去杠杆政策、政府审计与国有企业杠杆操纵.pdf
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1、 年第 期收稿日期基金项目浙江省教育厅科研项目()浙江理工大学科研启动基金项目()浙江理工大学经济管理学院 年度本科教学改革研究及课程建设项目项目()年浙江理工大学本科生科技创新计划一般项目作者简介鲍树琛()男浙江瑞安人浙江理工大学经济管理学院讲师从事公司治理与会计信息研究:.许永斌()男浙江诸暨人浙江工商大学会计学院教授博士生导师博士从事公司治理与会计信息研究刘小雨()女浙江杭州人浙江理工大学启新学院本科生从事审计理论研究去杠杆政策、政府审计与国有企业杠杆操纵鲍树琛许永斌刘小雨(.浙江理工大学.经济管理学院.启新学院浙江 杭州.浙江工商大学 会计学院浙江 杭州)摘要如何防范化解债务风险是国有
2、企业管理中的一项重要工作是国有企业高质量发展的重要基础 以 年中央企业控股的 股上市公司为研究样本考察了在去杠杆政策实施过程中政府审计对国有企业杠杆操纵的影响 研究发现国有企业在 年以后的杠杆操纵行为显著增多而政府审计的介入能够有效抑制国有企业的杠杆操纵行为 机制检验发现约束机会主义行为和缓解信息不对称是政府审计治理国有企业杠杆操纵的两个路径 进一步讨论分析发现政府审计与注册会计师审计、非国有股东监督、分析师监督、媒体监督的良性互动增强了对国有企业杠杆操纵的“监督合力”关键词去杠杆政府审计杠杆操纵机会主义行为信息不对称监督合力中图分类号.文献标志码文章编号()一、引言加强国有企业债务风险管控是
3、国家打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措 国有企业是社会债务规模扩张的主要微观载体 据中国社科院“中国国家资产负债表研究”课题组的统计国民经济主要部门的杠杆率指标在 年末已经飙涨至 达到了历史的峰值 然而国有企业杠杆率一直居高不下且杠杆约束力度不强直接放大了脆弱性风险进一步引发产能结构失衡、下游产业信贷被挤压等问题甚至降低宏观经济增长目标并影响社会安全稳定 为了防范化解债务风险我国政府在 年底明确提出了“去杠杆”任务高杠杆国有企业自此进入强制去杠杆阶段 最终在 年下半年政策目标由“去杠杆”向“稳杠杆”方向转变 值得注意的是国有企业在执行去杠杆政策过程中出现了一系列杠杆操纵行为其资产负债表中所呈
4、现的财务杠杆率通常低于真实水平 因此如何治理国有企业杠杆操纵行为已经成为国家治理层面亟待解决的问题现阶段国有企业内部交织并存着与政府相契合的行政型治理机制和与市场相契合的经济型治理机制虽然国有企业改革的大方向是由行政型治理向经济型治理转型但是在国有企业经济型治理机制尚未完善的情况下盲目地削弱行政型治理机制极易降低政府股东对国有企业治理的有效性 此时对国有企业杠杆操纵行为的治理仍然依赖于强有力的行政型治理发挥政府股东的制度优势和有效监督职能 政府审计作为政府自上而下调控国有企业行为的治理工具具有很强的行政属性故属于行政型治理手段 具体而言政府审计机关不仅要发现和报告国有企业财务状况可能存在的违法
5、违规行为而且有权对违法违规的责任单位和个人进行行政处分和处罚 政府审计机关还必须确保纠正所有违规行为但是政府审计如何治理国有企业杠杆操纵行为却不得而知 解答该问题能够深化研究者对杠杆操纵本质的理解并为政府股东如何施政提供启示基于此本文拟以 年中央企业控股的 股上市公司为研究样本考察政府审计在抑制国有企业杠杆操纵行为中所发挥的治理作用 本文的研究贡献可能有如下三点:第一本文为国有企业杠杆操纵行为的治理研究补充了新的经验证据 现有文献主要从微观治理层面提出对杠杆操纵的治理可以采用党组织治理、注册会计师审计、非国有股东治理等手段而本文从国家治理层面出发将政府审计的治理效应拓展到国有企业杠杆操纵方面丰
6、富了杠杆操纵的相关文献 同时本文基于杠杆操纵话题揭示了政府审计提升国有企业资产负债表信息质量的机理 现有关于政府审计的研究较多关注利润表信息如经营业绩、盈余管理、鲍树琛等:去杠杆政策、政府审计与国有企业杠杆操纵公款消费等 然而自美国财务会计准则委员会将资产负债观全面替代收入费用观以来资产负债表成了财务报表的主体与核心其信息质量也应得到更多关注 本文考察了政府审计对国有企业资产负债表信息(如财务杠杆)的影响在某种意义上打开了政府审计与资产负债表信息质量之间的“黑箱”第二本文在分析去杠杆与杠杆操纵关系的基础上完善了现有文献对于杠杆操纵的定义 现有文献基本上引用许晓芳和陆正飞对于杠杆操纵的定义且主要
7、关注杠杆操纵的动机、手段等较少分析杠杆操纵的产生机理而本文从事实与规范视角入手提出国有企业杠杆操纵的本质是在信息不对称情况下缓和政治服从与经济对抗之矛盾的产物 第三本文进一步揭示了经济型治理与行政型治理的合力对国有企业杠杆操纵的作用机理这表明实现两种治理机制的互补才是国有企业公司治理的最佳选择 因此在供给侧结构性改革的背景下监管部门应当思考如何设计合理的治理机制让国有企业主动降杠杆以确保经济高质量发展二、文献综述自 理论提出以来关于企业杠杆问题的研究一直是公司财务的热门话题 等研究发现美国高杠杆企业会系统地采用偿还债务、发行股票、增加留存收益等方式降低杠杆率以恢复财务柔性 等则指出广泛地去杠杆
8、化可能会导致严重的经济衰退 美国的文献通常假定企业是自发地去杠杆以应对潜在的危机而我国企业的去杠杆是在政府推动下进行的带有明显的行政指令特征 但是人为设计并强加给市场的经济政策可能会导致实施结果与预期目标相悖 和 研究发现去杠杆运动降低了所有企业的杠杆率导致企业减少了投资持有更多的现金并表现出更差的经营业绩 等也研究发现去杠杆政策通过减少市场信贷资金供给、增加债务融资成本影响了企业债务违约风险 而杨玉龙等研究发现去杠杆只是减少了企业的金融负债比重但增加了企业经营负债比重 周茜等研究发现企业更偏好采用增权方式去杠杆而非采用减债方式去杠杆 此外国有企业与非国有企业的杠杆率呈现分化趋势与非国有企业相
9、比国有企业去杠杆的周期更长 但是去杠杆政策的实施并没有提高过度负债地方国有企业的去杠杆程度随着许晓芳和陆正飞开始关注“中国式杠杆”问题我国学术界形成了一批关于杠杆操纵话题的研究杠杆操纵是指利用表外负债、明股实债等财务活动来降低账面负债率的行为 关于杠杆操纵影响因素的研究主要存在外部融资需求与外部监督压力两种假说 基于外部融资需求假说许晓芳等认为控股股东股权质押的高杠杆公司更倾向于操纵杠杆以掩盖对股价不利的影响因素 饶平贵等研究发现出于向银行融资的需求企业会通过杠杆操纵手段来应对地方政府债务的挤出效应 李晓溪和杨国超研究发现企业在发行债券前为了应对监管部门设置的债券发行门槛杠杆操纵行为会显著增强
10、 彭方平等研究发现融资难度更大的低垄断势力企业更容易操纵杠杆 基于外部监管压力假说吴晓辉等研究发现当投资者监督弱化时公司会实施更多的杠杆操纵行为 卿小权等认为机构投资者拥有丰富的专业知识和较强的监督能力能够显著降低企业杠杆操纵的程度 胡国柳等认为企业在应用加速折旧政策时会因面临外部监督压力而导致杠杆操纵的实施成本上升 考虑到杠杆操纵对经济高质量发展的负面影响已有文献指出党组织治理、注册会计师审计、非国有股东治理等对国有企业杠杆操纵行为具有治理作用政府审计是现代国家治理的重要制度安排其根本目的是监督、保障和评价政府问责 通过监督公共权力的运作特别是公共资源的使用情况政府审计可以加强问责制减少权力
11、和资源的滥用 许多国家的治理实践也表明政府审计在遏制国有企业“灰色操作”方面可以发挥独特的作用 一方面政府审计人员是发现国有企业财务收支问题的专家能够有效地调查企业潜在的债务风险另一方面如果说国有企业债务问题是危害经济安全与社会和谐的“病毒”那么政府审计制度就是预防、揭示和抵御病毒的“免疫系统”大量文献认为政府审计有足够的资源和胜任能力对国有企业的财务收支和经济活动进行监督具有重要的外部治理作用如政府审计可以提升国有企业经营业绩、抑制国有企业盈余管理、监督公款消费等 等认为政府审计制度的这些优点源于政府审计与政府经济控制的直接结合通过梳理以上文献可知:()现有文献已经注意到了去杠杆政策的负面效
12、果但尚未知如何治理()现有文献主要从微观层面讨论了杠杆操纵的定义、手段、动机以及治理途径然而鲜有文献从更为刚性的国家治理层面寻找抑制国有企业杠杆操纵行为的方法这给本文提供了研究机会()现有研究较多关注了利润表信息忽视了政府审计对资产负债表信息的作用机理 本文考察一种能够反映企业资产负债表信息的财务活动即杠杆 年第 期操纵 面对去杠杆政策压力高杠杆国有企业可能会进行杠杆操纵以降低资产负债表中所呈现的财务杠杆率这就需要政府审计来保证政策的有效实施 因此本文将深入分析政府审计对国有企业杠杆操纵的治理效应三、理论分析与研究假设(一)去杠杆与国有企业杠杆操纵哈耶克把规则分为“事实性规则”与“规范性规则”
13、前者宣称人的行为实际上会有规律地重复出现后者则规定人的行为应当如何发生 他明确指出人的行为效果会受到环境复杂性的影响对于规范性规则的依赖是有益的但是容易忽略复杂事实的部分细节 基于先验的心智构念人们处理问题时的基本原则是遵循规范然而当事实与规范之间出现反差时人们可能会抛弃规范追求符合自身利益的结果 具体到杠杆操纵行为国有企业不仅会考虑“规范性规则”包括政府的去杠杆政策等还可能会受到“事实性规则”的影响 世纪 年代国有企业进行再生产和扩大再生产所需的支出由国家财政无偿拨款转变为通过银行贷款解决从此面临债务问题 虽然国有企业高杠杆现象是“拨改贷”改革的直接产物但真正的成因与国有企业承担的经营性任务
14、和政治性任务相关 国家对经济增长有强烈的追求并以此对国有企业及其主要负责人施加“稳增长”的压力这使得国有企业不计债务负面后果地追求规模扩张 国有企业还要维持国家对资本密集型产业的控制与运作解决市场中存在的外部性与协调性问题所以其负担的资本成本也非常高 在不对等竞争条件普遍存在的情况下国家不会任由国有企业破产倒闭、工人下岗这种行为的政治成本将是巨大的 由此可见国有企业的高杠杆现象在客观上受到特定制度因素的影响虽然国有企业在 年以后面临去杠杆的政策压力但在短期内难以实质性地去杠杆付出的代价也较高 它们有动机采取表外负债、明股实债、会计操纵等手段操纵杠杆尽可能隐蔽地减少自身利益受损主要原因有两点:第
15、一从信息层面上看政府在收集、加工和解读国有企业传递过来的信息过程中有形和隐性的信息成本是非常大的 去杠杆政策考核的过程伴随着信息的控制与反控制 一方面政府的目的是搜集关于去杠杆政策执行情况的准确信息另一方面国有企业为了保护自身利益软化和应对刚性考核而策略性地释放信息 此外还存在的一个事实是基层国有企业治理固有的“复杂性”使得政府无法追求去杠杆政策完全被执行否则会出现各种非预期后果 因此由于政府与国有企业之间存在信息不对称政府只能默许国有企业灵活地执行去杠杆政策 第二政府将权力下放到国有企业代理成本就会突显出来国有企业内部人有能力实施杠杆操纵 在国企治理机制改制过程中一方面行政型治理得到削弱另一
16、方面移植西方的经济型治理未能完全与本土特殊制度环境相适应 于是国企治理改制释放了治理风险其中最突出的问题就是内部人的自由裁量权极易失控 当政府调控国有企业杠杆率时这些行为可能会触及国有企业既得利益 考虑到政府在政治、思想、资源三个方面的高度控制国有企业在解决杠杆问题时必须与政府在政治上保持高度一致遵守“规范性规则”但是“事实性规则”可以在不挑战“规范性规则”的前提下灵活应对复杂的实际问题国有企业内部人为了避免因去杠杆而衍生出的其他财务问题在经济上可能会产生对抗的冲动行为有能力采取隐蔽的杠杆操纵方式缓和“规则铁牢”造成名实分离 简而言之杠杆操纵的本质是国有企业在信息不对称的情况下缓和政治服从与经
17、济对抗之矛盾的产物基于以上分析本文提出假设 假设:与去杠杆政策发布前相比在去杠杆政策发布后国有企业进行杠杆操纵的程度更大(二)政府审计与国有企业杠杆操纵在典型的委托代理框架中国有企业改革的重点是在现代企业制度下权衡“代理成本”与“信息成本”政治上的规范与经济上的事实之反差导致了国有企业代理人的机会主义行为 代理人可能会片面地追求政绩而变通性地执行去杠杆政策扭曲了政策目标 同时去杠杆政策的不完全契约性质会导致政策落地时面临严重的信息不对称问题政府很难获取国有企业去杠杆政策的实际执行情况 事实上政府在治理实践中从未放弃对国有企业的监督和控制在迈向经济型治理改革中仍然保留了强有力的行政型治理手段 并
18、且在国有企业经济型治理机制尚未完善的情况下行政型治理机制能发挥政府股东的制度优势和有效监督作用 若两种治理机制发生冲突行政型治理机制大概率会优先于经济型治理机制 梳理历史的进程可以发现为自上而下地调控国有企业行为中央建立了多维度的行政型治理体系从早期的经营行政化到如今的纪委监察、党组织鲍树琛等:去杠杆政策、政府审计与国有企业杠杆操纵嵌入公司治理、政府审计等 其中政府审计的合法性、独立性、强制性决定了其能在特定领域采取比常规监督机制更强的惩戒方式 对于政府审计的认识权力制约论认为政府审计监督的最终目的是实现对国有企业代理人权力的控制防止机会主义行为经济控制论认为政府审计能够解决信息不对称带来的决
19、策偏差问题 据此本文认为政府审计依法监督国有企业贯彻落实党和国家重大政策情况能够通过强化监督有效抑制国有企业的杠杆操纵行为 根据刘家义关于政府审计的“免疫系统”理论本文基于政府审计的预防、揭示和抵御三大功能对政府审计治理国有企业杠杆操纵行为的观点加以解释首先政府审计的预防功能可以对国有企业的杠杆操纵行为增强威慑力 威慑作用源于政府审计制度作为社会共同信念的内在特征即社会对政府审计活动的后果都是能够认知的 国有企业高管依靠对政府审计后果的认知形成自己的行动决策集 面对政府审计的威慑力国有企业高管会更加谨慎地使用自由裁量权更可能依照去杠杆政策的要求将企业杠杆率真正下降至合理水平 因此忌惮于政府审计
20、的预防功能国有企业高管会出于避免政治风险的考虑而减少机会主义行为从而抑制杠杆操纵行为其次政府审计的揭示功能可以发现和揭露国有企业的杠杆操纵线索 当政府股东难以通过经济型治理机制准确地获得国有企业降杠杆的执行信息时其必然会发挥行政制度优势使偏离政策目标的问题充分暴露在监督视野里 政府审计是党和国家重大政策落实的“督查员”注重从微观入手、宏观着眼通过检查、评价和报告与财务收支活动相关的信息揭示国有企业在政策落实中的“钻空子”、打“擦边球”现象 国有企业债务数字成谜这就要求政府审计机关获取充分适当的审计证据以判断国有企业在降杠杆的关键环节是否存在与既定标准不符的事项或程序 因此政府审计通过揭示国有企
21、业杠杆操纵问题并评价其公共受托责任履行情况能够减轻政府股东与国有企业之间的信息不对称进而加强债务管理最后政府审计的抵御功能可以督促国有企业落实整改杠杆操纵问题 抵御功能是政府审计在揭示问题后有针对性地提出整改建议并督促整改从而抵御经济社会运行中的各种“病害”当国有企业的杠杆操纵行为与相关政策相抵触时审计机关应当就发现的相关问题提出切实的整改建议并对相关责任人进行问责这直接促进了国有企业相关制度的优化从而形成抵御功能 由此可见政府审计有助于督促国有企业落实整改杠杆操纵问题从制度源头上抵御消极因素入侵国有企业基于上述分析本文提出假设 假设:政府审计依法监督国有企业贯彻落实去杠杆政策情况能够有效抑制
22、国有企业的杠杆操纵行为四、研究设计(一)样本选择与数据来源为了应对 年金融危机的冲击我国银行过度放贷导致企业负债呈螺旋式上升趋势并在 年出现了杠杆率峰值 同时始于 年的去杠杆政策在 年下半年转向稳杠杆 因此本文以我国 年中央企业控股的 股上市公司为研究样本 本文所需财务数据来自 数据库 其中中央企业每年控股的上市公司以及政府审计相关数据是根据 数据库中的“政府审计”子库数据整理所得 此外在横截面差异检验中分析师跟踪数量和媒体负面报道数量的数据来自 数据库 根据研究需要本文剔除了金融行业上市公司及数据缺失的样本最终得到 个样本观测值 为了控制离群值对结果产生的影响本文对主要连续变量进行上下 的
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