基于治理视角的纽约时代广场城市更新研究.pdf
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1、128|国外规划Study on the Urban Regeneration of Times Square NYC from the Perspective of Governance基于治理视角的纽约时代广场城市更新研究周鸣浩 卢叶炅 许月丽 伍 江 ZHOU Minghao,LU Yejiong,XU Yueli,WU Jiang从1980年代至今,纽约市在时代广场区域先后推动并完成了两次大规模的城市更新,不仅重塑其产业结构,全面激发区域活力,也极大地提升了城市公共空间品质。以两次更新的发展历程及其内在差异为研究对象,重点聚焦更新过程中的治理问题,剖析与厘清城市更新目标与方向的转变如何
2、影响治理的参与主体、权力关系、合作方式和治理工具的相关变化,旨在为我国当下处于经济转型和存量发展阶段城市核心区商业街区的城市更新及其治理逻辑提供有益的借鉴和思考。Since the 1980s,the New York municipality has initiated and accomplished two rounds of massive urban regeneration which not only reshaped the industries and functions of the urban blocks,but also improved the quality of
3、 its environment and space.By reviewing these two rounds of regeneration and their inherent differences,this paper mainly focuses on the issue of urban governance in this process to analyze and clarify how the transition of the goal of urban regeneration impacts the shift of the participants,power r
4、elations,corporation modes and instruments of the governance,to provide references and inspiration to the urban regeneration and governance of Chinese urban commercial blocks in the city center in a phase of economic transition and stock-oriented development.城市更新;城市治理;城市商业街区复兴;纽约时代广场urban regenerati
5、on;urban governance;the renaissance of urban commercial blocks;Times Square NYC摘 要Abstract关 键 词Key words作者简介周鸣浩同济大学建筑与城市规划学院副教授,博士生导师同济大学超大城市精细化治理(国际)研究院执行副院长卢叶炅同济大学建筑与城市规划学院 硕士研究生许月丽同济大学超大城市精细化治理(国际)研究院研究员,博士伍江(通信作者)同济大学建筑与城市规划学院长聘教授,博士生导师上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室 主任,共和私人机构)之间通过采取持续的、合作的行动来协商管理共同事务的方式总和
6、(包括正式和非正式方式)2,为探讨如何构建城市存量更新过程中不可避免的多元主体参与模式这一议题提供了一个重要的理论视角。中国的社会经济体制转型推动政府在不同空间与尺度上重塑与社会和市场的基本关系3。近年来,随着新型城镇化向纵深发展,中国的城市更新正面临市场化与私有化引发的城市社会空间变迁,推动社会空间涌现出基于特殊利益联结形成的社区力量和非政府组织4。由此,运用治理理论解释与指导当下中国城市更新行动就有更多的理论和现实意义。目前,国内对治理视角下的国际城市更新案例的研究,多集中在城市更新理论文章编号 1673-8985(2023)03-0128-08 中图分类号 TU984 文献标志码 A D
7、OI 10.11982/j.supr.202303180 引言举世闻名的纽约时代广场(Times Square NYC)享有“世界十字路口”(the crossroads of the world)的美誉,不仅因其优越的城市区位汇聚了世界上最好的娱乐设施、美食酒店和令人眼花缭乱的LED广告牌的曼哈顿中城百老汇大道中心,也因其在纽约人心目中不可取代的地位迎接新年和欢度庆典的重要场所。但40年前这一城市核心商业街区曾一度陷入低谷。剖析时代广场的两轮更新,不仅能探视美国城市更新模式的发展,还能解读西方城市更新发展脉络中政府、市场和社会等多方合作的机制内核145。城市治理强调不同利益群体(包括各种公国
8、外规划|129 和政策演变144-45,5、协同治理的条件与过程6、城市空间治理从“增长联盟”到“公平治理”的转型7、绅士化及相关的增长机器和城市政体理论8、公众参与制度和参与方式9等。虽然有研究涉及中心城区更新的动力机制10,但是,借助治理理论解读城市商业街区在不同更新模式下的机制研究依然不足。因此,本文借助治理视角对纽约时代广场两个阶段的更新模式进行梳理和总结,深入剖析影响更新模式的治理主体、治理工具和治理结构等具体维度,为我国都市核心区的城市更新所面临的多元治理问题提供借鉴。1 “魔鬼的乐园”时代广场的更新 背景1.1纽约市城市更新的政策背景第二次世界大战后,美国政府启动了规模空前的城市
9、贫民窟清理计划。1949年联邦政府新修的住房法(Housing Act)赋予了各城市将联邦资金用于荒废区域的拆除和重建的权力;1966年国会颁布的模范城市与大都市发展法(Demonstration Cities and Metropolitan Development Act)更是起到推波助澜的作用,将贫民窟认定为阻碍城市生活质量提升的根源11。时任纽约市城市规划委员会专员的罗伯特摩西(Robert Moses)坚信:“当街区破败到一定程度时,推翻重建是唯一选择12。”这一阶段的城市更新以政府主导的大拆大建为主要特征,由政府负责统筹规划、征收土地,开发商负责承建,以暴力手段驱离城市的底层住民,
10、加上中产阶级的郊区化运动,导致纽约中心城区居住人口下降。粗暴的开发模式虽然为纽约市贡献了史无前例的建设量,但并未改变底层人民的生活质量。1974年国会通过的住房和住区发展法(Housing and Community Development Act)是纽约城市更新从政府主导转向市场主导的转折点,政府开始重视与开发商的合作,通过行使公权力保障项目实施,以优惠政策引导私人投资,在谋取经济增长的同时也提倡对历史建筑的保护和修复。1990年代末,因经济复苏与再城市化(reurbanization)导致的纽约城市人口回流引发新一轮房地产投资热潮,联邦政府也注入数十亿美元用于振兴老旧街区,重建中央商务区。
11、这次浪潮看似重返了1950年代的地产开发盛况,但城市更新的模式已经发生质的变化。一方面,政府与社会资本的合作模式经过长期发展已不局限于单纯的政商合作,利益主体更加多样;另一方面,社会组织与公众在城市更新中的作用也愈发重要,开始呈现出多主体协同治理的势态。从整体上看,纽约的城市更新呈现出从大拆大建的重建更新到渐进式的保护更新、从单一的政商合作到多主体协同、从单纯追求经济效益到重视社会评价的转变。1.2时代广场的历史困境1811年的曼哈顿规划(Commissioners Plan of 1811)不仅建立了曼哈顿岛的方格网系统,同时也在42街至47街之间的第七大道与百老汇大街相交处形成了不规则的“
12、领结”状区域(见图1)。最早的欧洲移民将此地命名为朗埃克广场(Longacre Square),20世纪初已是纽约市著名的马匹交易与马车行业的中心13。1904年,两条新规划的地铁线交汇于广场南侧,时任纽约时报CEO的阿道夫奥克斯(Adolph S.Ochs)买下位于42街与43街之间的三角地块,用于建造新的总部大楼。1904年4月8日,这块领结状的区域正式改名为“时代广场”(Times Square)。到1929年,时代广场已成为纽约最重要的商业街区,也是城市重大庆典活动的场所和新闻播报的窗口。1930年的大萧条是时代广场发展的历史拐点。经济危机导致了大量商店关闭,剧院为了生存不得不提供色情
13、表演,性产业开始迅速在时代广场南侧的西42街蔓延。先是成人书店、窥视秀与风俗店取代了传统酒吧,随后出现了站街女郎、非法卖淫与毒品交易(见图2)。非法产业的蔓延增加了街区的犯罪率;合法产业被排挤减少了街区的公共服务和税收,进而陷入恶性循环。1960年一篇题为42街的糜烂生活的报道将时代广场评为“纽约市最肮脏的地方14”。当地学者詹姆斯特拉布(James Traub)也在其著作魔鬼的乐园:时代广场追名逐利的一百年中感叹:“时代广场的自由、活力和娱乐曾被几代纽约人所追捧,如今这些特征反倒沦为滋生混乱和犯罪的温床15。”面对不断恶化的街区环境,城市更新迫在眉睫。时代广场的问题可以归纳为:(1)既有形象
14、与发展定位不符。曾作为城市核心娱乐与庆典场所的时代广场却沦为臭名昭著的红灯区。(2)非法产业盘根错节,整治难度大。毒贩、妓女、黑帮势力隐藏在影剧院、酒吧和旅馆的内部且均有各自的地盘。(3)业主和商户对城市更新的意愿低下。时代广场的业主和商户作为色情产业的既得利益者,与政府的改造意愿背道而驰。(4)基础设施破旧,历史建筑年久失修。非法产业滋生了大量逃税人群,税收低下使得街区无力支撑公共服务的开支与历史建筑的修缮。2 第一次更新:从政商联盟到社会介入 (19802001年)2.1政商联盟:42街开发计划1980年,时代广场拉开了重建的序幕,改造重点是性产业最集中的西42街。纽约市 政 府 与 纽
15、约 州 城 市 发 展 公 司(Urban Development Corporation,以下简称“UDC”)共同制定了“42街开发计划”(42nd Street 图1 时代广场街区范围Fig.1 Times Square NYC research scope资料来源:笔者自绘。130|国外规划Development Project),试图建立政府大开发商的合作联盟,通过税收减免与容积率转移的政策吸引私人开发商投资。更新计划的核心目标是要将时代广场打造成类似洛克菲勒中心的高端商务区,1984年出台的具体方案包括修缮42街内的9栋历史剧院和地铁站,建造4栋规模庞大的办公楼、1个百货商场和1个高
16、档酒店(见图3)16。此次更新计划的参与主体是由纽约市政府、UDC、大型私人开发商公园大厦地产(Park Tower Realty)与保诚保险(Prudential Insurance)组成的政商联盟(见图4)。纽约市政府通过制定开发计划及相关规范文件,统筹把控整个更新计划。市规划局于1981年6月 出 版 的 中 城 发 展 规 划(Midtown Development)将中城西侧第六大道至第八大道间的区域列为下一阶段的开发重点,同时规定了42街的开发须以保护历史剧院为前提(见图5)17。同年,纽约市政府还委托库博-艾克图特(Cooper-Ecktut)建筑事务所编制42街设计导则(42n
17、d Street Development Project Design Guidelines)对街景、建筑风格、天际线等要素做了进一步控制,并通过税收减免政策分期减免开发商共计2.4亿美元的税收。UDC的介入反映出纽约州政府对重建时代广场的重视。UDC是一家半独立性质的国有企业,具有“强制征收权”,可以不受城市管理部门的约束征收私人土地。UDC负责对34栋建筑进行强制征收,涉及236家商铺和企业,并将地块清理整合后转交给私人开发商18。通过招投标,公园大厦地产与保诚保险被市长爱德华科赫(Ed Koch)选中进入开发计划。在政商联盟框架下,这两家开发商并不参与开发计划的制定,而是承担具体的办公楼
18、开发以及后续的招商使用。他们通过购买历史剧院出让的额外“空间权”(air right),换取新建办公楼更高的容积率;通过承担翻修老剧院和地铁站的资金以及为政府垫付部分土地征收费用以换取长期税收减免19129。知名建筑师菲利普约翰逊(Philip Johnson)及其合伙人约翰伯吉(John Burgee)被委托负责4栋办公楼的设计。两大开发商也分工明确:公园大厦地产是地产开发公司,负责具体的开发事项和后续招商;保诚保险则负责融资和提供资金。1984年开发计划的实施并不顺畅。一方面,UDC在征地过程中遭到所涉区域内的业主和商户的强烈抵抗,产生了大量的法律诉讼案件,土地征收沦为一场拉锯战。另一方面
19、,由于二元合作模式一开始就缺少社会力量的制衡,最终导致治理目标的偏离。更新开发的重心倒向总面积高达38万m的办公楼宇,整个开发计划都过于追求经济效应而忽视社会效益,对历史剧院的保护也沦为支持办公楼建设的一种噱头。一些控制手段相继失灵,如约翰逊的办公楼设计方案就完全忽视了事先制定的设计导则,4栋写字楼体量巨大、形式笨重、色调单一,无论从体量还是风格上都与时代广场的基调格格不入(见图6)20。受制于对开发商资金的依赖,市规划局最终还是通过了这项饱受争议的设计方案。然而,当UDC直到1992年艰难完成征收工作时,纽约市的办公楼市场却已接近饱和,此时动工将面临巨额亏损,政商联盟在艰难协商后不得不暂时将
20、开发计划搁置。2.2 社会力量介入:“今天的第42街!”临时计划1992年,市政府与UDC发布临时计划“今天的第42街!”(42nd Street Now!),试图取代原先搁置的开发计划。该计划更强调“复兴”(renaissance)而非“重建”(renewal),不再热衷于写字楼等商业设施的开发建设,而是基于时图4 1984年开发计划阶段各参与主体关系图 Fig.4 Relationship of governance subjects in the 1984 development project资料来源:笔者自绘。图3“42街开发计划”中具体地块开发示意图 Fig.3 Scope of
21、the 42nd Street Development Project资料来源:笔者自绘。图2 1983年的时代广场街头景象Fig.2 Times Square street scene in 1983资料来源:https:/www.timessquarenyc.org/history-of-times-square。空间权又名“可以被转移的土地开发权”(transferable development rights),是美国政府授予特定的地块所有者,将该地块未开发完的容积率通过出售的方式转让给其他地块的权力。空间权在一定程度上类似于我国的容积率转移制度,常被用于历史建筑保护。注释:国外规划|
22、131 代广场的历史背景、在地文化和社区需求,意图将42街打造为以休闲娱乐为主体功能的街区21。作为计划的统筹者和主要推手,纽约市政府制定相关政策规范并由行政执法配合推动更新计划实施。新市长鲁迪朱利亚尼(Rudy Giuliani)上任后,联合警察局对时代广场性产业残余势力施行大规模整治,有效降低了时代广场的犯罪率19336。1992年,时任开发计划负责人的丽贝卡罗伯逊(Rebecca Robertson)委托建筑师罗伯特斯特恩(Robert AM Stern)和设计师波蒂卡尔曼(Tibor Kalman)编制了新的设计导则,强调新时代广场的设计基调应突显活力、惊喜与视觉冲击力。斯特恩在导则中
23、绘制了带有迪士尼风格的想象图,呈现了一个充斥着波普文化和消费主义的时代广场(见图7)。政府也继续给予开发商减税政策来撬动投资,但不再过多干涉具体的开发和运营。临时计划在组织和实施机制上最大的变革是打破了政府和开发商的二元关系,将创新 时 间(Creative Time)、新42街(The New 42nd Street)等社会非营利组织纳入开发计划(见图8)。“新42街”是市政府与州政府共同成立的非营利组织,不仅接手了42街内所有历史剧院的管理工作,同时负责协助老剧院实现转型,例如创造性地提出将修缮后的剧院改造成儿童剧院或新式影院。另一个非营利设计机构“创新时间”则负责在街道和空置店铺内策划和
24、举办意图激发街道活力的公共艺术展览22。临时计划发布的同年,时代广场的业主和租户成立了“商业促进区”(Business Improvement District,简称“BID”),自发组织清理街区卫生并协助当地警方维护街道治安。社会组织的介入不仅有效促进了历史剧院的活化转型,也推动了对社区在地利益和公共利益的关注。在政府和社会的监督下,规划与导则得以有效落实,建筑设计也受到合理的引导、控制和规范。此外,政府不再依赖指定的开发商来完成城市更新的所有事项,而是基于每个地块的具体需求针对性地招商引资,开发商也不再被要求承担诸如翻修剧院或地铁站等额外项目。1993年,迪士尼公司入驻新阿姆斯特丹剧院,成
25、功将其改造成动画电影舞台剧的表演场所。迪士尼的成功促使更多投资者重新审视时代广场区域潜在的商业价值,有效带动了诸如杜莎夫人蜡像馆、美国连锁影院(AMC)等知名企业的入驻23。1995年以后,随着纽约办公楼市场的回暖和时代广场整体环境的改善,经历长期亏损的原开发商保诚保险将原先用于建设写字楼的4个地块的开发权分别转让给3家企业:道格拉斯德斯特、鲁丁集团和波士顿地产。最终被开发建设成为今天的康泰纳仕大厦、路透社大厦、时代大厦和安永大厦。到21世纪初,西42街内的7家历史剧院已经完成修复和转型,以儿童剧院、歌剧院或电影院的形式重新向社会开放;新媒体公司、律师事务所和金融企业入驻新的写字楼;迪士尼商店
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- 基于 治理 视角 纽约 时代 广场 城市 更新 研究
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