这些法律的条文作为请求权基础。由此可见,温室气体排放问题的解决主要是停留在政策层面,并未上升到立法层面,更没有体现在以权利义务为内容的民事法律关系的构建之上。对此,立法者也注意到了气候立法缺失的问题。2.中国气候民事诉讼的司法现状中国司
8、法实践中将气候变化的诉求作为民事争议焦点的案件极为罕见。民事案由独立化是民事诉讼类型成熟的标志之一,中国民事案件案由规定(法2020346 号)中并未出现独立的气候变化纠纷相关案由。但是,最高人民法院发布的环境资源案件类型与统计规范(试行)(法20219 号,以下简称“试行规范”)创设了“气候变化应对类案件”概念。“气候变化应对类案件是指在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件。”气候变化应对类案件包括气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件。这种分类并不周延,“减缓”和“适应”之间既有交叉,也有二者难以涵盖的领域,甚至本文所关注的重点
9、排放单位排放温室气体问题都不在该案件类型之中。实践中,中国大部分气候变化诉讼集中于合同纠纷,不同于其他国家以侵权或者环境评价为进路的实践e,这说明中国气候民事诉讼尚未真正起步。从诉讼实务来看,中国几乎不存在所谓的气候民事诉讼(“真正”的狭义气候变化诉讼)。有学者a张忠民:气候变化诉讼的中国范式兼论与生态环境损害赔偿制度的关系,政治与法律2022 年第 7 期。b高利红:我国气候诉讼的法律路径:一个比较法的研究,山东大学学报(哲学社会科学版)2022 年第 1 期。cWinter,G.(2020).Armando Carvalho and Others v.EU:Invoking Human R
10、ights and the Paris Agreement for Better Climate Protection Legislation.Transnational Environmental Law,9(1),137-164.d谢鸿飞:气候变化侵权责任的成立及其障碍,政治与法律2022 年第 7 期。e朱明哲:司法如何参与气候治理比较法视角下的观察,政治与法律2022 年第 7 期。2023 年第 4 期81认为著名的“北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称自然之友)诉国家电网甘肃分公司弃风弃光案”可以视为中国狭义气候变化诉讼第一案a,但也有学者认为这并非狭义气候民事诉讼,其实质是违
11、反强制缔约义务诉讼,而非气候变化诉讼。b除此之外,国内学界对气候诉讼的实证研究基本是以比较法上的诉讼案件为研究素材,鲜见国内气候民事诉讼的案例。有学者认为,中国实践中出现的大气污染公益诉讼实际上就是广义上的气候诉讼,因为在这些诉讼中虽然没有提出关于气候变化的直接诉求,但结果对缓和应对气候变化具有明显影响。c对此,有不同意见指出,气候诉讼为当事人直接提出气候变化法律问题、政策问题、事实问题的诉讼,若未直接提出与气候变化相关诉求,则不属于气候诉讼范畴。d从这个意义上来说,中国目前的环境公益诉讼并无气候变化的诉求,也不是真正意义上的气候诉讼,更不是本文民事气候诉讼的研究范畴。另外,科学研究表明大气污
12、染不会加重甚至缓和气候暖化的进程,故而两者在气候暖化的生成机理上甚至是相反的,所谓的“协同推进”只不过两者皆是起因于化石燃料燃烧罢了。(二)国外气候诉讼的观察以民事诉讼为中心根据学者的总结,世界气候诉讼大致可以分为三个阶段。e第一个阶段为 2007 年之前,主要寻求将气候变化的考量纳入到环境决策之中,弥补气候相关法律、政策的缺失。这个阶段气候诉讼主要是在美国、澳洲等地提起的以政府为被告,要求政府强化气候变化规制的诉讼,此时以行政诉讼为主。第二阶段为20072015年,此时的气候诉讼中原告试图让政府和企业为气候变化承担责任,民事诉讼进入诉讼选项范围,提起诉讼的地域扩展至欧洲。2015 年之后为气
13、候诉讼的第三阶段,各国缔结巴黎协定之后,气候诉讼爆发,诉讼类型、当事人以及发生地区都趋于多样化。此时气候诉讼的主要请求为针对气候变化建立更加系统的社会政策、进行法律变革等,焦点便是战略性气候诉讼。f世界上几乎没有成功的气候侵权诉讼。g然而国际上认为,世界各国即将迎来气候民事诉讼的高潮,国内学者也不认可中国不存在气候诉讼的说法。h1.欧美气候民事诉讼近年来,欧美在气候诉讼方面产生了一些具有世界影响力的案件。欧美的气候诉讼中,行政诉讼主要诉求为请求制定温室气体排放规则、制定或修改气候保护计划,近些年著名的案件大多以行政诉讼的形式出现。欧美气候民事诉讼的诉求包括赔偿请求、防治救济费用的负担、停止侵害
14、(请求采取防治措施)等。美国的气候行政诉讼包括以行政机关为被告,应对气候变动不力的诉讼,以及以行政机关为被告,针对规制的合宪性和合理性提起的诉讼。另一方面,也有不少判例没有支持联邦普通法的公共侵害,但是这并不妨碍基于州层面的妨碍法获得支持的可能性。i美国的气候民事诉讼的主要类型包括:州或者私人以大量排放温室气体者为被告,请求削减排放和损害赔偿的诉讼,或者停止建设运营温室气体排放项目的诉讼(Nuisance 诉讼)。美国的气候变动 Nuisance 诉讼中,原告以大量排放温室气体的行为构成Nuisance 侵权行为,追究排放者民事责任。其中既有侵害排除请求的诉讼,也有损害赔偿诉讼。a张忠民:气候
15、变化诉讼的中国范式。b谢鸿飞:气候变化侵权责任的成立及其障碍。c赵悦:气候变化诉讼在中国的路径探究基于 41 个大气污染公益诉讼案件的实证分析,山东大学学报(哲学社会科学版)2019 年第 6 期。d高利红:我国气候诉讼的法律路径:一个比较法的研究。eMaryam Golnaraghi,Joana Setzer,Nigel Brook,Wynne Lawrence and Lucia Williams:Climate Change Litigation Insights into the evolving global landscape,https:/www.genevaassociatio
16、n.org/research-topics/climate-change-and-emerging-environmental-topics/climate-litigation,2023-7-5.f高利红:我国气候诉讼的法律路径:一个比较法的研究。g谢鸿飞:气候变化侵权责任的成立及其障碍。h朱明哲:司法如何参与气候治理比较法视角下的观察。iGore N V,Tarr J E(2010).Connecticut v.American electric power Co.The Harvard environmental law review:HELR,34(2),577-591.822019
17、年 12 月开始实施的德国气候保护法第 3 条第 1 款已经明确了排放指标的法律拘束力,但是该法并没有肯定这是“主观权利以及可诉地位”(第 4 条第 1 款第 7 句)。即该法律规定的削减目标等作为客观法在法律上只能拘束行政机关,而不产生要求遵守的主观权利。a换言之,该规定是宣言性的规定,关于削减目标等规定不是所谓“保护规范”(保护市民的个人权利利益),要求遵守的诉讼不符合撤销诉讼的权利毁损要件,欠缺权利保护的利益。这对德国民事诉讼尤其是侵权诉讼中以保护规范为扩张要件的气候诉讼产生不小的影响,也不利于通过民事侵权诉讼追究排放者责任。2021 年 3 月 24 日,德国宪法法院作出了一个具有重大
18、影响的判决,要求立法机构强化气候变动对策的决定。德国宪法法院认为,现行环境保护法律法规尤其是气候保护法律法规允许 2030 年前排放大量温室气体,一直要到 2030 年之后才采取严格的减排措施,这可能严重限制申请人的自由权。基于此,立法机构应尽可能考虑2031年之后碳中和过程中市民的自由,有义务在2022年年底之前制定目标明确的法律。此外,还有一种气候行政诉讼在欧洲较为普遍,即以撤销发电站、道路等工程建设许可为诉求的诉讼。2020 年 2 月,英国上诉法院以考虑气候变动不足为理由,撤销了希斯罗机场扩建的许可。德国也有不少类似案例,只是在裁判结果上并没有法院支持原告的请求。民事诉讼方面,德国 L
19、liuya 诉 RWE 公司案便是典型,诉由为该公司故意排放的温室气体造成附近冰川融化,请求该公司承担损害赔偿等责任。一审判决认为即便没有该公司的排放,Lliuya 生活环境的现状也难以改变,因此驳回了损害赔偿、停止侵害等请求。另外一个著名的民事诉讼案件是 Milieudefensie 等 7 家环保团体以及 17379 名市民以壳牌石油公司为被告,请求削减该公司温室气体排放的诉讼。2021 年 5 月 26 日荷兰海牙地方法院支持了其诉讼请求,判决公司在 2030 年之前削减 45%的温室气体排放。这种要求私人企业承担定量削减义务的判决,属于气候民事诉讼上比较罕见的胜利。2.日本气候民事诉讼
20、以火力发电站诉讼为中心日本学界注意到了日本暖化对策推进法制约了气候变化非诉讼纠纷解决程序以及诉讼程序的适用可能,这是因为该法将温室气体与大气污染物质进行了区别对待,因而原先大气污染物质规制的法律以及司法判例并不能适用到气候变化诉讼之中。此外,日本的气候诉讼中几乎没有直接以强化气候变动对策为目的的诉讼,而近些年针对新建或已运营发电站的温室气体排放有关的气候诉讼则较为常见。这与日本在 2011 年福岛核事故之后的能源转型有着极大的关系。福岛核事故后,由于对核能的恐惧,日本开始大规模废弃核电站,转而大量兴建火力发电站,二氧化碳排放量随之大幅增长,电力部门的减排压力骤然增大。b在此背景下,各地针对新设
21、的煤炭火力发电站提起了请求停止建设或运营的诉讼。这些诉讼虽然大多以煤炭火力发电站作业导致大气污染为主要争点,但是为了阻止火力发电站的建设,原告也试图借气候变动请求停止建设火力发电站。到目前为止有 4 个代表性案件,作为日本气候诉讼的先驱,这些案件体现了日本当前气候诉讼的特点和趋势。(1)仙台气候诉讼案:2017 年 9 月,124 名居住在发电站周围的原告以仙台某小型煤炭火力发电站为被告,请求其停止运营。本案原告直接以气候变动为理由提出了民事诉讼。一审c以及二审d,法院都驳回了原告的诉讼请求,理由是“在考虑包含地球暖化在内的环境负荷问题时,本案中的发电站对于国民生活具有相当程度的社会有用性以及
22、公共性”。(2)神户气候诉讼案:2017 年 12 月,居住在神户市即将建设的某大型火力发电站周边的居民以神户钢铁厂为被申请人,申请公害调停。e调停以失败告终,次年 9 月这些居民便提起以禁止建设、运营该a山田洋温室効果訴訟:気候保護法法政治 72 巻 1 号(2021 年)604 頁。b浅岡美恵世界気候変動訴訟動向環境公害 49 巻 1 号(2019)31 頁。c仙台地判令和 2 年 10 月 28 日判夕 1479 号 164 頁。d仙台高判令和 3 年 4 月 27 日判時 2510 号 14 頁。e大塚直気候訴訟関覚書可能性困難性中村民雄編持続可能世界法 Law and Sustain
23、ability 推進(成文堂、2020 年)145146 頁。2023 年第 4 期83发电站的民事诉讼,其中理由之一便是地球温室化的风险以及被告侵害了原告的稳定气候享受权;同时提起了撤销环境影响评价书确定通知的行政诉讼。该案行政诉讼一审部分驳回起诉、部分驳回判决,二审已经作出驳回判决。该案件民事诉讼一审正在进行之中。a神户案与上述仙台案具有相似性。(3)横须贺气候诉讼案:2019 年 5 月,日本东京电力和中部电力两大公司共同出资成立的 JERA 公司计划在横须贺市建设火力发电站,周边居民也提出了撤销环境影响评价书确定通知的行政诉讼,理由是为了达成巴黎协定必须停止建设该电站。目前案件一审尚在
24、审理过程中。(三)国内外气候民事诉讼的特点与趋势总结以上国内外气候民事诉讼,可以发现以下共同点:第一,相较行政诉讼,气候民事诉讼的案件较少,得到法院支持的案件更为罕见。目前众所周知的一些气候诉讼案件基本都是气候行政诉讼,也许起诉者也意识到只有政府规制才是应对气候变化请求的根本出路。从结果上来看,气候行政诉讼的请求已经在部分标志性案件中得到了法院的支持或者部分支持,但是在气候民事诉讼尤其是气候侵权诉讼中,法院支持原告的请求仍较为罕见。反过来说,相比民事诉讼,气候行政诉讼为代表的公法诉讼似乎更能体现司法实践趋势。第二,气候民事诉讼试图寻求全新的权利基础,这些权利基础明显呈现出公私法交错的特点。在大
25、陆法系国家如德日环境气候民事诉讼中,往往很难在传统民事法律中找到气候保护的依据,更多借助环境权或者人格权衍生的气候稳定权乃至人权作为请求依据。虽然在民事诉讼中,上述请求权几乎未见有法院支持,但为何实践中出乎一致地以此为依据提出请求,这也是值得学界思考的问题。第三,气候民事诉讼的请求内容分为损害赔偿与侵害排除。相对于损害赔偿的要件完备性,侵害排除请求似乎更为法院所接受。到目前为止,还没有法院判决被告需为其造成气候变化损害承担赔偿责任,但是存在要求原告将来减排(侵害排除)的判决。b第四,世界各国气候民事诉讼遇到的难题主要源自于气候变化本身与传统环境损害以及生态环境损害之间的巨大差异。理论上要克服这
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