老旧小区改造资金筹措难点与对策研究.pdf
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1、建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 8 期2023 年 8 月Vol.44 No.8Aug.2023摘要:老旧小区改造是城市更新的重要载体,而资金保障是改造工作顺利开展的重要前提。通过梳理老旧小区改造工作中资金筹措难点,并基于理性分析,提出老旧小区资金筹措的相关对策,包括:制定和完善相关政策法规,以吸引社会资本参与;通过发行专项债、创新金融融资方法等手段,多渠道拓展老旧小区改造资金来源;激发社区居民参与老旧小区改造的积极性,合理分担个人出资部分等。本研究希望为从事老旧小区改造工作的相关主体提供参考。关键词:老旧小区;改造资金;资金筹措;难点;对策中图分类号:F426
2、;F299.23文献标识码:A文章编号:1002-851X(2023)08-0080-06DOI:10.14181/ki.1002-851x.202308080引用本文 刘如兵,夏长贤,李存钱.老旧小区改造资金筹措难点与对策研究J.建筑经济,2023,44(8):80-85.*基金项目:2022年江苏省泰州市智能建造产业学院建设项目(20220928)作者简介:刘如兵,教授,院长,研究方向:建筑施工与建筑经济管理。夏长贤,高级工程师,研究方向:建设工程造价管理。1引言老旧小区改造是城市更新的重要内容,也是拓展内需的重要抓手。老旧小区改造不仅可以拉动投资,创造更多的新增就业岗位,其改造过程也能产
3、生大量的物质与材料需求。但作为一项庞杂的系统工程,老旧小区所需的改造资金也十分巨大,若仅仅依靠专项基金和地方财政补助,很难覆盖改造所需的全部资金。因此,资金筹措就成为老旧小区改造中一项不可回避的重要工作。本文试着就老旧小区改造资金筹措工作中的难点进行梳理,并在分析基础上探讨相关的解决对策。2老旧小区改造资金筹措的主要难点2.1财政补助难以满足老旧小区改造所需的全部资金在早期老旧小区基础类项目改造中,主要依靠政府专项基金和地方财政补助。随着改造数量的增多和改造范围的扩大,一方面是老旧小区改造所需的资金日渐增大;另一方面是政府资金在支付方面越来越难以满足资金需求,其原因在于:一是受近几年经济下行压
4、力影响,国家和地方为支持实体经济发展,实施了一系列减税降费、留抵退税政策,客观上收入有所减少;二是不少城市的土地收入自2022年开始下降;三是为有效预防系统性金融风险,老旧小区改造资金筹措难点与对策研究*刘如兵1,夏长贤2,李存钱3(1.泰州职业技术学院建筑工程学院,江苏 泰州 225316;2.泰州市中诚工程咨询有限公司,江苏 泰州 225309;3.正太集团有限公司,江苏 泰州 225599)第 44 卷第 8 期81刘如兵,等老旧小区改造资金筹措难点与对策研究中央加强了对地方政府的债务管理,要求地方政府严控债务规模。在这种情况下,对于经济实力较强的城市,由于资金相对充裕,对老旧小区进行较
5、多的财政补贴问题不大,但对于经济实力偏弱、财政资金本来就不够宽裕的地区而言,政府对老旧小区改造的财政补助就显得较为有限,由此形成老旧小区改造所需的庞大资金需求与政府资金供给不足的客观现实。因此,若不通过资金筹措方面的机制与手段创新,打通相关社会资本进入老旧小区改造的渠道,则可能会令一些改造项目陷入因资金短缺而被迫停滞的尴尬境地。因此,拓展老旧小区改造的资金来源渠道,创新老旧小区改造中的融资机制,以吸引吸纳更多的社会资金进入老旧小区改造资金池,就成为老旧小区改造工作的重要研究课题。2.2社区居民出资能力偏弱(1)居民出资部分在改造资金中所占份额总体较小关于居民出资的方式,一般有如下几个情形,一是
6、设立类似共同基金的居民融资资金池,根据住区居民房屋建筑面积进行协商分摊;二是申请使用住宅专项维修资金;三是通过相应的政策,鼓励社区居民提取个人住房公积金用于房屋维修改造等项目,如2022年1月12日,北京市住房公积金管理中心与北京市住建委联合发布的 关于住房公积金支持北京老旧小区综合整治的通知,明确三类人群房屋产权人、已签订购房协议的公房承租人以及前两类人群的配偶、父母、子女,可申请提取住房公积金用于老旧小区综合整治,以及增设电梯、楼体抗震加固、上下水改造等项目的个人负担额度;四是将小区内公共土地及公共资源获得的收入经业主投票同意后可用作本小区翻新改造的基金。上述方式方法对促进居民出资、缓解老
7、旧小区资金紧张等有一定的积极作用,但从总体来看,居民出资在老旧小区改造资金中的占比不仅较低,且绝对数额较小。(2)社区居民出资能力偏弱一方面,老旧小区居民以老年群体为主,特别是退休职工较多。由于这部分人群的经济来源主要依赖养老金和退休金,因此出资能力偏弱。另一方面,老旧小区住宅的专项维修基金、房改房维修基金等因缴存额偏小,难以满足小区各类改造项目的资金需求。加之住区人群在年龄结构、职业结构、收入结构、改造诉求等方面差异较大,因此在一致化的出资标准协商上也往往存在较多的难题。社区部分居民对于是否改造、如何改造、以及改造后的效果宣传缺乏应有的关心,甚至有的居民对改造本身就不感兴趣,而更希望拆迁以获
8、得拆迁补偿。基于以上情况,老旧小区改造中居民分担部分的筹资工作不仅相对较为困难,而且筹资空间的提升也就显得相对有限。(3)产权单位出资、捐资面临较多现实问题鼓励被改造小区的产权单位出资捐资,理论上是解决老旧小区改造资金供给不足的一个有效途径。但实践中面临一些现实问题,表现为:由于一些小区建成年代较远,小区及小区房屋、设施的产权有些已经变得较为模糊或复杂,因此在涉及具体出资时常常面临一些较为实际的困难。如老旧小区很多是计划经济时期机关、企业为解决本单位职工住房困难建设的,建成之初乃至建成后的较长一段时间里,小区内的建 筑 经 济2023年82住户基本都是“本单位”的职工及家属,当时的产权也相对清
9、晰。但随着时间推移,一些机关因为裁撤合并,一些企业因为改制或倒闭已经不复存在,加之实行住房改革后居民间发生的房屋买卖较多,小区及房屋的产权归属等已经发生较大改变,由此导致小区房屋、设施与原先的产权单位的关系都发生了较大的改变,在这种情况下,动员产权单位出资、捐资在操作实施层面显然就会面临一些实际的问题和困难。2.3社会资本参与面临的问题老旧小区改造系统性强,协调难度和改造难度大。加之改造项目主要是公共服务设施建设项目,大多具有投资回收周期长,利润空间小的特点。(1)老旧小区改造项目盈利空间相对较小一是老旧小区改造本质上属于民生工程,改造项目大多偏公益性。老旧小区改造不同于旧村、旧城改造中的大拆
10、大建,其多数项目主要是以“微改造”为主。受限于改造内容及项目公益性强等特点,老旧小区改造项目的承担主体不仅难以获取房地产开发中的卖房收益,而且就改造中新增的一些有获利能力的项目看,其收入水平相对不高。相对于道路修建、新装电梯、公共设施维修等所需的巨量资金投入,停车费、广告费、新增商业服务设施产生的收入有限,加之投资回收周期较长,因此,老旧小区改造对社会资本的吸引力相对有限。二是改造项目零散、不成规模。一方面,老旧小区大多呈点状分布,不同小区之间的空间关联性不强,较难实现空间集合改造效应;另一方面,就单个小区的改造而言,不少老旧小区改造内容多是分散的小型工程或以小型工程为改造单元,主要是改造建筑
11、,翻新部分市政设施等,而这些改造项目本身不具备营利条件。三是目前一些老旧小区将改造目标锁定在居住功能的完善上,这使得被改造的小区难以与周边街区的整体发展相统筹,难以形成以区片集约改造为模式的整合化协同效应,获取因片区改造整合产生的溢价价值。(2)老旧小区改造系统性强,协调难度大除了一般建设工程需要的协调外,老旧小区改造需要协调的部门较多,如规划、水电、燃气、园林、建设等,需要这些部门协调政策、协调行动、协调资金;同时还需要得到居民的理解和支持,而这些需要协调的要素综合起来,本身就是一个庞大的复杂系统工程。首先,老旧小区改造的对象具有既定性和非选择性。与新建项目相比,老旧小区改造很多是在不搬迁居
12、民的情况下进行的,因此改造建设过程的居民说服、安抚,以及噪声扰民、污染等投诉处理,是协调工作中不可回避的问题。由于老旧小区产权相对复杂,既有公共产权人也有私人产权人,加之教育认知、人员素养等方面存在差异,利益诉求纷繁复杂,因此在商定相关改造的义务与责任、利益的享有与分配等问题时,众口难调,在统一认识、统一行动等方面存在较大的难度。其次,由于改造工作涉及的范畴较广,统筹协调需要较高的管理水平和预案设计;第三,在小区房屋、相关设施产权复杂多样的情况下,需要进行资产所有人意见与利益协调,对象中可能包括政府的房管部门、企事业单位等主体。在一些小区,可能还存在对公共区域的产权界定不清,以及住区居民私搭乱
13、建、私划停车位等现象,因此在对老第 44 卷第 8 期83旧小区作整体性规划改造时很可能会对部分居民的原有“利益”造成损失,由此带来相关利益群体对改造工作的阻挠,因此改造建设有时还需要执法部门的协同配合。第四,改造内容分工方面,一些小区实行的是政府主要负责公共设施设计和建设,而诸如给多层住宅加装电梯、划分停车位等主要由小区负责。由于受小区生活环境、物业管理水平、居民收入结构等影响,对于小区需自行负担的费用的确定与征收,以及相关项目后期运维收益分配等意见难统一。(3)老旧小区改造技术难度大首先,被改造的大部分老旧小区,由于受建设年代的社会经济发展水平、设计思想、技术条件、建筑材料等影响,建设标准
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