绿色发展、居民福利增进与中国政府债务上限测算.pdf
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1、云南财经大学学报 年第 期(总第 期)国民经济收稿日期:基金项目:教育部人文社会科学基金项目“资产负债表关联与风险溢出双重视角下的政府杠杆率结构性优化研究”()作者简介:李程(),男,天津人,天津工业大学经济与管理学院教授,博士,硕士生导师,主要研究方向为金融风险;马世博(),男,内蒙古赤峰人,四川大学经济学院硕士研究生,主要研究方向为金融风险。绿色发展、居民福利增进与中国政府债务上限测算李程,马世博(天津工业大学 经济与管理学院,天津 ;四川大学 经济学院,成都 )摘要:在政府债务可持续发展的分析框架下,分别从绿色可持续发展和居民福利可持续增进两个维度出发,构建绿色发展视角和居民福利增进视角
2、下的财政反应函数,并测算政府债务率理论上限、绿色债务上限和居民福利债务上限。结果表明:中国政府债务率理论上限为 ,绿色债务上限为 ,居民福利债务上限为 ,在不考虑生态环境和居民福利的影响时,债务可持续性较好。考虑环境污染、能源消耗和居民福利等问题时,债务空间被挤压,但考虑到长期的代际效应,舍弃一部分债务空间是有必要的。基于上述结论,调整中国的财政支出结构,优化债务投向,可以使政府债务的使用效率进一步提高,向更有利于绿色发展和居民福利增进的方向配置。关键词:财政反应函数;债务上限;居民福利;绿色 中图分类号:文献标志码:文章编号:()一、引言 世纪 年代末以来,中国政府的“三高”即“高支高收高债
3、”行为日趋明显,基于动态视角的观察,可以认为较高的财政支出是三高的逻辑起点。中国自 年起便开始实施积极的财政政策,年间累计发行长期建设国债达 万亿元。与此同时,地方政府债务也在快速膨胀。截止到 年,国家审计署公布的 全国政府性债务审计结果 显示,中国各级政府负有偿还责任的债务已经高达 万亿元,地方债务的增长率也在高速攀升,截止到 年,地方专项债务已经扩张到 万亿元,同比增长 ,这就涉及到债务的上限问题。随着中国债务规模愈发庞大,中国的债务风险也随之加大,对中国的政府债务率上限进行测算显得尤为重要。虽然财政部 年已经公布中国 年的政府债务率上限为 ,但随着中国经济转型正在进行,党的二十大报告中提
4、出要“坚持可持续发展”,普适性的政府债务率上限似乎无法为中国发展提供更具有现实意义的指导,只有结合中国的可持续发展进程与实际情况进行更加细致的分析才有较为实际的意义。可持续发展涉及平衡经济、社会和环境的需求。分析政府债务上限时,也需要考虑债务对社会公平、福利和环境的影响。对于中国而言,当前可持续发展的目标可基本概括为“碳达峰、碳中和目标”及“共同富裕目标”。绿色发展是实现双碳目标的一种重要手段,强调通过降低环境压力和资源消耗,实现经济增长与社会进步,使债务的增长不会削弱环境保护和可持续利用资源的能力。增进居民福利则能够确保债务的增长不会加大社会不平等、财富分配不均衡等现象。因此,基于可持续发展
5、背景下的两个重要目标,分别从“绿色发展”和“居民福利增进”视角切入,以期对债务可持续性进行更加系统的分析,测算不同目标背景下的政府债务上限。首先,双碳目标下的绿色发展强调了经济增长与环境保护之间的平衡和协调。中国在“十四五”规划中提到,要“坚持绿色发展引领,以生态环境高水平保护促进经济高质量发展”。生态环境部资料显示,年全国 个地级及以上城市中,有 个城市空气质量超标,在城市数的占比中高达 。可以看出,中国的环境污染状况仍然不可小觑,这与中国的绿色发展理念存在差异。如果为了偿还债务,地方政府对环境污染型项目投资,虽然可以增加税收,但也会使中国的生态环境质量下降。因此,在绿色发展的视角下对政府债
6、务率上限进行测算,探索政府债务的绿色上限。其次,共同富裕目标下的居民福利增进则着重于关注人民的生活质量和福利改善。党的二十大报告中也提出“增进民生福祉”。年的四万亿投资计划以及 年一千亿抗疫特别国债,增加了政府债务,但有助于刺激经济复苏、城镇化建设和就业率增加,也就是有利于增进居民福利。财政的收支结构对居民福利会同时产生正负外部性,政府债务支出具有经济正外部性时,能够促进社会福利增加,但同时也存在拥挤效应,存在着一种财政支出结构,它能促使经济增长与社会福利同时达到最优(潘文卿、范庆泉,)。财政支出某种意义上也是债务支出,因此,进一步考虑居民福利影响下的政府债务上限也显得尤为重要。总的来说,绿色
7、发展和居民福利增进是相互关联的。通过推动可持续的绿色发展,可以为实现居民福利的增进提供持久的基础,分别从以上两个角度进行研究,对促进中国的可持续发展具有较强的现实意义。学术界在政府债务可持续性的研究方面有着多种方法,早期,()从理论上证明了在动态有效经济中,跨期预算约束条件可以令政府债务可持续运行。在此基础上,和 ()、()以及 和 ()通过实证检验,对政府债务的时间路径是否满足跨期预算约束进行验证。但自 ()开始,政府债务可持续性的研究便主要围绕财政反应和政府债务可持续性的角度进行。()在研究中放松了对财政变量间协整关系的严格要求,并论证了只要基础财政盈余率对政府债务率始终存在积极反应,政府
8、债务就是可持续的,同时刻画了基础财政盈余率和政府债务率之间的线性关系。等()在跨期预算约束的基础上,构建了包含政府债务率三次项的财政反应函数,并以发达经济体为样本进行研究,反映出政府在基础财政盈余方面的调整是有限度的,即存在“财政疲劳”现象。唐文进等()从中国居民储蓄率较高的实际情况出发,在财政反应函数中引入居民储蓄率,进而测算了中国政府的债务上限。王学凯()则从新兴经济体的角度出发,利用财政反应函数对 个新兴经济体进行了债务上限测算。张金清、聂雨晴()结合中国地方政府的财政反应特征,建立了地方政府违约风险评估模型,对中国 个省份的违约风险进行了评估。李丹、方红生()结合政府财政反应函数演变趋
9、势和负债上限决定机制,分析居民储蓄对政府债务可持续性的影响。除此之外,王俊()、夏诗园()、张祥华等()则利用 模型在地方债务风险预警方面进行了研究。沈雨婷、金洪飞()则使用结合熵权法和层次分析法的综合赋权方法,测算了中国 个省份的债务风险预警指数。政府债务与绿色发展的相关研究方面,当前学界对二者之间直接关系的研究较少,而政府债务与绿色发展之间的关系也主要是一种间接关系。政府债务投向基础设施建设,基础设施建设又会对绿色发展产生影响。基础设施建设投资作为桥梁,扮演着重要的角色。()指出,基础设施投资能够扩大生产的可能性边界,而公共资本的进入可以对经济的生产可能性的提高提供正面的帮助。张军等()运
10、用 方法检验了可解释基础设施投资支出变动模式的重要变量,指出地方政府债务在基础设施投资方面的供给,释放出了较大的经济增长支撑力。可以看出,政府债务投资于基础设施建设着实可以提高中国的经济增长速度,但是否有利于绿色发展,则有待商榷。周程()指出中国 的环境污染来自于火电、煤炭等重污染行业,而基础设施的建设往往需要这些高污染的行业作为支持,为了治理环境污染,政府则需要再次投入大量资金进行管控。罗党论等李程,马世博:绿色发展、居民福利增进与中国政府债务上限测算()指出重污染企业的投资虽然能带动当地总产值增长,但也会再次造成严重的地方环境污染,在这种循环之下,中国的生态环境很难进行改善,绿色发展也受到
11、一定程度的抑制。在政府债务和居民福利方面,和 ()分析了从 年开始美国国债的发行情况,并构建了最优债务下的宏观经济模型,推导出美国国债处于何种规模时,可以控制整体经济的福利损失。林细细、龚六堂()利用该模型进一步对中国的国债情况进行了福利效应分析,考虑了政府债务政策变化所带来的福利损失。文雁兵()对政府规模的扩张偏向与福利效应进行了实证检验,认为政府规模的短期扩张可以提高经济发展与居民福利,但长期膨胀则会损失经济效率与社会公平。赵维良、张卓希()采用主成分分析法计算了居民福利指数,认为文化教育在居民福利中发挥着重要的作用。吴士炜、汪小勤()同样指出健康、教育和社会安全性与稳定性等方面是衡量居民
12、福利的主要指标。周程()从居民福利最大化的视角切入,通过实证检验,证明了地方政府债务和居民福利之间存在着“倒 型”的关系。在政府当前积极的财政政策的影响之下,虽然教育、医疗卫生和社会保障方面的支出持续增长,但中国依赖大规模基础设施投资拉动经济增长的模式仍然存在,在这种情况之下,中国的居民福利难以提高。现有文献从各个角度对中国政府的债务上限进行了测度,也研究了政府债务和环境保护及居民福利的关系,但是少有文献将这三者结合起来进行分析,政府债务的上限取决于财政反应空间,这个空间不仅体现出政府还本付息的能力,而且应该放到有利于环境保护和居民福利提高的更宏大的视角中进行研究,才能体现出财政可持续性的更本
13、质更深远的内涵。相对于既有文献,本文从理论和实证角度研究中国绿色发展和居民福利增进视角下的政府债务上限。第一,考虑到中国政府债务膨胀速度较快,从可持续发展角度切入,基于双碳目标下的绿色发展和共同富裕目标下的居民福利增进展开分析,探究了政府债务同绿色发展和居民福利增进之间的作用机制,丰富了现有文献在政府债务方面的研究内容。第二,在对政府债务可持续性进行测度时,现有文献研究的缺陷是并未考虑政府债务的上限在不同因素的影响下可能出现差异,因此,本文测算了“政府债务率理论上限”“绿色债务上限”和“居民福利债务上限”,从三个依次递进的角度对政府债务的可持续性进行了纵向深入研究,所得出的上限将更为贴近中国“
14、坚持绿色发展引领”的长期规划,更符合增强人民幸福感的发展目标,也可以为中国的政府债务控制提出更具有现实意义的政策建议。二、理论分析(一)债务上限概念的扩展自 年开始,美国财政部正式从法律上认定了债务上限这一概念,而债务上限最初确定的根本目的便是对政府的融资行为进行法律上的约束和限制,防止政府滥用发行债券的手段来满足日常开支的需求,并在理论上试图进一步避免可能出现的因大规模举债所导致的“资不抵债”问题。美联储前主席 (伯南克)于 年提出“财政悬崖”理论,指的也是政府的预算约束和偿付能力问题,反映美国联邦政府无节制举债时,财政收入不足,被迫选择应急削减财政赤字的极端情形。政府债务的上限主要取决于政
15、府的还款能力,如果财政收入不能弥补债务还本付息的要求,甚至出现借新还旧的情况,此时就容易发生债务危机。李嘉图等价定理强调了政府的跨期预算约束,和家庭不同之处在于,政府一般没有破产的情况,到期的债务可以通过新债务来偿付,而且政府的债务是没有抵押品的,这时,政府的偿付能力就决定了公共财政的安全状况。如果政府没有足够的偿付能力,财政就会陷入困境。偿债能力取决于财政收入,而财政收入和经济增长是密切相关的,经济增长水平高,财政收入才有保障,而经济增长又取决于经济发展方式。经济发展方式转变后,财政支出的方向会发生变化,经济增长、财政收入都会随之而变,政府的债务上限也会和以往有所区别。因此,研究债务上限问题
16、,可以从经济发展方式角度入手,分析发展方式内涵发生变化时,政府偿还能力的变化。云南财经大学学报(年第 期)从经济发展方式来看,目前有两个方面值得关注:一是在碳达峰、碳中和目标下经济的绿色发展,二是共同富裕目标下有利于居民福利增进的经济发展。这两个方面都会使政府的财政收支结构发生改变,进而影响政府债务的可持续性,因此,在原有的债务上限基础上,本文将绿色发展和居民福利纳入到政府债务上限的测算中,认为这个上限应该符合绿色发展和居民福利最大化的要求,避免环境污染和损害居民福利,而不是仅仅考虑还本付息无法兑现的风险。(二)绿色债务上限的理论分析在当前碳达峰碳中和目标指引下,中国正在向绿色发展方式转变。如
17、果政府没有利用好绿色资源和产业结构优化所带来的正效益,依旧沉浸在以往的经济发展模式中,该种模式所产生的经济效益已经远远不及绿色发展结构下的经济效益,政府债务的可持续性就会下降,政府应该及时调整经济发展战略,尽快完善产业结构,并合理运用绿色发展模式带动经济增长。但是,按照绿色经济发展方式,政府的财政收入和偿债能力短时间内可能会下降。结合中国的实际情况进行分析,考虑环境保护和能源消耗等因素在内时,中国的发展进程必然会受到一定的约束和限制,即在完全按照绿色发展模式推动经济运行的情况下,中国短期内的经济运行状况无法达到现在的水平,因而也会降低中国的债务承受能力。根据 中国环境宏观战略研究,在过去的十多
18、年间,全国各地在环境恶化与资源枯竭治理方面的支出占国民生产总值的比重高达 ,中国在环境能源保护等方面的支出呈现逐年上涨的态势。同时,由于很多污染企业被关停,政府的财政收入可能会减少,进而也无法获得更高的债务融资额度,这些都会使政府的偿债能力有所下降。中国依赖大规模基础设施投资拉动经济增长的发展模式较为明显,虽然近年来环境保护支出增长较快,但其投资总额仍不及基础设施投资,从代际效应的角度考虑,遏制环境污染和资源滥用,可以为我们的后代提供更良好的生活环境,虽然由于经济增长下降导致债务的承受能力在短期内会出现下滑趋势,也会遏制政府进一步的债务融资,但此时牺牲的经济效益将会在未来中国更优的经济运行模式
19、中得到弥补。基于以上分析,提出假设 :测算出的绿色债务上限将低于测算出的政府债务率理论上限。(三)居民福利债务上限的理论分析居民福利的提升从途径上来看可大致分为直接提升与间接提升。教育、医疗等方面的提高会使居民福利得到直接的增加,而宏观经济形势改善、就业率提高等方面的提升则会间接带动居民福利提升。直接影响和间接影响两种方式对比来看,虽然最终的结果都会使居民福利得到增进,但直接影响的响应效果会更为迅速,间接影响会相对缓慢。目前中国债务投向多集中于基础设施建设等方面,属于居民福利的间接增进,其作用效果也可以根据现实情况得到反馈。因此,本文将以居民福利的直接增进渠道为研究对象,探究居民福利直接增进下
20、的政府债务上限会发生何种变化。居民福利债务上限主要取决于政府债务支出和债务偿还两方面。从债务支出来看,如果政府当前的债务额度并未达到使居民福利最优的水平,仍有可提高的债务空间,政府继续进行债务融资直至“居民福利债务上限”,有助于改善居民福利,此时积极的财政政策能够更好地提高人民生活质量。从债务偿还来看,随着债务增加,债务偿还会形成对未来还本付息的压力,可能导致税收增加或者债务货币化,通胀率上升,这显然会对居民福利产生负面效应。因此,政府债务考虑居民福利的上限取决于这两个效应的综合作用。从政府债务的支出来看,根据司海平、李群()的研究,中国 年间的城投债总额中,有 的资金投入到了建筑业中,而文化
21、、体育和娱乐业的投入占比仅为 ,这虽然促进了基础设施建设,有助于经济增长、就业率的提高和居民福利增进,但其增进效果和直接增进相比则较小。同时,中国在教育、医疗方面的债务支出较少,导致其对居民福利直接产生的正向影响相对较小。从政府债务的偿还方式来看,站在代际公平的角度考虑,若政府发行的债务额度较大,那么政府在未来进行债务清偿时将会面临一定的财政压力,而这种压力的一部分会通过税收来缓解,即未来政李程,马世博:绿色发展、居民福利增进与中国政府债务上限测算府进行债务清偿时,税收增加的可能性较大,在税收增加的情况下,居民福利状况也会受到一定的影响。同时,当政府在债务累积额度较高时,往往会考虑通过变卖政府
22、资产的方式进行补偿,如土地出让等(何杨、王蔚,),这会导致房地产价格上升,对居民福利也会造成影响。因此,若要以提高居民福利为发展目标,一方面,可以适当地对中国当前的经济发展模式做出调整,适度减少高污染行业的投资,在教育、医疗等行业投入更多的资金,可以使居民福利得到更为直接的正向影响;另一方面,为了应对未来可能出现的偿债压力,政府可以适当控制债务发行额度并采取合理的债务偿还策略,使中国政府债务可持续发展。在此种情形下,由于直接影响居民福利的教育、医疗等方面的投资项目短期盈利性较差,可能无法在短期内带来较大的经济增长,政府的还款能力有所下降。但随着接受良好教育的青年一代和接受优质医疗资源的人群同时
23、为中国经济建设做出贡献时,中国的经济增速将会再次稳步提升,居民福利也会随着债务的增加而持续提升,而此时居民福利的提高,不再是因为教育和医疗等直接因素的影响,而是因为中国社会整体发展质量的攀升而提高,这是由内而外的,自发性的稳定增长。基于以上分析,在考虑了居民福利最大化和长远利益后,提出假设 :居民福利债务上限的测算值将会低于政府债务率理论上限的测算值,且居民福利的变化将随着政府债务的增加而呈现出倒 型趋势。三、政府债务上限测算模型的构建(一)基础模型的构建根据 ()和 ()提出的政府债务可持续性分析方法,用 表示第 期末的政府债务余额,表示第 期末的政府基础财政盈余,表示政府的债务利息率,由此
24、可得:()()参考 ()的思路继续推导,我们应该将研究的重点放在政府债务与 的比值上。在式()两边同时除以 可得:()其中,表示经济增长率。令 ,则:()()用 表示第 期末的政府债务率,即政府债务占 的比重,表示第 期基础财政盈余率,即财政盈余占 的比重。在式()的两边同时减去,可得到政府的预算约束方程:()()根据上式可以发现,政府债务和基础财政盈余之间存在着相关关系,当()时,即下一期的政府债务率将会上升,反之则会下降,根据该方程,可以对中国债务率的动态变化进行观测。在财政反应函数的构建方面,()构建线性的财政反应函数对政府债务的可持续性进行了分析,结果如下所示:()式()中,是财政反应
25、系数,反映的是政府债务率同基础财政盈余率之间的相关关系,为除政府债务率之外其他影响基础财政盈余率的因素,为误差项。云南财经大学学报(年第 期)()()(),在该方程中,由于 ()过小,所以可以忽略。()假设政府债务和基础财政盈余之间是呈线性关系的,这种思路的缺陷是没有考虑到政府对基础财政盈余做出调整的能力是有限度的。所以,从 等()的债务与可持续性分析框架来看,政府财政有可能出现“财政疲劳”的现象,即政府债务率和基础财政盈余率之间有可能出现非线性关系,因此,在 和 研究的基础上引入了政府债务率的一次项、二次项和三次项,如式()所示:()此外,考虑到中国拥有较高的居民储蓄率,政府的财政调整不仅会
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