1、-121 -【资源配置】农业经济 2023/6三权分置后宅基地使用权的制度意蕴及其法律规制*廖天成 宫志刚 摘 要:宅基地三权分置后形成所有权、资格权和使用权的产权构造,有其特定的制度意蕴。资格权是具有身份资格的成员享有的权利,全体成员以集体决策管理的形式行使所有权,而使用权既可从资格权人手中取得,也可从村集体手中取得,其物债性质由当事人自由决定。应当从明确法人治理结构、资格认定标准、合同化使用权义务以及对标行业经营标准上规制宅基地三权分置。关键词:三权分置;宅基地;制度意蕴;法律规制一、引言宅基地使用权是集体经济组织成员以其成员身份而能够享有的一项保障其基本的生活居住需求的土地权利。它在民法
2、典物权编中已有明确而系统的法律规范,是一项运行成熟的农村土地利用制度。当前,为保障农村集体土地基本的福利价值的基础上,制度层面上又开展了凸显集体土地财产价值的三权分置实践,并已平稳运行取得了一定的实效。然而,三权分置后在宅基地上形成的所有权、资格权和使用权的三元产权格局,不免与之前所有权、使用权的二元产权格局给实践造成一定的困惑,表现在前后均将对宅基地的直接利用的权利称之为宅基地使用权,但却未对两者的内涵作出明确的区分。这就造成了分置后宅基地使用权的制度意蕴不甚明确,三权分置与否宅基地使用权是否在法律性质、行使方式、保障措施上存在本质的区分,分置后的宅基地使用权在法律规制上有何需要特别予以完善
3、的地方,均有待结合实践运行在理论上予以明确,以消除制度适用上的障碍。二、宅基地三权分置的制度意蕴(一)宅基地“三权分置”的权利构造宅基地“三权分置”的制度创新并没有突破农村宅基地利益管理中的“一户一宅”、限定宅基地使用面积和用途、允许无期限长期无偿使用的基本管理红线。只不过在过去相当长的时间内,过于强调宅基地这种福利保障功能使得其财产价值被完全抑制了,在城乡融合发展的时代背景下愈加暴露出这一保守的制度设计产生的局限性。由此,宅基地“三权分置”便应运而生,在继续强调宅基地之上附着的农民住房保障价值的基础上,设定了一个具有明显身份属性、依资格确定权益的“资格权”,同时,为了凸显其财产价值又设定了一
4、个完全财产意义上的“使用权”。这便是宅基地分置产生的所有权、资格权和使用权的三元产权格局。具体来讲,宅基地所有权仍保持与集体土地为集体所有的稳定的农村土地公有制的基本面,这一点毋庸置疑且必须坚定。而在资格权和使用权的设计上,则有待进一步予以规范的说明。宅基地资格权,显然是一种具有身份性的权利,具有人身依附性。没有集体成员身份,就没有宅基地资格权,集体成员身份与宅基地资格权具有同一性。集体成员身份取得和丧失决定了宅基地资格权的取得和丧失。之所以设定宅基地资格权,目的在于一方面确定集体成员资格并为成员资格提供法律权利上的保障,另一方面为宅基地流转开禁预留制度上的运行空间和法律规范接口。取得宅基地资
5、格权的农民可以自行选择在宅基地上建房用于居住生活,也可以选择在继续享有资格权的前提下流转宅基地使用权。这既能保证农民在流转宅基地使用权后不会当然失去成员身份资格,为其后续可能再次取得宅基地维持基本生活提供了制度兜底和退路。而宅基地使用权是财产利益性的一种权利,它是能够在宅基地上开展各种形式的生产经营用途的权利,如乡村民宿、创意产业、农村电商、生态康养等。其财产价值已经远远超过目前民法典物权编中作为用益物权的宅基地使用权。这是因为,在宅基地实现“三权分置”之后,取得宅基地使用权的路径至少有三条:一是个人依照成员身份而享有宅基地资格权,进而以宅基地资格权取得宅基地使用权;二是个人从其他成员手中经过
6、流转而取得宅基地使用权,即农民在保留资格权的前提下流转其使用权;三是个人从村集体手中直接通过有偿方式取得宅基地使用权。第一条路径取得的宅基地使用权不会同三权分置前的宅基地使用权存在性质认识的偏差,因为它都是基于成员身份基金项目:2020年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究”(20JZD021)的阶段性研究成果。-122 -【资源配置】农业经济 2023/6而取得,以生存保障为第一价值而财产价值次之的用益物权性质的权利。然而,第二和第三条路径取得的宅基地使用权,从权利主体的角度讲,就已经很可能不再仅是具有成员身份的农民了。具体来讲,第二
7、条路径中,从具有成员身份的农民手中取得宅基地使用权的个人,既可能具有成员身份,但限于村集体有限的宅基地资源无法为其再行分配的农民,也可能是没有成员身份,出于居住保障的基本需求以外的希望发展宅基地上各种业态经营的个人。同样,第三条路径中取得宅基地使用权的人,也可能包括第二种路径中的这两类人员。由此问题则显而易见,可能不是集体成员,或可能不用于居住生活,取得的宅基地使用权还是三权分置之前用益物权性质的那个权利吗?答案自然是否定的。此时,宅基地使用权既可能继续依赖成员身份而取得,也可能脱离成员身份而取得。其中,基于成员身份而取得的宅基地使用权是物权性质的,而脱离成员身份而取得的宅基地使用权,则可基于
8、实践的需要和基于当事人的意愿,或是物权性质的,或是债权性质的,即充分尊重双方当事人自由设定权利类型的选择权。(二)宅基地“三权分置”的逻辑关联宅基地分置后产生的所有权、资格权和使用权的产权构造,其逻辑关联,具体为:第一,宅基地所有权为成员集体所有。成员也即是全部享有集体身份资格的成员。全部成员基于包括宅基地在内的集体土地,决定集体土地所有权行使中的决策和管理。全部成员以参加民主协商的形式实现对集体土地的所有,也即对宅基地的所有权。因此,宅基地所有权为成员集体所有,其制度意蕴则在于,全部具有身份资格的集体成员以民主协商的形式决定集体土地所有权的行使,以这样的集体决策行动来行使集体土地所有权。集体
9、土地不为也不可能为任何个体成员所有,任何人不能也不可能不经由其他成员而自由决定对集体土地所有权的行使。全部成员以其享有的资格权来行使对集体土地所有权的决策管理。第二,宅基地资格权为成员个人享有。宅基地资格权的主体只能是成员个人,也即只能是具有身份资格的成员。而身份资格是根据户籍、与村集体的生活联系、对村集体的义务等各种因素综合确定的。身份资格由村集体根据村集体经济组织章程或者是地方村经济合作社管理条例中的规定来确认。身份资格不得购买、不得转让、不得继承、不得赠与,具有人身专属性,但可基于特定的消极因素予以撤销。拥有宅基地资格权只能表明其是集体成员,具有对包括宅基地在内的集体土地的利用、收益分配
10、等集体内部事务的决策管理权,但并不与宅基地使用权绝对挂钩。正如前述,不具有宅基地资格权的个人,同样可以基于其他方式取得宅基地使用权。资格权并不当然是使用权的前提,两者没有绝对的因果关系。第三,宅基地使用权是一项弹性的权利类型。作为集体成员的个人,基于宅基地资格权而享有宅基地使用权,此时宅基地使用权是一项用益物权。集体成员既可以宅基地使用权用于建设住房,满足其家庭的基本生活,又可以在保留资格权的基础上,流转使用权获得财产收益。但是,在宅基地使用权流转后产生的权利期限存续期间,基于宅基地资源的有限性、一户一宅的管理规定,其不可再行向村集体申请别处宅基地。这一制度规定要求成员理性作出选择、避免投机行
11、为。而不具有成员身份的个人,基于从宅基地资格权人手中取得,抑或是从集体手中取得的使用权,至于此时的宅基地使用权是物权性质还是债权性质,则取决于当事人双方的交易方式、签订期限、价款给付以及权责规定等多个方面。二、宅基地三权分置的法律规制(一)规范宅基地所有权的法人治理结构宅基地为成员集体所有。这是法律上的直接规定,但并没有更进一步地规范集体土地所有权的具体运行规则。前述包括在宅基地在内的集体土地所有权的行使,是牵涉对土地利用和收益分配的集体利益的事项,体现的是全体成员的共同意志。因此,对于集体土地所有权的行使则应当反映全体成员的共同意志,由成员集体进行决策管理来决定具体的事项的执行。对于包括宅基
12、地在内的集体土地所有权的行使,重要的是规范法人治理结构,也即是将村集体经济组织或者是村民委员会这一特别法人作为集体土地所有权运行的治理主体,明确其内部治理结构,从团体法的角度来完善集体土地所有权的行使。这就要求:一方面,完善内部机关设置及其职能设置,完善的、静态的团体内部治理机关,是团体规范运行、实现治理的前提和保证。具体包括决策、执行、监督机关,以及它们各自在集体土地所有权运行具体事项上应当享有的权利和承担的义务。另一方面,完善这一特别法人的运行逻辑,也即是其内部成员如何就前述集体利益的事项进行决策管理的具体规则,包括时间、程序、人员、比例、行动、效力、责任、救济等。只有从这两个方面建立法人
13、的治理结构,才能够规范集体土地所有权的行使,而不至于使其为其他组织或个人绝对支配和左右。(二)明确宅基地资格权的认定和变动标准城乡融合下人口快速流动、集体土地增值明显,村集体内部利益非常可观。依身份资格决定成员享有决策管理、收益分配的权利,具有强烈的现实期待性。这就要求明确宅基地资格权的认定和变动标准。对于资格权的认定和变动需要规范、审慎的态度,绝对不允许由少数人通过形式化的投票-123 -【资源配置】农业经济 2023/6方式来决定特定群体是否享有资格权,否则就有违集体土地所有权制度上最根本的公正性和普惠性的价值标准。目前,在尚未形成统一的标准的前提下,妥帖的做法是充分结合农村户籍、在村集体
14、内是否长期生产生活、是否与村集体形成其他事实联系、是否对村集体尽有义务和贡献、是否参军、升学、入公职以及政策性迁移等多方面的因素进行综合考虑。总的来讲,要坚持两个基本的原则:一是破除户籍的唯一性认定标准。在人口自由在城乡流动的时代下,无论是农民进城发展还是市民下乡建设,都是对现代化建设有利的个人行为,都应当在政策上得到充分的支持。户籍不能也不可能成为认定资格权的唯一标准,否则就与户籍制度改革以及开放的农村社会环境形成鲜明的反差,是对先进的治理观念的排除。二是尊重积极的迁出因素。即对于进城农民,至少不当然失去资格权,至少保证其在一定的期限内仍然能够享有资格权。对于进城农民保留一定期限资格权,其制
15、度意蕴在于为其留有一定的缓冲空间,给足他们在城市发展的适应期,倘若真的在城市难以为继,可在一定的时间内重新回到农村,继续以资格权享有在农村社会的基本权益。需要进一步明确的是,宅基地资格权是一项以身份资格为前提的权利,依据资格享有财产权利,因而,其不同于民法上的人身权和财产权。它是一项相对独立的权利类型。对于这一权利的行使,其本质是具有身份资格的成员向其所在的村集体表达其个人意志的行为,一般来讲,如果其在集体决策和管理中,能够充分表达其意志,也即意味着其资格权的行使没有现实障碍。而对于其无法参与集体决策和管理的情形,则可认为是其资格权受到非法侵害,应当赋予每一位具有资格权的成员法定的救济途径,也
16、即是向其村集体所在的县级行政机关申请行政诉讼,保证通过诉讼程序获得权益救济。(三)合同化宅基地使用权的责任义务前述宅基地使用权,无论是通过何种方式取得,无论是物权还是债权性质,都应当通过合同的形式明确双方的责任和义务。由于三权分置后宅基地上的资产价值不断凸显,不能如同过去用以保障基本居住功能的宅基地分配一样,仅在村集体中通过花名册的方式予以登记管理。此时,对于宅基地使用权的规范行使和权益保证,应当在双方之间形成书面合同。在合同中应当明确双方的合同履行主要方式,特别是要明确宅基地使用中双方的责任义务。具体来讲:对于从具有宅基地资格权的农民手中取得的,用于非基本居住、发展多业态经营的个人来讲,应当
17、明确经营主体不得改变原本宅基地上建筑的主体形态和布局,或者改变后有义务恢复原满足居住功能的原状,以保证在经营期限届满后宅基地使用权回复到资格权人手中后,还能保证其居住要求。同时,对于经营主体取得宅基地使用权后,未经资格权人同意,不得将宅基地使用权再次流转给第三人,也不能将宅基地以及地上建筑物全部分割或者部分分割给第三人。对于从村集体手中取得的用于经营的宅基地使用权人来讲,倘若其取得宅基地的规模较大,具有开发前景和经营效益,有义务将总体的经营规划向村集体汇报,以便村集体在开展全域乡村规划和整治中有所参照、适时作出调整和改进方案等。村集体有义务及时跟进经营主体的生产经营状态,必要时查阅其会计账目和
18、年度报告,及时评估其经营风险等。对于经营主体在实际生产经营中出现的任何风险问题,村集体有义务会同县级行政主管部门及时作出纠正,对于实际给村集体造成的损失,经营主体有义务作出相应的赔偿,并在后续的及时调整经营策略、汇报经营状况等。(四)对接行业发展标准实现宅基地多元经营三权分置后,宅基地的财产性功能得以巨大凸显,已经拓展至乡村民宿、文创产业、农村电商、生态康养等不同领域。发展宅基地上的生产经营,也越来越体现出行业上的专业性。为了更加可持续地提升经营效益,规范经营活动,村集体应当会同行业部门专家,开展专业性的经营技能、管理技能、法律技能的培训。同时,宅基地上的生产经营除了满足农村集体土地的利用管理
19、规定外,还应当对接具体经营业态的行业发展标准,对标对表行业发展标准实现高质量的生产经营增长,特别是低碳、节能等环境保护方面,应当尽可能降低不利影响。参考文献1华鹏,樊涛.宅基地和承包地“三权分置”的异同:理论和实践J.农业经济,2022(10).2张卉林.“三权分置”背景下宅基地资格权的法理阐释与制度构建J.东岳论丛,2022(10).3周博.保障宅基地农户资格权的路径分析J.农业经济,2022(09).4艾佳.农村宅基地三权分置改革进路分析J.现代农业研究,2022(09).5屈茂辉,张媞.三权分置下宅基地发展权的法权结构与实现路向J.河北学刊,2022(5).作者单位:中国人民公安大学治安学院 北京 100038