三权分置后宅基地使用权的制度意蕴及其法律规制.pdf
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1、-121 -【资源配置】农业经济 2023/6三权分置后宅基地使用权的制度意蕴及其法律规制*廖天成 宫志刚 摘 要:宅基地三权分置后形成所有权、资格权和使用权的产权构造,有其特定的制度意蕴。资格权是具有身份资格的成员享有的权利,全体成员以集体决策管理的形式行使所有权,而使用权既可从资格权人手中取得,也可从村集体手中取得,其物债性质由当事人自由决定。应当从明确法人治理结构、资格认定标准、合同化使用权义务以及对标行业经营标准上规制宅基地三权分置。关键词:三权分置;宅基地;制度意蕴;法律规制一、引言宅基地使用权是集体经济组织成员以其成员身份而能够享有的一项保障其基本的生活居住需求的土地权利。它在民法
2、典物权编中已有明确而系统的法律规范,是一项运行成熟的农村土地利用制度。当前,为保障农村集体土地基本的福利价值的基础上,制度层面上又开展了凸显集体土地财产价值的三权分置实践,并已平稳运行取得了一定的实效。然而,三权分置后在宅基地上形成的所有权、资格权和使用权的三元产权格局,不免与之前所有权、使用权的二元产权格局给实践造成一定的困惑,表现在前后均将对宅基地的直接利用的权利称之为宅基地使用权,但却未对两者的内涵作出明确的区分。这就造成了分置后宅基地使用权的制度意蕴不甚明确,三权分置与否宅基地使用权是否在法律性质、行使方式、保障措施上存在本质的区分,分置后的宅基地使用权在法律规制上有何需要特别予以完善
3、的地方,均有待结合实践运行在理论上予以明确,以消除制度适用上的障碍。二、宅基地三权分置的制度意蕴(一)宅基地“三权分置”的权利构造宅基地“三权分置”的制度创新并没有突破农村宅基地利益管理中的“一户一宅”、限定宅基地使用面积和用途、允许无期限长期无偿使用的基本管理红线。只不过在过去相当长的时间内,过于强调宅基地这种福利保障功能使得其财产价值被完全抑制了,在城乡融合发展的时代背景下愈加暴露出这一保守的制度设计产生的局限性。由此,宅基地“三权分置”便应运而生,在继续强调宅基地之上附着的农民住房保障价值的基础上,设定了一个具有明显身份属性、依资格确定权益的“资格权”,同时,为了凸显其财产价值又设定了一
4、个完全财产意义上的“使用权”。这便是宅基地分置产生的所有权、资格权和使用权的三元产权格局。具体来讲,宅基地所有权仍保持与集体土地为集体所有的稳定的农村土地公有制的基本面,这一点毋庸置疑且必须坚定。而在资格权和使用权的设计上,则有待进一步予以规范的说明。宅基地资格权,显然是一种具有身份性的权利,具有人身依附性。没有集体成员身份,就没有宅基地资格权,集体成员身份与宅基地资格权具有同一性。集体成员身份取得和丧失决定了宅基地资格权的取得和丧失。之所以设定宅基地资格权,目的在于一方面确定集体成员资格并为成员资格提供法律权利上的保障,另一方面为宅基地流转开禁预留制度上的运行空间和法律规范接口。取得宅基地资
5、格权的农民可以自行选择在宅基地上建房用于居住生活,也可以选择在继续享有资格权的前提下流转宅基地使用权。这既能保证农民在流转宅基地使用权后不会当然失去成员身份资格,为其后续可能再次取得宅基地维持基本生活提供了制度兜底和退路。而宅基地使用权是财产利益性的一种权利,它是能够在宅基地上开展各种形式的生产经营用途的权利,如乡村民宿、创意产业、农村电商、生态康养等。其财产价值已经远远超过目前民法典物权编中作为用益物权的宅基地使用权。这是因为,在宅基地实现“三权分置”之后,取得宅基地使用权的路径至少有三条:一是个人依照成员身份而享有宅基地资格权,进而以宅基地资格权取得宅基地使用权;二是个人从其他成员手中经过
6、流转而取得宅基地使用权,即农民在保留资格权的前提下流转其使用权;三是个人从村集体手中直接通过有偿方式取得宅基地使用权。第一条路径取得的宅基地使用权不会同三权分置前的宅基地使用权存在性质认识的偏差,因为它都是基于成员身份基金项目:2020年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究”(20JZD021)的阶段性研究成果。-122 -【资源配置】农业经济 2023/6而取得,以生存保障为第一价值而财产价值次之的用益物权性质的权利。然而,第二和第三条路径取得的宅基地使用权,从权利主体的角度讲,就已经很可能不再仅是具有成员身份的农民了。具体来讲,第二
7、条路径中,从具有成员身份的农民手中取得宅基地使用权的个人,既可能具有成员身份,但限于村集体有限的宅基地资源无法为其再行分配的农民,也可能是没有成员身份,出于居住保障的基本需求以外的希望发展宅基地上各种业态经营的个人。同样,第三条路径中取得宅基地使用权的人,也可能包括第二种路径中的这两类人员。由此问题则显而易见,可能不是集体成员,或可能不用于居住生活,取得的宅基地使用权还是三权分置之前用益物权性质的那个权利吗?答案自然是否定的。此时,宅基地使用权既可能继续依赖成员身份而取得,也可能脱离成员身份而取得。其中,基于成员身份而取得的宅基地使用权是物权性质的,而脱离成员身份而取得的宅基地使用权,则可基于
8、实践的需要和基于当事人的意愿,或是物权性质的,或是债权性质的,即充分尊重双方当事人自由设定权利类型的选择权。(二)宅基地“三权分置”的逻辑关联宅基地分置后产生的所有权、资格权和使用权的产权构造,其逻辑关联,具体为:第一,宅基地所有权为成员集体所有。成员也即是全部享有集体身份资格的成员。全部成员基于包括宅基地在内的集体土地,决定集体土地所有权行使中的决策和管理。全部成员以参加民主协商的形式实现对集体土地的所有,也即对宅基地的所有权。因此,宅基地所有权为成员集体所有,其制度意蕴则在于,全部具有身份资格的集体成员以民主协商的形式决定集体土地所有权的行使,以这样的集体决策行动来行使集体土地所有权。集体
9、土地不为也不可能为任何个体成员所有,任何人不能也不可能不经由其他成员而自由决定对集体土地所有权的行使。全部成员以其享有的资格权来行使对集体土地所有权的决策管理。第二,宅基地资格权为成员个人享有。宅基地资格权的主体只能是成员个人,也即只能是具有身份资格的成员。而身份资格是根据户籍、与村集体的生活联系、对村集体的义务等各种因素综合确定的。身份资格由村集体根据村集体经济组织章程或者是地方村经济合作社管理条例中的规定来确认。身份资格不得购买、不得转让、不得继承、不得赠与,具有人身专属性,但可基于特定的消极因素予以撤销。拥有宅基地资格权只能表明其是集体成员,具有对包括宅基地在内的集体土地的利用、收益分配
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