审计项目审计组织方式“两统筹”长效机制建设操作风险辨析.pdf
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1、14审计审计项目审计组织方式“两统筹”长效机制建设操作风险辨析VV 杨一晗审计项目审计组织方式“两统筹”(以下简称“两统筹”)能否行稳致远,能否建立健全长效机制,事关能否构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,对促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。一、“两统筹”长效机制建设所面临的操作风险及成因“两统筹”在审计机关实施中已取得明显成效,但就其长效机制建设而言,在具体的操作层面仍面临不少风险,制约“两统筹”作用发挥。在“两统筹”上,操作风险一般是指在审计项目审计组织方式融合的过程中,由于不同审计项目及其组织方式的人员、程序或系统的不完备及失效,或者由于外部事件而对审计工作造成损
2、失的风险。操作风险与审计的种类、业务复杂程度成正比,“两统筹”审计,容易出现项目评价口径不一致、工作进度不统一、现场管理混乱、人员组织困难等操作层面的风险。以致审计“两统筹”之下,极大地增加了这类风险。从成因上看,主要来自以下几个方面。(一)审计成果预期使用者的广泛性当前,我国经济发展进入新常态,社会建设日新月异,改革加速推进,对政府审计的要求不断提高。公共资源配置效率现在已成为公众关注的焦点,尤其是其对社会经济发展产生的实际效果,这无疑对审计提出更高要求。审计项目不同,往往审计成果的预期使用者不一定相同,对审计的广度、深度及关注点也不一定相同。本级预算执行审计项目的预期使用者一般是各级人大、
3、政府,经济责任审计项目的预期使用者多为各级纪检监察机关及组织部门,上级审计机关安排或授权的项目多为上级审计机关。同时,预期使用者扩大了被审计对象和相应的利害关系人范围。此外,按照审计公开的要求,社会公众也必将随着审计项目融合加大对审计结果的关注力度。预期使用者的广泛性要求审计机关在实施融合的审计项目时,应充分考虑各方要求,力求做到面面俱到,操作起来更有难度。(二)审计机关运行更为复杂审计的内容和手段是随着经济发展水平的提高、社会治理程度的深化及公共管理制度的健全而不断丰富和完善的。审计机关的运行主要包括计划、实施、审理、整改、公告等方面,在“两统筹”的情况下,面临着覆盖面更广的审计对象、更为复
4、杂的审计环境、更多的考虑因素、更长的管理链条等问题,需要更为科学的管理体制以及切实增强的执行力。就审计机关自身来说,审计的战略、计划、质量、成本、成果管理尚不够健全,面对被审计对象的广泛性和复杂性,对审计工作提出了巨大的挑战,尤其是一项政策审计可能涉及多个地区、多个单位,在审计实施时,必然要打破审计组织模式而采取融合的方式。如在审计计划上,作为下级的市县审计机关制订计划时重点的考虑除按上级计划外,主要围绕地方党委政府展开,而其中不少项目是临时追加。在“两统筹”的情况下,市县审计机关在执行计划过程中,仍可能面临着追加的情况,一定程度对执行审计计划造成干扰。融合后,审计项目规模大、成员多,审计人员
5、相互之间从思想观念、工作方式、业务能力到职业判断差异,审计评价难以形成一致意见,导致风险更难以控制。同时,在融合过程中,对于一个全新的及原始证据少、利益相关方相对复杂的项目,审计风险就相对比较低。“两统筹”下制订审计工作方案和指导意见,需要根据两个甚至多个审计项目的实际情况和特点,注重审计15多方与被审计单位和有关方面沟通协调,注重多方面了解情况,从所融合的审计项目依法依纪依规、依事依情依理地与被审计单位交换意见,更可能导致审计切入点不准确,反映问题的角度不准确、力度和深度不够。“两统筹”下,需要分别对审计报告进行评价,可能存在对甲审计项目给予正面评价,对乙审计项目进行否定评价,而又无法像社会
6、审计那样区别说明财务报告审计和内部控制审计的区别,导致外人觉得自相矛盾,难以理解。此外,审计由于涉及民生的敏感项目较多,社会关注度高。“两统筹”下如何能够通过公告回应达到公众预期,是一个极大的挑战。(三)审计人员能力存在明显欠缺就近年来的审计工作而言,审计人员普遍反映能力不足,尤其执行涉及全国全省的大型审计项目,基本上是边干边学,有时候甚至是零基础。审计工作是一项专业性、综合性很强的工作,而当前的大量审计任务,偏偏又无现成的经验可以借鉴。在“两统筹”的情况下,除要求审计人员具有较高的政策理论水平外,还必须同时具备审计查账能力、对经济活动与经济决策的审计能力、绩效审计能力、宏观意识和综合分析的能
7、力、电子信息化审计能力及良好的表达与人际沟通协调能力等。从审计队伍整体看,一是科班出身的人员不多,且存在人员少、年龄大、业务单一、审计理论不强等情况。部分审计人员现代化审计技术手段掌握得也不够,专业胜任能力亟待提高。二是审计人员知识结构不尽合理,主要是会计审计知识,缺乏工程造价、电子技术、公共管理、政府绩效、环境科学等方面的知识,此处短板在“两统筹”上体现得尤为明显。三是由于受人员老化、落后观念及思维惯性影响,导致审计人员在审计工作中考虑问题和处理问题的方式仍停留在“过去时”,认识不到审计不仅是对过去的评判,更是对未来重要的工作参考和风险警示。现有的审计人员习惯于在现场作业中就事论事,缺乏开展
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