审计独立、威慑效应与财政信息公开.pdf
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1、 年第 期收稿日期基金项目国家社会科学基金项目()作者简介魏涛()男湖北公安人湖北经济学院财政与公共管理学院教授硕士生导师博士湖北经济学院营商环境研究中心副主任湖北地方税收研究中心研究员从事财税理论与营商环境研究:.李成()男湖北武汉人湖北经济学院财政与公共管理学院讲师博士湖北地方税收研究中心研究员从事财税政策研究:.胡凯()男湖北天门人中南民族大学经济学院教授硕士生导师通讯作者博士从事经济学、审计理论研究:.审计独立、威慑效应与财政信息公开魏 涛李 成胡 凯(.湖北经济学院 财政与公共管理学院湖北 武汉.湖北地方税收研究中心湖北 武汉.中南民族大学 经济学院湖北 武汉)摘要审计独立是国家审计
2、发挥预防、揭示、抵御等“免疫系统”功能的必要条件国家审计是推动地方财政信息公开实现地方治理现代化的重要路径 构建一个审计部门与地方政府的 博弈模型分析审计独立对地方政府财政信息公开行为的影响在此基础上利用审计机关人财物省级统管“准自然实验”和 年 个城市的面板数据采用双重差分法进行实证检验 研究发现:审计独立显著提升了地方财政透明度对于市场化程度高、自然资源依赖程度低和财政自主度高的城市审计独立对财政透明度的改善效应更显著审计独立推动地方财政信息公开主要通过威慑效应体现 进一步分析还表明审计独立在提升财政透明度方面还存在地区间横向收敛效应和审计监督与社会监督协同效应 研究为我国推进审计管理体制
3、改革提高国家审计独立性提供证据支撑为推动地方财政信息公开提供了新的改革着力点关键词国家审计审计独立威慑效应财政透明审计机关国家治理中图分类号文献标志码文章编号()一、引言地方治理是国家治理的重要组成部分财政信息公开是实现地方治理现代化的重要路径 财政信息公开有利于缓解信息不对称限制公权力滥用减少行政腐败强化对政府的问责约束提高财政资金使用的合法性、规范性与有效性 财政信息公开要求政府及时、完整、可靠地向公众公开收入来源、支出去向和公共资产管理等信息 在我国推进现代财政制度建设的进程中随着财政公开透明的重要性逐渐显现中央政府对财政信息公开也日益重视 自 年政府信息公开条例颁布实施以来我国先后出台
4、一系列法律法规推动财政信息公开财政信息公开内容不断细化公开范围也不断地扩大我国财政信息公开取得显著成效 根据中国财政透明度报告省级政府财政透明度平均得分从 年的.分提高到 年的.分根据中国市级政府财政透明度研究报告地级市财政透明度平均得分从 年的.分提高到 年的.分虽然我国财政信息公开取得了显著成效但总体上仍处于较为落后的水平 我国省级和市级财政透明度得分均在 分左右这表明省级和市级政府一半以上的财政信息处于封闭、闲置状态未被公众有效地监督、利用 从城市财政透明度得分来看 年我国 个地级与地级以上城市中财政透明度得分 分以上仅有 个占地级及以上城市的 造成我国财政透明度较低的原因主要有两个方面
5、:一是我国财政信息公开存在一些制度障碍 年开始实施的新预算法虽然在法律上首次明确提出建立公开透明的预算制度但相关规定过于笼统很难对行政部门形成强有力的约束而 年新修订保密法的有些规定对财政信息公开有一定阻碍作用二是地方官员缺乏提升财政透明度的激励 一方面虽然 年财政部在关于切实做好地方预决算公开工作的通知中规定“各省、各地区可将预决算公开情况纳入地方官员的绩效考核体系中”但模糊、缺乏可操作性的财政透明度指标无法对地方官员产生足够有效的政治激励 另一方面地方政府基于声誉效应的财政信息公开动机和基于风险效应的隐藏动机决定地方财政信息公开往往参照邻近省份导致财魏 涛等:审计独立、威慑效应与财政信息公
6、开政信息公开原地踏步走向“低水平陷阱”李敬涛和陈志斌的研究结果表明财政透明不仅未能产生应有的问责约束效应还成为市级政府粉饰经济绩效、掩饰社会责任的工具国家审计是推动财政信息公开、提升国家治理能力的重要力量 研究审计与公司信息透明度的经验证据表明外部治理机制是影响上市公司会计透明度的主导因素第三方审计能够显著提高公司会计透明度 与私人部门类似国家审计一方面可以保证财政信息公开的真实性另一方面可以强化对地方政府的问责形成推动地方官员提升财政透明度的有效政治激励 实证研究也表明国家审计对财政透明度的提高起着重要的促进和保证作用 国家审计主要是通过硬约束和强问责机制威慑违规支出行为提升地方的财政透明度
7、其独立性、“免疫”功能和审计结果公告能力在促进政府预算透明度提升方面可以发挥积极的治理效应 因此对审计机构进行改革增强其独立性和权威性可以对政府财政透明度提升起到实质性作用二、制度背景与理论模型(一)制度背景独立性是现代审计制度的基石是国家审计能否发挥揭示、预防和抵御等“免疫系统”功能的重要影响因素 我国地方审计机关长期采用双重领导体制在人财物管理上都受到同级地方政府的制约这在一定程度上影响其独立性与权威性不利于充分发挥国家审计功能 为了提高地方审计机关的独立性和权威性党中央、国务院于 年出台关于完善审计制度若干重大问题的框架意见选择山东、江苏、浙江、广东、贵州、云南、重庆 省市开展省以下审计
8、体制改革 具体改革措施包括:第一改革省以下审计机关人事管理体制 市地级审计机关正职由省级党委(党委组织部)管理省级编制管理部门统一管理本地区审计机关的机构编制地方审计人员由省级统一招录 第二改进经费和资产管理制度 地方审计机关的经费预算、资产由省级或者委托市地、县有关部门管理其标准不得低于现有水平 第三建立健全审计业务管理制度 试点地区审计机关审计项目计划由省级审计机关统一管理统筹组织本地区审计机关力量 省以下审计机关人财物统一管理强化省级政府对审计机关的管理切断了省以下同级地方政府对审计机关人财物的控制为省以下审计机关独立开展审计活动提供了制度保障 这一改革有利于整合审计资源提升审计效率更好
9、地发挥地方审计机关的审计功能也必然会影响地方政府行为对提升地方财政透明度产生深远影响(二)理论模型作为一种制度安排的国家审计具有内生性的威慑作用其威慑作用源于审计对象对审计活动可能后果的认知 审计机关和审计对象基于“共同知识”开展博弈其博弈均衡具有抗干扰和自我强制的性质 这种强制带来的威慑作用取决于审计机关的独立性通常而言如果审计机关由审计对象聘用并支付相应的报酬则审计的独立性就会受到质疑独立性的缺失以及由此形成的审计机关与审计对象的“合谋”会导致审计威慑作用的消解国家审计通过真实反馈地方财政收支规范地方财政行为 如果一个地方的财政透明度不高往往意味着其财政收支不规范的可能性较大这将会引起审计
10、部门的关注并相应地提高审计强度 地方政府在决定其财政透明度时也会考虑审计部门的审计强度对其财政透明度的反应因此地方政府会根据审计部门的最优审计强度选择做出最优的财政透明度决策 审计部门审计强度选择与地方政府财政透明度选择之间的策略互动可以视为 博弈:首先审计部门观察地方财政透明度程度做出最优的审计工作强度决策其次地方政府基于审计部门审计工作强度做出最优财政透明度选择 省以下审计体制改革后地方审计部门的独立性显著提升从而有助于强化审计工作对地方财政透明度的影响.审计部门最优审计强度决策如果一个地方的财政透明度较低其财政收支违规概率更高那么对其财政收支开展审计监督就更有必要审计工作往往更有成效 因
11、此审计工作的成效不仅取决于审计强度还取决于地方财政透明度 当然这并不是说审计工作信息的获取依赖于财政部门所公开的信息审计工作成效取决于地方财政透明度是因为地方财政透明度往往是财政收支合规程度的一种信号而国家审计的基本内容是监督财政收支的真实、合法和效益情况 另外审计的实施也会产生成本而且这一成本往往会随着审计强度的提高而更大幅度地递增 基于这一事实模型将审计部门的最优审计强度决策问题表示如下:年第 期 ()其中 表示审计工作的净成效 表示审计强度 表示地方财政透明度 表示地方审计部门的独立性审计部门的独立性越高审计工作的结果就越有可能发挥应有的作用而不至于被“内部消化”表示审计成本参数 尽管增
12、加审计强度能够提高审计工作的成效但是也会带来更高的审计成本为了最大化审计工作的净成效审计强度 必须满足以下一阶条件:()通过求解一阶条件可以得到审计部门的最优审计强度表达式:()分析()式发现由于参数 因此/也就是说财政透明度 越低审计部门的最优审计强度 越高.地方政府最优财政透明度决策财政透明度体现了地方政府愿意让社会公众知晓其财政收支行为的程度提高财政透明度就意味着地方政府财政收支行为自由裁量空间的缩小 缺乏约束的财政收支行为会引发财政资金使用效率低下、支出偏向于地方政府官员的个人偏好甚至腐败等问题为了规范地方财政收支行为较低的财政透明度往往更有可能引致较高的审计强度 面对审计工作所反馈的
13、问题地方政府必须予以整改并承担相应的整改成本甚至处罚 因此地方政府会权衡不同财政透明度所导致的利弊得失做出最优的财政透明度决策 模型将地方政府最优财政透明度决策问题表示如下:()其中 表示地方政府选择某一财政透明度的成本或“损失”参数 )度量了财政透明度 的提高而让地方政府“遭受的边际损失”但是财政透明度的提高会降低审计强度 从而避免整改成本与处罚参数()度量了审计工作所反馈的违规财政收支行为的整改成本与处罚 地方政府基于以往经历能够对审计强度 做出理性预期因此代入审计部门的最优审计强度 的表达式地方政府最优财政透明度决策问题可以表示如下:()为了最小化与财政透明度 有关的成本或“损失”财政透
14、明度 必须满足以下一阶条件:()通过求解一阶条件可以得到地方政府最优财政透明度的表达式:()()引理:通过分析审计部门的最优审计强度行为发现地方财政透明度越低审计部门最优审计强度越高在对最优审计强度进行理性预期的基础上地方政府最优财政透明度选择取决于地方审计部门独立性这一外生制度变量.比较静态分析审计部门审计行为与地方政府信息公开行为相互影响 本文利用上述模型分析发现在审计部门的审计强度选择与地方政府财政透明度选择之间的策略互动所形成的 博弈均衡中地方政府所作出的最优财政透明度选择取决于审计部门独立性这一外生制度变量我国于 年进行的国家审计体制改革试点显著增强了省以下审计部门的独立性 当这个外
15、生的制度冲击发生以后地方政府的最优财政透明度选择一定也会发生相应的调整 在上述模型分析所形成的 博弈均衡基础上对地方政府最优财政透明度 关于审计部门的独立性程度 进行比较静态分析可以得知:魏 涛等:审计独立、威慑效应与财政信息公开 ()()分析()时发现由于参数 这意味着审计部门独立性的提高有助于改善地方财政透明度命题:基于审计部门审计强度选择与地方政府财政透明度选择之间策略互动所形成的 博弈均衡所进行的比较静态分析发现地方审计部门独立性的提高促进了财政信息公开的威慑效应从而有助于改善地方财政透明度三、实证研究设计(一)计量模型 年国家审计体制改革切断了地市一级地方政府对审计机关人财物的控制增
16、强了省以下审计机关的独立性必然会对地市一级政府的财政信息公开行为产生影响 本文以 年省以下审计机关人财物统一管理作为准自然实验采用双重差分法识别国家审计改革与财政透明度提升之间的因果关系 在控制城市固定效应和年度固定效应的基础上将试点城市设置为处理组非试点城市设置为对照组 计量模型如下:()被解释变量 为政府财政透明度测度指标 解释变量中为城市虚拟变量为时间虚拟变量为一系列控制变量主要控制城市的经济社会特征、官员特征和审计能力 为城市固定效应为年度固定效应为误差项(二)变量选择与数据来源.被解释变量财政透明度是度量地方财政信息公开行为的结果指标 目前国内评估财政透明度的指标主要有 个一个是上海
17、财经大学公共政策研究中心发布的中国财政透明度报告该报告评估省级政府财政透明度另一个是清华大学公共管理学院发布的中国市级政府财政透明度研究报告该报告评估地级市财政透明度 上述 个财政透明度指标都具有较强的客观性和合理性是当前国内研究财政透明度文献所使用的主要指标 结合本文研究需要选取城市财政透明度指标作为被解释变量用于分析国家审计改革对财政信息公开的影响清华大学公共管理学院从 年开始发布中国市级政府财政透明度研究报告当年仅评估了 个城市的财政透明度 年扩展到全国所有地级市和 个直辖市 中国市级政府财政透明度研究报告从机构设置、预算与执行、政府性债务与三公经费等财政信息、对地级市的财政透明情况进行
18、评分 由于该报告不同年份的财政透明度评估标准和总分有差异我们对不同年份的财政透明度评分统一按百分制计算共获得 年 个城市的财政透明度评分.解释变量解释变量中是指城市是否属于试点省份的城市是为 否则为 从试点城市来看既有广东、浙江、江苏、山东等发达地区的城市也有云南、贵州等欠发达地区的城市还有重庆这样的直辖市可以看出试点城市具有良好的空间代表性 从政策试点来看 年 月中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发了关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件 年 月至 月七个试点省市陆续出台了审计机关人财物管理体制改革试点实施方案及配套文件因此本文将国家审计管理体制改革试点政策发生作用的时间节点设
19、置为 年即 年及以后时间虚拟变量 为 否则为.控制变量已有研究结果表明经济发展、财政状况、公民受教育程度、资源依赖程度、官员特征和审计能力是影响财政透明度的重要因素 为了控制上述因素对因变量的影响本文将控制变量分为三组第一组为经济社会特征控制变量包括人均()、产业结构(第二产业增加值占 比重)、外商实际投资额(实际使用外资金额/)、地区人力资本水平(本专科以上人口占常住人口比重)、财政自主度(财政收入/财政支出)、城镇登记失业率()、职工平均工资()、地区消费水平(社会消费品零售总额/)、资源依赖程度(采掘业从业人员数/全体从业人员数)、公共部门规模(公共管理和社会组织从业人员数/年第 期表
20、主要变量描述性统计变量名称观测值均值标准差最小值中值最大值.人口数)和互联网用户数()第二组控制变量主要控制城市官员特征主要包括市长来源(本地还是调任本地为 调任为)、市长年龄()、市长受教育水平(本科及以下为以上为)第三组控制变量为审计特征控制变量用审计机关实有人数()和完成审计项目数()度量地区审计机关审计能力 第一组控制变量的数据均来自 数据库第二组控制变量来源于人民网地方领导资料库和中国经济网地方党政领导人物库等网站公开资料第三组控制变量的数据来自中国审计年鉴由于中国市级政府财政透明度报告的某一年的评分实际上主要评估的是上一年的财政信息公开情况例如 年中国市级政府财政透明度报告的评价指
21、标体系包括 个部分:()机构设置部分()市级政府预算与预算执行情况包括 年预算执行情况报告、年预算草案以及 年部门预算情况()其他重要的财政信息包括政府性债务、三公经费、产业投资基金、大额专项资金及重点项目、政府采购公开、地方投资公司、事业单位预算公开以及预算编制说明五大部分同时考察 年和 年的信息公开情况()三大原则包括了一站式服务、全口径、用户友好这三大原则的重要性为了避免内生性所有非审计控制变量均使用滞后一期的数据 由于中国审计年鉴只更新到 年审计相关控制变量使用滞后两期的数据四、实证结果分析(一)描述性统计从主要变量的描述性统计结果(见表)来看我国城市财政透明度评分均值为.最小值为 最
22、大值为.纵向来看 年地级及地级以上城市财政透明度得分持续提高表明地方财政信息公开成效显著 横向来看不同城市在财政信息公开方面还存在较大的差异从 年得分情况来看烟台市总分.位列全国第一而排名最后的巴彦淖尔市得分仅为 分得分在 分以下的城市有 个占全部城市的比重为 的均值为.表明 的城市受到了国家审计管理体制改革的冲击影响 的均值为.表明 年之后年份的样本占 和 的统计特征表明分布于不同群组(改革前 改革后对照组 实验组)的样本相对均衡适宜采用双重差分法进行分析(二)基准回归结果本文基准回归采用双向固定效应控制城市固定效应和年份固定效应并逐步加入三组控制变量进行分析基准回归结果见表 第()列不加入
23、任何控制变量仅加入城市固定效应和年份固定效应 的系数在 水平显著为正 第()列至第()列逐步加入经济社会特征、官员特征和审计特征变量 的系数依然在 水平显著为正加入所有控制变量后 系数为.表明在控制经济社会特征、官员特征和审计特征以及年度和城市固定效应情况下相对于非试点城市审计机关人财物省级统管改革可以使试点城市的财政透明度得分平均提高.(./.)基准回归结果初步验证了理论分析部分提出的引理即审计独立对提升财政透明度有显著的正向影响控制变量回归结果显示经济特征控制变量的系数均不显著可能的原因是经济发展与财政透明度之间存在双向因果 财政自主度()、地方人力资本水平()以及职工平均工资()、社会消
24、费品零售总额()和互联网用户数()等控制变量的回归系数显著为正表明上述因素对提升城市财政透明度有正向影响这也进一步验证了已有的研究结果 地方资源依赖程度()的回归系数显著为负与已有的研究结论一致表明地方财政透明度存在“资源诅咒”效应 已有研究结果表明官员特征会对财政透明产生影响中央调任官员会对财政信息公开产生积极影响而本地官员对财政透明度提升没有显著影响同时官员年龄与魏 涛等:审计独立、威慑效应与财政信息公开表 审计独立影响财政透明度的基准回归结果变量名称()()()().(.)(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.
25、).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.).(.)(.).(.)(.).(.).(.).(.)(.)(.)(.)城市固定效应年份固定效应.注:、和分别表示在、和 水平显著括号内数字为基于稳健标准误计算的 统计量 表示控制了该效应下表同财政透明度负相关硕士学历以上官员更倾向于提升财政透明本文的研究结果显示来源于本地的官员对财政透明度有显著的负向影响而官员的年龄和学历对财政透明度有显著的正向效应(三)稳健性检验.平行趋势和动态效应检验符合平行趋势假定是采用双重差分法的基本前提平行趋势假定要求处理组和控制组
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