类型与特征:少数民族高层次骨干人才计划政策文本分析.pdf
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1、类型与特征:少数民族高层次骨干人才计划政策文本分析邓红,赵兰兰,庄文清,王志(兰州大学 高等教育研究院,甘肃 兰州 730000)摘要 少数民族高层次骨干人才计划是我国重要的少数民族教育优惠政策之一,自其实施以来,为我国培养了一大批服务西部发展与建设的高层次人才。本文基于政策工具视角,对22份少数民族高层次骨干人才计划相关政策进行文本分析,结果表明骨干计划系列政策形成了以使用命令型工具为主,能力建设型以及系统变革型工具使用为辅,劝诫型工具使用较少的政策工具组合格局;形成了以学生为中心,重视省级教育行政部门和招生培养单位双主体能力建设,定向就业单位积极性未能被完全调动起来的政策主体发展格局。在以
2、后的骨干计划政策设计与修改中,应进一步优化政策工具组合,提升政策的适切性;建立骨干计划相关利益主体的合作网络,加强各政策主体的合作交流;多途径加大政策宣传,吸引优秀生源,提升骨干生培养质量。关键词 骨干计划;政策工具;利益相关者;政策主体;少数民族中图分类号 G759.2 文献标识码A 文章编号 2095-4336(2023)04-0050-08一、问题提出少数民族高层次骨干人才计划(以下简称为骨干计划)是我国一项重要的少数民族高等教育优惠政策,对于促进教育公平、民族团结以及社会进步有着重要的意义。自2006年骨干计划首次实施以来,已有15年的历程,梳理15年来骨干计划的政策实施经验,把握政策
3、的发展历程,有利于进一步完善政策设计与执行,更好地实现政策目标。骨干计划的实施,为我国民族地区培养了大量亟须的高层次人才,但与此同时,在人才培养以及政策执行的过程中,招生不足、培养质量不高、学习专业与当地产业实际需求不符、违约率高等问题不断涌现出来。所以,围绕该计划开展的研究也一直层出不穷。在已有研究中,研究者多采用文本分析的方式,围绕政策执行现状、骨干生就业问题、基础培训模式等特定问题开展研究。总的来说,前人研究得出的结论建议为后续研究奠定了坚实的基础,本研究通过历史的、变化的视角探析该计划实施以来相关政策的演进历程,并进一步揭示政策变迁背后的价值取向变化。1政策工具理论的研究兴起较早,是以
4、政策工具结构性为出发点,分析特定政策工具的特征以及多个政策工具间相互作用影响的复杂网络关系,归纳总结不同情境下各种政策工具的不同特征,概括特定政治环境下多种政策工具的配置使用原则,揭示政策背后的决策规律。2另外,骨干计划在执行过程中,是一个调动中央教育行政部门、地方教育行政部门、培养单位、学生、用人单位等多方力量的系统工程。能否全面发挥这些政策主体的积极性和合力影响着政策目标的实现。弗里曼(Freeman)认为利益相关者是“那些能够影响企业目标实现,或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群项目基金 2021年国家社科基金年度项目“少数民族高层次骨干人才培养政策的中国经验与优化策略研究”(
5、项目编号:21BMZ056)。作者介绍 邓红,兰州大学高等教育研究院副教授,主要从事教师与学生发展、中国西部教育研究;赵兰兰,兰州大学高等教育研究院硕士研究生,主要从事教师与学生发展研究;庄文清,兰州大学高等教育研究院硕士研究生,主要从事教师与学生发展研究;王志,兰州大学高等教育研究院硕士研究生,主要从事教师与学生发展研究。第11卷第4期2023年7月Vol.11No.4July 2023民 族 高 等 教 育 研 究Research on Higher Education of Nationalities50体”。3哈佛大学的罗索夫斯基(Rosofsky)是将利益相关者理论引入高等教育领域的
6、第一人。4本研究基于上述两种理论,以骨干计划实施以来颁布的相关政策作为分析样本,构建政策工具政策主体的二维分析框架,考察骨干计划政策工具的使用结构和相关政策主体的调动程度,旨在揭示政策决策逻辑和政策的价值取向变化,以期构建利益相关者之间紧密配合与协调一致的骨干计划政策体系。二、研究设计(一)样本选择和分析框架在教育部门户网站等官方网站按关键词进行检索,剔除不相关信息之后,得到五部委 大力培养少数民族高层次骨干人才的意见5等有效样本22份(20042021年)。为了深入探析骨干计划政策工具的使用组合情况与内容选择偏好性,以政策工具理论为基础,构建“政策工具X维度”“政策主体Y维度”二维分析框架,
7、通过该框架分析基本政策工具的使用频次和政策主体的调动程度,以及政策工具与政策主体的使用匹配度。1.X维度:政策工具。麦克唐纳(McDonnell L M)和埃莫尔(Elmore R F)提出的五类型说在学界被广泛认可和使用,即基本的政策工具包括命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型五种类型。具体而言,命令型工具是指政府利用其统治权威对下级部门发布的允许或禁止个人或机构某些行为发生的具有强制性、命令性的工具6,通常借由“要求、标准、管理、禁止、批准”等子工具实现预期目标7,在骨干计划政策中,这些子工具具体表现为“经费核拨”“社会管制”“法律法规”和“资格审查”;激励型工具是通过现实的回报
8、对个人或机构加以诱导和鼓励,以希望其做出或不做出某种行为,一般通过“财政资金、奖励性或惩罚性措施”等政策子工具,促使政策对象达成前置的行动预期7,这些子工具表现在骨干计划政策里为“财政补助”“奖惩并施”以及“录取”;能力建设型工具的目的在于培养和提高政策执行客体的综合素质和行动能力,并提供必要的人财物等配套资源支持,在骨干计划政策中,政府通过“环境建设”“培养质量”和“师资培训”等措施来实现该目标;系统变革型工具是在综合考虑系统内部及外部环境变化的基础上对组织架构及权力责任的重新调整,骨干计划政策采取了“组织变动”“指导思想变化”和“人才培养”三个子工具以实现权力重构、赋权增能工具预期;劝诫型
9、工具主要借由承载一定价值观的标语、告知行为的文字等子工具实现政策目标,例如,骨干计划政策通过“发布公共信息”以及“舆论宣传”的方式来获得政策对象的认同支持,提升目标群体的认知理解。2.Y维度:政策主体。选择合适的政策工具及其组合,即采取恰当的方法和手段实施政策固然重要,与此同时,能否调动各利益主体的积极主动性同样不可忽视。根据弗里曼(Freeman)的定义,在骨干计划政策的落实执行中能够对其实施效果及政策目标达成度产生影响以及受这个过程影响的任何个人或群体都是骨干计划政策落实执行的利益相关者。依据样本,骨干计划政策涉及的相关主体有教育部等国家政府部门、教育厅等省级政府部门、高等院校等培养单位、
10、学生、用人单位等。综合基本政策工具维度和政策主体两个维度,本研究构建的分析框架如图1所示。Y学生用人单位培养单位地方政府部门中央政府部门命令型激励型能力建设型劝诫型X系统变革型资格审查法律法规社会管制经费核拨录取奖励并施财政补助师资培训培养质量环境建设人才培养指导思想变化组织变动发布公共信息舆论宣传图1骨干计划政策工具二维分析框架51(二)文本编码基于二维分析框架对22份样本进行编码,编码规则如下:X维度:将命令型工具编码为A、激励型工具编码为B、能力建设型工具编码为C、系统变革型工具和劝诫型工具依次编码为D和E。Y维度:中央政府部门为a,地方政府部门为b,培养单位c,学生为d,用人单位为e。
11、编码格式:使用“X/Y维度编码发文时间序号”格式,如2004年发布的 意见,将第一个命令型工具的编码为“A-04-1”,第一个政策主体编码为“a-04-1”。三、数据分析(一)政策工具维度分析1.不同政策工具使用频次变化由表1可以看出,骨干计划政策工具使用中,以命令型工具为主要类型,所占比重为42.42%,其次分别是系统变革型、能力建设型和激励型工具,使用比重分别为18.73%、17.08%和13.77%,劝诫型工具的使用频率最低,占比为8%。第一,骨干计划主要通过命令型工具以实现政策目标。我们国家实行民主集中制原则,强调顶层设计,在党中央的统一领导下有序开展工作,具有高权威性和强制性的命令型
12、政策工具因其较高的执行效率成了政府发布及执行公共政策的主要工具。骨干计划的初衷是为民族地区的发展建设培养高层次人才,具有较高的指向性,例如,通过核拨培养经费、明确计划的定向性质、名额单列以及严格报考学生的资格审查等措施确保为西部民族地区培养高层次人才这一目标不错位。第二,注重系统变革。当今社会的变革必定是一个全方位的系统的革新,骨干计划的出台、执行及修改亦是如此。2006年,为响应西部大开发战略,骨干计划首次实施,15年来,在党的领导下,从中国共产党第十八次全国代表大会到新时期,从脱贫攻坚到实现第一个百年目标全面建成小康社会,骨干计划虽然肩负为民族地区培养人才的责任,但具体的政策细节却在社会政
13、治经济大形势的改变下不断微调着,以实现最佳的制度安排。例如,随着高等学校办学质量的提升,更多的高校参与骨干计划的培养,从起初的70所增加到包括地方本科院校在内的155所学校,满足了学生学习及地方发展的多样化需求。另外,也更关注人才培养,对学制、学生管理、招生规模及招生专业等均进行了系统性革新。第三,注重多元主体能力建设。由表1可以看到,在所有骨干计划政策文本的编码中,能力建设型工具的使用频次为62次,占比较高。近些年来,骨干计划对学生培养质量提出了一定要求,2014年取消基础培训阶段,骨干计划学生与普通研究生实行统一标准、统一要求、统一管理,不降低培养标准,这是该计划注重人才培养质量、注重学生
14、能力提升的体现。另外,相关政策文本中“招生单位是骨干计划学生培养工作的责任主体”“切实加强政治意识、大局意识和服务意识,做好合格生源的调剂录取工作”“各有关省、自治区、直辖市教育行政部门要积极协调有关部门,加强与各招生单位间的联系和沟通”等话语表达无不体现着国家对于执行实施骨干计划的各单位的殷切希望,注重各个环节负责单位、负责人的能力建设,以为政策落地保驾护航。但是,值得注意的是,骨干计划相关政策文本中鲜少对教师的能力及资格进行明确的规定与说明。第四,激励型政策工具发挥重要作用,教育公平逐步得到体现。骨干计划作为一项教育优惠政策,政策实施初期免除学费的规定、丰厚的奖助学金以及降分录取和优先录取
15、的原则对于民族地区的部分学生报考该计划具有莫大的激励作用。后来,随着研究生教育改革的深入以及助学贷款制度的完善,使受教育者合理分担教育成本,这既增加了学校办学经费同时又改善了骨干生在学习过程中“混日子”的不良风气,明确了学习目标。这相较于政策实施之初,是一种更负责的教育公平,规避了反向歧视的发生。第五,劝诫型工具发挥的作用有限。从表1可以得知,骨干计划实施过程中,劝诫型工具的使用次数最少,这也不难解释为什么骨干计划在最开始实施的几年都未能顺利完成招生计划。虽然历年的招生计划中都有类似“请各省、自治区、直辖市教育行政部门、各有关招生单位进一步深入做好宣传、咨询等生源的组织工作”的规定,但由于后续
16、并未明确说明何时要以何种方式进行宣传,所以骨干计划宣传力度不足的问题长期存在,而且学生了解此计划的主要方式是通过口耳相传。52表1骨干计划政策工具类型频次统计工具类型命令型激励型能力建设型系统变革型劝诫型子工具编码名称经费核拨社会管制法律法规资格审查财政补助奖惩并施录取环境建设培养质量师资培训组织变动指导思想变化人才培养发布公共信息舆论宣传定向名额单列降分录取优先录取学制学生管理招生对象招生规模招生专业使用频次177415183016417133031161653919161415工具类型占比(%)42.4213.7717.0818.738.002.政策工具组合的历时性变化骨干计划政策在实施中
17、不断修改完善,伴随着具体实践中新形势的变化以及新问题的出现,教育部等相关部门不断出台配套措施解决问题。对这些政策文本的政策工具组合使用情况统计如图2所示。2004年颁布的 意见 和2005年颁布的 实施方案8作为骨干计划的“开篇式”文件,集中对该政策的实施背景、指导思想、价值意义、发展规模、管理执行等方面进行了全方位的阐述和规定,综合使用五种政策工具,以顺利推广新政策,保证政策落地,得到有效执行。另外,面临2009年首届骨干计划学生毕业的新局势,2008年颁布的意见9主要通过使用命令型和能力建设型工具,围绕学生定向就业问题进行了详细说明。2010年和2012年,教育部在骨干计划当年总体招生不足
18、的情况下发布了 补录工作的通知10,运用命令型、能力建设型以及劝诫型三种政策工具,对补录工作进行了部署,以期各招生单位顺利完成招生计划。2017年出台的关于调整“少数民族高层次骨干人才计划”硕士研究生基础强化培训的通知11,主要采用命令型和能力建设型工具,并辅以使用系统变革型、激励型以及劝诫型工具,针对生源质量提升等新形势变化,规定取消强化基础培训,直接进入招生学校进行学习,并对学生入学后的管理和培养问题进行了说明。频次年份图2骨干计划政策工具组合情况统计53除了上述特定时期出台的特定的政策文本,骨干计划每年九月左右都会下达下一年的招生计划通知。本研究对该政策实施15年以来的招生计划进行了政策
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