民国时期贵州雷山设治局的设置与治理.pdf
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1、第 35 卷 第3期2023年 6 月六盘水师范学院学报Journal of Liupanshui Normal UniversityVol.35 No.3Jun.2023民国时期贵州雷山设治局的设置与治理高新阳,王兴锋(贵州师范大学历史与政治学院,贵州 贵阳 550025)摘要:民国时期,中央政府通过设置设治局来加强对边疆地方的控制,并向县制过渡。南京国民政府设置雷山设治局,是综合考虑区域治理需要和民众意愿的结果。雷山设治局建立后一方面调整和完善组织机构,一方面积极发展交通、教育和经济建设,实现了设治的初衷。雷山设治局的成立及其对地方的建设,既反映出政区调整与地方社会之间的相互作用,亦体现出
2、设治局制度的变迁轨迹与总体趋势。关键词:民国时期;雷山设治局;政区变动;丹江县;地方治理中图分类号:K262.9:D693文献标识码:A文章编号:1671-055X(2023)03-0066-11DOI:10.16595/j.1671-055X.2023.03.007收稿日期:2022-11-10基金项目:国家社会科学基金项目“秦汉时期河套地区民族迁徙与边疆治理研究”(18CZS048)。作者简介:高新阳,男,主要从事边疆历史地理研究;王兴锋,男,历史学博士,副教授,主要从事边疆历史地理研究、北方民族史研究。设治局是民国时期特有的准县级行政建制,是在边远省份尚未达到设县条件地区先行设立的县级过
3、渡政府1。学界对民国设治局的相关研究,主要立足于区域社会探讨设治局的发展与治理成效,如王江成 民国时期设治局对边疆民族地区的治理2、赵峰 民国时期梁河设治局研究3等文章。相较于既有研究,设治局制度在贵州省雷山地区的实践过程及其与地方社会的互动关系,学界却鲜有详论。目前仅有杨正保撰文考证了雷山设治局改县的具体时间,对后续研究具有重要意义4。但是,雷山设治局作为贵州省唯一一个正式设立的设治局,特别是其成立的驱动因素和建设成效等问题,尚有继续讨论的空间。有鉴于此,本文将依据 雷山县志、民国报刊和贵州省档案馆馆藏档案等资料,分析雷山设治局成立的驱动因素、组织机构建设和治理成效,并探求政区变动与地方社会
4、变迁之间的相互作用。1雷山设治局成立的原因与过程清初,中央政府在雷山地区设置丹江厅。1914年9月12日,贵州省民政公署将丹江厅改为丹江县,丹江县管辖区域即雷山地区。1941年1月,贵州省政府在县域调整中将丹江县裁撤。丹江县被裁撤后,地方政府对雷山地区的管控失效,匪患的日益猖獗,严重影响地方社会的发展与民众的生产生活。在此背景下,雷山地区的重新设治成为地方政府的迫切任务。1.1起因:贵州省政府撤销丹江县1938年,贵州省各县面积、人口极不均匀,人口最多的遵义县有59万多人,最少的都江县仅有1.9万人。此外,插花地遍布各县,使行政管理极不方便。鉴于以上问题,贵州省政府在民政厅内设立整理各县行政区
5、域委员会。经过筹划,整理各县行政区域委员会拟定“调整、筹商、改革”三大方案:调整方案,视各县疆域大小、人口及历史沿革等进行调整;筹商方案,对邻省沿边各县,互有瓯脱地点,以省为单位商请互拨;改革方案,对不宜设县者废之,设县条件不足者并之,辖境太大治理不便者分之。1940年,贵州省政府成立整理各-66高新阳,王兴锋:民国时期贵州雷山设治局的设置与治理县行政区域实施委员会。1941年,贵州省政府以“县域面积须在1 000平方公里以上,人口须在5万人或1万户以上”为标准开始调整各县行政区域5 2。1941年1月,贵州省政府以人口、面积、经费均不足设治条件裁并丹江县6。此时,丹江县管辖区域为970平方公
6、里,人口42 000余人7。反观同一时期的八寨县和台拱县,人口分别为38 000余和41 000余;三县面积虽属差距不大,但丹寨和台拱地形瓯脱,治城偏处6。从人口、面积和治城位置比较,丹江县都有设县的条件。在丹江县撤并的消息传到雷山后,原丹江县民众代表蔡良材、郑祉祥、陶怀民和莫大富等以维护治安和稳定民情为由呈文贵州省政府保留县治7。对此,贵州省政府民政厅批复:“丹江县撤治已经明定在案,该县人民狃于习故安常之见,危言耸听,力争保留,动摇全局,转呈为存。”8可见,贵州省政府认为丹江县撤并已经明定在案,如若撤回,将会动摇全省县域调整。此后,原丹江县民众代表多次呈文贵州省政府保留丹江县,均以无果而告终
7、。原丹江县民众请愿保留丹江县一案,从贵州省政府角度来说,如若同意保留丹江县治,势必引起其他撤并诸县援照丹江县一案保留县治,这将影响全省县域调整及“新县制”的实施。同时,丹江县撤并一案已经明定,再行撤回,影响政府威信。从地方民众来说,地方民众请愿保留丹江县是基于地域认同,丹江县突然被撤并,在民众心理上是不可接受的。总之,这种附和整体性效益的县域调整,往往忽略了地方民众、地域认同和族群关系等因素,也就不可避免地带来新的治理问题。1.2契机:丹江县撤治造成地方混乱1941年1月,贵州省政府撤销丹江县,将其管辖区域沿丹江河、龙头山、猫鼻岭一线,以东并入台拱县,以西并入八寨县9 45。这种分裂式的地域划
8、分,使丹江河两岸原本统一的生产生活出现错乱。如人住在河西,耕地在河东,火炕款交居住地所在县,田赋粮交产地所在县,对此丹台两县你争我夺,民怨载道10 178。当时广为传唱的顺口溜描绘道:“光绪二年如至今,丹江本是二府厅。汉苗居民四五万,同心同德同谋生。缴款从没少过款,抽兵也没少个兵黎民百姓不清静,官府老爷睡不成。”10 179可见,这种分裂式的地域划分严重影响当地民众的生产生活。丹江县被撤并后,使雷山地区成为地方治理的真空地带,土匪趁机而起,扰乱社会秩序,严重影响清水江和都柳江流域各县之治安。主要影响事件如表1所示:表1丹江县撤制后地方治理失范事件时间时间1941年6月10日1941年8月13日
9、1941年9月13日1941年11月12日事件事件商人侯教之等途经距丹江城20余里之摩壁岭,突被土匪百余人,拦途抢劫,损失货物法洋3万余元。土匪潘老八等数百人,抢掠丹寨和剑河两县属地羊炎、羊韶、格头、脚乌等处农村场市,人民损失货物、法洋、首饰、马匹甚巨。丹江城内发现枪声,射击区公所保警队。土匪一股,窜扰台城附近抢掠。资料来源:行政院秘书处关于抄送贵州省丹江县民莫大富等呈请保留县治一案的函(1942年1月5日),贵州省档案馆,档号:M008-01-02893-0041。-67六盘水师范学院学报丹寨县与台江县政府由于距离雷山地区遥远,未能对以上土匪进行有效震慑,加剧了地方的混乱。1942年11月9
10、日,西江人侯教之、陈信斋等在营上村召开会议,发动民变,史称“黔东事变”。事变波及湘西的洪江、芷江、武冈、黔阳、新晃、辰溪、凤凰等县,黔东的松桃、江口、铜仁、玉屏、镇远、岑巩、三穗、黄平、凯里、雷山等县。以上事件,究其根源,是贵州省政府为完成整体性的县域调整,将居于数县之中且起枢纽作用的丹江县撤并,使这一地区成为治理上的真空地带。丹江县治撤销后,乡镇一级难以达到县级治理和管控的成效,难免造成新的治理问题。同时,地方治理失范成为雷山地区重新设治的契机。1.3结果:雷山设治局的成立1943年7月,贵州省民政厅厅长谭克敏到丹江视察“黔东事变”善后工作,认为“清水江一带地势险要,苗民众多,丹江地处雷公山
11、麓,居都柳江、清水江两流域中心,自丹江县裁并后,丹寨、台江、炉山、榕江四县均无法治理其地,有恢复县治的必要”11,同时,原丹江县公民代表陶济舟等人以“丹江地处边陲、民族复杂、治安难维,裁治后匪风四起、民生凋敝”为由呈请贵州省政府在雷山地区重新设治12。谭克敏视察丹江之后,便根据 设治局组织条例 拟定 雷山设治局设置计划草案13。1943年7月13日,贵州省政府960会议通过 雷山设治局设置计划草案9 45。同年12月23日,贵州省政府电请内政部查核 雷山设治局设置计划14;1944年 1 月 15 日,贵州省政府再次电请内政部查核15。2月4日,内政部转知贵州省政府雷山设治局一案已核定在案16
12、。4月1日,贵州省正式成立雷山设治局。雷山设治局设立后,丹江小学学生唱歌欢庆道:“三十三年春,雷山设治喜报传闻。儿童鼓舞,父老欢心。万户千门张灯结彩同祝庆。新兴雷山永葆万年春。”10 180可见,地方民众对雷山设治期盼已久。这里有必要解释一下贵州省政府为什么不直接在雷山设县,而选择设治局。一是当时雷山地区经济、人口确实不具备设县条件,如若仓促设县,必加重地方民众负担。同时,县为地方自治单位,是最稳定的一级行政区划,一旦设立,没有特殊原因很难撤销。因此,贵州省政府先成立设治局不仅考虑到 设治局组织条例 的规定,而且考虑到成立设治局具有回旋的余地,设治局上可改县,下可撤销。二是“筹设新县之初,一应
13、准备工作如划拨土地、整理疆界、修缮衙署、成立机构需相当时日,未可一蹴而就,势非特设机构筹备其事不足以收成效”17。可见,贵州省政府成立雷山设治局是统筹兼顾雷山实际情况和现行体制的结果。综上所述,丹江县撤治这一从上而下的行政决策未能考虑到雷山地区的地域情况和民情等因素,使雷山地区成为地方政府管控的边缘之地。这种治理上的缺失导致该地区土匪势力滋长,以致酿成“黔东事变”。地方治理和管控的需要又促使贵州省政府在雷山重新设治。同时,雷山重新设治为雷山的建设与发展提供了保障。2雷山设治局的组织建设设治局作为准县级行政区划,是部分地方治理并向县制过渡的基础。设治局承担着传达中央政令和基层民意的职责,在具体的
14、执行中,设治局必须依赖相应的组织机构。雷山设治局的组织机构设置并不是一蹴而就,而是随着局内事务的增加和管理的需要不断补充和完善。2.1设治局内部组织根据 贵州省雷山设治局组织规程,雷山设治局设局长一人,受省政府监督指挥,处理本管区域内各项行政事项与自治事务;局长人选由民政厅提出年满30岁以上、具有荐任公务员资格之人,经省政府会议决议委用18。历届局长任期时间如表2所示:-68高新阳,王兴锋:民国时期贵州雷山设治局的设置与治理表2雷山设治局历届局长任期姓名姓名杨西横吴修勤郭宝昌陈亮周得之籍贯籍贯贵州镇远广西河北四川资阳贵州沿河时间时间1944.04.011945.10.231945.10.231
15、947.11.261947.11.261948.04.061948-04.061948.07.051848.07.051948.10.01职务职务局长局长局长局长局长/县长资料来源:省政府令派杨西横代理雷山设治局局长(1944年3月10),贵州省档案馆,档号:M001-01-02960-0013;省政府关于凤冈县、雷山设治局、金沙县县长、局长任免职令郑兰茂、杨西横、吴修勤、杨仲明、朱峋(1945年10月23日),贵州省档案馆,档号:M001-01-02960-0047;贵州省政府关于雷山设治局局长郭宝昌到职日期准予备查的指令(1947年12月23日),贵州省档案馆,档号:M003-02-008
16、31-0113;贵州省政府关于雷山设治局局长到职日期准予备查的指令(1948年5月7日),贵州省档案馆,档号:M003-02-00115-0022;雷山设治局关于报送代理设治局局长周得之到职日期的呈(1948年7月5日),贵州省档案馆,档号:M003-02-00115-0049。从雷山设治局历届局长的任期看,唯有吴修勤任期2年,其他人任期都很短,特别是1947年11月到1948年10月,一年时间换了三任局长。可见,雷山设治局的局长更迭频繁,每任局长到职尚未熟悉雷山的具体情况就已经离任,这导致每任局长都不能很好地规划设治局的建设与发展,在一定程度上影响了设治局的治理成效。同时,设治局设秘书室、第
17、一科、第二科和会计室。秘书室掌管局内文书档案及不属于其他科室掌管事项;第一科掌理民政、警政、人事、教育;第二科掌理财政、建设、农村建设;会计室掌理岁计会计及统计事项18。此外,秘书、科长、指导员、督学、技士由局长遴选合格人员,呈请省政府委任,科员、事务员、雇员由局长分别委充及雇用。设治局办公费、特别费比照各县政府支付标准最低额,月支办公费 2 500 元,特别费(办公)300元13。各级人员薪俸,比照本省各县政府县长及各该官级人员标准支给,标准如表3所示:表3雷山设治局员额编制及经费支给标准职别职别员额薪资/月局长局长1400秘书秘书1200科长科长2200会计会计1200指导员指导员2180
18、督学督学1180技士技士1180科员科员12120事务员事务员885雇员雇员670工役工役1040说明:本局办公费、特别公费按照本省三等县之规定数额支付之。资料来源:雷山设治局组织规程(1944年),贵州省档案馆,档号:M001-01-00928-0004。由于设治局刚刚成立,局内事务较少,相应的机构设置比较简单。随着局内事务的增多和建设的需要,设治局的内部机构逐渐完善和趋向规范。1944年4月,雷山设治局增设司法处,下设司法承审官、书记官、办事员和典狱员,统揽全局司法事务9 265。1945年4月14日,设治局设立独立公库;1946年增设建设科、田粮科;翌年改田粮科为田赋粮食管理处9 175
19、。2.2设治局基层行政组织雷山设治局成立之初,以原丹江县地域略加调整为辖地,主要是丹江镇、报德乡、望丰乡、大塘乡、桃江乡、西江镇、震威乡、建安乡等。1944年9月1日,雷山设治局为控制雷公山东麓,在其地置方祥乡9 15。最终,设治局实际管辖7乡2镇。各乡镇,置正副乡(镇)长1人,户籍、警卫、财经、文教干事各1人;保设正副保长各1人,户籍员1人;甲置甲长1人,为无俸制9 45,175。雷山设治局管辖乡镇具体情况如表4所示:-69六盘水师范学院学报表41947年雷山设治局所辖乡镇乡镇乡镇丹江镇西江镇桃江乡大塘乡建安乡望丰乡震威乡报德乡方祥乡公所公所丹江场坝西江场坝桃江村莲花闹黄里村乌迭司震威堡报德
20、村凤祥村面积面积60177300250150300755063保保677978666甲甲5469571018081576542户户18489473913231043981132782406口口3 9964 7092 8275 6144 7584 5425 4113 4141 829资料来源:雷山设治局所辖乡镇一览表(1947年4月),贵州省档案馆,档号:M008-01-02945-0055。2.3军警机构的补充和完善1944年7月,雷山设治局奉贵州省军管区司令部命令重建国民兵团,按雷山设治局下辖的保组成6个国民兵队,有70个班。1945年5月,设治局成立国民兵团自卫队,设置9个大队,下辖62个
21、中队,614个班,共有军官328名,兵4 751名,主要职责是维护地方治安。同年,设治局撤销国民兵团,改建军事科;原国民兵团承担的各项职责统由设治局局长兼征兵官负责,军事科承办。此外,雷山设治局设保警大队,前身为1927年原丹江县长设置的公安局;1935年,公安局改置为警察所及保警大队,直辖于县长;1947年,雷山设治局重建警察所,置所长、所员、办事员、巡官、警长、警士等16人;翌年2月,警察所升为警察局,设局长、司法科员、总务科员、督察员、户籍员、巡官、书记、警长、警士等共46人。设治局保警队划归贵州省第一行政督察区保警第四大队,番号为第三中队,军官5名,士兵115名。设治局改县后,警察局裁
22、撤,保警中队改称民众自卫队常备自卫中队9 246-275。2.4民意机关的设置雷山设治局参议会议员的选举分为区域选举和职业选举。1944年4月,雷山设治局所辖各乡、镇建立乡(镇)民代表会,各保设保民大会,每保选出乡(镇)民代表2名,再由乡(镇)民代表会选举县参议员1名,是为区域选举;各同业工会联合选出参议员若干名,为职业选举。1945年5月1日,贵州省政府派郑海樵担任雷山设治局临时参议会秘书。5月17日,局长杨西横奉省政府指令核定设治局临时参议会议员并予以公布,设治局临时参议会议长由陶济舟担任,参议员12名。12月26日,雷山设治局参议会正式成立9 178。参议会主要对雷山设治局的工农业生产、
23、设治局经费等议案进行审查,并作出相应的决议。随着雷山设治局的建设与发展,设立之初的组织机构已经不能满足地方治理需要。这就需要设治局组织机构不断补充和完善,以适应设治局的日益发展。设治局组织机构的补充和完善,又为地方建设与发展提供了坚实的保障。从形式上来看,设治局已基本具备县级建制的组织框架,与县政府的组织机构几乎没有差异。总之,雷山设治局的组织机构设置处于不断补充和完善的动态变化过程。3设治局在雷山的治理与影响雷山设治局作为准县级行政单位后,开始在雷山施行各项政令。雷山设治局秘书提到:“贵州穷,雷山更穷,因为雷山是贵州最偏僻而交通最不便利的地方,交通的不便就影响到教育,教育不普及,人民的知识水
24、准自然低落。”19因此,设治局主要以交通邮电、教育、经济建设为主要任务,着力改善雷山地区的社会状况。这一系列的建设举-70高新阳,王兴锋:民国时期贵州雷山设治局的设置与治理措,一定程度上促进了雷山地方社会的发展,为设治局改县打下了坚实的基础。3.1发展交通邮电事业雷山,地处雷公山腹地,高山峻岭,交通极为不便。设治局成立时,仅有可供行走的乡间小路。由于交通问题,雷山虽有丰富物产,但无法开采和运输,导致物力不能尽用,严重影响雷山的社会发展。因此,雷山地区亟需大力发展交通事业。3.1.1整修乡道雷山设治局成立后,局长杨西横便着手修建雷山地区的乡镇道路。设治局明令规定各乡镇应积极发动民众兴修乡道,并派
25、员监督兴修,修路标准为宽 4 公尺。各乡镇应修筑乡道路线如表 5所示:表51944年雷山设治局各乡镇计划应修筑乡道路线乡镇乡镇丹江镇大塘乡桃江乡建安乡方祥乡西江镇震威乡望丰乡报德乡修筑道路起至修筑道路起至本城西至建安老丹江坡脚本城西门至望丰大树坳黄汎至报德猫猫河本城场坝至大塘子冲口乡公所至方祥交仰坡顶乡公所至桃江猫鼻岭坡顶乡公所至丹江子冲口乡公所至大塘猫鼻岭坡顶乡公所至乌洛交界地老丹江坡脚至桃洛交界地老丹江至龙塘坳乡公所至西江小龙坳乡公所至丹江老场坝乡公所至方祥脚尧乡公所经毛坪至交仰坡乡公所经雀鸟至建安脚尧乡公所至雷公坪镇公所至乌尧小龙坳镇公所至龙塘坳镇公所至向党坡里塘至雷公坪乡公所至西江向党
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