地方政府公共服务能力差异性的生成机制——基于16个案例的定性比较分析.pdf
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1、当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活需要的增长本质上要求政府公共服务能力的提升。我国各级政府以提高发展质量和效益为中心,以供给侧结构性改革为主线,职能重心逐渐转移到关系民生福祉的公共服务供给上来1。地方政府作为国家治理体系重要组成机构,承载着提供公共服务的重要职能,其公共服务能力建设水平直接决定国家治理能力与治理体系现代化的实现程度。综合我国公共服务能力建设实南通大学学报 窑 社会科学版第 39 卷第 4 期双 月 刊圆园23 年 7 月出版收稿日期院2023-05-30作者简介院陈世香(1973-),男,湖北鄂州人,武汉大学政
2、治与公共管理学院教授,博士生导师,博士,武汉大学地方政府公共服务创新研究中心主任;周维(1996-),女,辽宁抚顺人,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,地方政府公共服务创新研究中心助理研究员。基金项目院国家社会科学基金重点项目“国家文化管理体制改革与创新研究”(15AH007);湖北高校省级教学研究项目“新文科建设视阈下中国行政管理学科复合型人才培养模式创新研究”(2022014);武汉大学“双一流”建设引导专项“湖北省地级市公共服务能力指数研究”(1203/250000471)地方政府公共服务能力差异性的生成机制基于 16 个案例的定性比较分析陈世香,周维(武汉大学 政治与公共管理学院,
3、湖北 武汉 430072)摘要院地方政府作为国家治理体系基础性组成部分,承载着提供公共服务的重要职能,其公共服务能力建设水平直接决定国家治理能力与治理体系现代化的实现程度。在对地方政府公共服务能力的基本内涵和结构进行理论阐释的基础上,基于系统论的一般架构,并结合企业管理、资源基础、资源整合及公共服务供给与生产分离等相关理论构建评估指标体系,综合运用主观和客观数据对湖北省 16 个地方政府的公共服务能力进行全面测评。评估结果表明,各地方政府的公共服务能力整体向好,但不同政府之间差异仍较为明显。在此基础上,基于公共价值创造理论“价值目标运作能力授权环境”战略三角模型和既有相关研究成果,确定公众需求
4、、企业需求、数字基础设施、政策效应、城镇化水平及经济发展水平作为条件变量,运用模糊集定性比较分析方法对地方政府公共服务能力进行系统比较分析。研究发现,地方政府公共服务能力差异性的生成具有四种模式,根据其各自条件组合特征可分别命名为组织引领型、使命组织驱动型、组织环境协同型及综合联动型。而且,在特定条件下,企业需求与公众需求的条件组合可以与政策效应条件相互替代,城镇化水平与经济发展水平的条件组合可以和数字基础设施条件相互替代。因此,可以经由不同路径实现地方政府的公共服务能力提升。关键词院地方政府;公共服务能力;差异性;生成机制;模糊集定性比较分析中图分类号院D630文献标识码院A文章编号院员远苑
5、猿原圆猿缘怨渊圆园23冤园4原园099原1299践及学术研究结论,可以发现地方政府公共服务能力有待进一步提升,且不同区域之间、城乡之间存在较大差异2。基于此背景,本文在厘清公共服务能力基本内涵的基础上,构建相应的评估指标体系,对湖北省 16 个地方政府的公共服务能力进行全面监测与评估,进而以公共价值创造理论为切入点,基于“价值目标运作能力授权环境”的战略三角模型,运用模糊集定性比较分析方法对地方政府公共服务能力进行系统比较分析,探寻公共服务能力差异性生成的不同路径组合。本文旨在对地方政府公共服务能力建设现状及其路径进行准确分析,为推动地方政府公共服务能力的提升提供实证依据。一、文献回顾地方政府
6、公共服务能力是政府能力研究中的一个重要领域3,受到学者们的广泛关注。目前,学界对于地方政府公共服务能力的概念阐释莫衷一是。吴家庆等认为地方政府公共服务能力是一个系统性概念,将其视为由诸多功能、性质以及形式不同的子系统构成的有机整体4,在与外部环境互动的过程中履行公共服务职能,进而将地方政府公共服务能力细化为服务的需求识别能力、服务供给能力及政府学习成长能力555-60。与此同时,从地方政府机构的职能出发也是较为主流的观点,世界银行将地方政府公共服务能力界定为政府机构向社会公众提供公共产品和公共服务的能力627。此外,蒋云根以资源配置视角为切入点,认为地方政府公共服务能力是在特定的地区环境和制度
7、条件下,通过有效获取、配置和整合各种资源以满足公共需要的能力7。在明确概念内涵的基础上,学者们对地方政府公共服务能力影响因素进行探讨,从众多视角展开了详细分析。李晓园基于对江西、湖北两省的调查分析,发现行政环境、政府人力资源、政府回应和行政文化是影响地方政府公共服务能力的关键因素8。龙立军基于对滇黔桂三省的调查数据分析,发现行政生态、政府回应和系统互动诸因子对县级政府公共服务能力有显著性影响9。丁辉侠指出经济发展、财政体制改革、问责机制等是提升地方政府公共服务能力的重要举措10。张武强等在研究中发现梳理服务型政府理念、加快职能转变、增强财政能力以及加强公共服务队伍建设等能够促进基层政府公共服务
8、能力的提升11。影响因素的厘清为地方政府公共服务能力提升方案的选择提供了更多可能性。部分学者按照“以评促建”的逻辑展开对地方政府公共服务能力的评估研究,进而探求提升地方政府公共服务能力的有力举措。何艳玲和郑文强以市民需求为出发点,从需求识别能力、服务供给能力和学习成长能力三个维度对地方政府公共服务能力进行评估12。汤苍松则从微观角度构建了包括基础教育、基础医疗、基本社会保障和公共文化在内的评估指标,以期呈现地方政府公共服务能力的真实情况13。而李慧英和薛倩认为,可通过完善民营资本投资的公共服务、提高地方政府的公关能力并树立良好的政府形象等措施提升地方政府的公共服务能力14。而吴春宝则指出,运用
9、制度增权、管理增权、内部赋能、外部赋能等方式,可以破解乡镇政府公共服务能力提升的结构性难题15。综上所述,既有文献以地方政府公共服务能力的概念阐释为逻辑起点,将现状评估与能力建设进行结合,探究了地方政府公共服务能力的影响因素和提升路径,但仍有进一步探究的空间。一方面,现有文献对地方政府公共服务能力的评估多从微观或宏观等单一视角展开,缺乏较为系统、全面的诊断,导致改进对策存在“头痛医头,脚痛医脚”的问题16。另一方面,现有文献对地方政府公共服务能力影响因素的分析多采用单案例或线性回归分析方法考察各因素的净效应,未能对地方政府公共服务能力差异性的生成机制进行系统全面的分类考察,忽略了各因素之间可能
10、存在相互关联、共同塑造结果的互动关系,缺乏对多重条件之间协同效应的探讨,少有研究从组态视角考察地方政府公共服务能力多重条件之间的等效驱动和替代机制。由此,本文基于系统论分析架构,借鉴资源基础与整合等相关理论,构建地方政府公共服务能力评估指标体系,以湖北省 16 个地方政府为研究样本,对公共服务能力差异性进行更为系统的诊断。在此基础上,建构基于“价值目标运作能力授权环境”战略三角模型的分析框架,对地方政府公共服务能力差异性的生成条件进行组态分析,以期揭示地方政府公共服务能力差异性生成的路径模式。陈世香,周维100二、地方政府公共服务能力的测评与差异性格局(一)地方政府公共服务能力的概念内涵基于文
11、献分析可知,学界对地方政府公共服务能力内涵与结构的界定差异化较大,但皆体现了政府系统与外部环境的互动过程。概言之,所谓地方政府公共服务能力是指地方政府在兼顾社会公平价值与行政系统整体性功能优化价值的逻辑下,在公共服务职责范围内,有效管理公共服务需求,合理吸纳与配置公共服务资源,对内维持自身有效运行,对外实现有效供给,以求得满足社会需要并不断实现自我优化的能力。作为社会大系统中一个开放复杂的子系统,政府系统一般包含信息、能量等资源输送、存储、应用和反馈过程1773-76。环境变化会导致政府系统及其公共服务能力体系的变化。与此同时,政府系统通过公共服务能力建设,不断调适并影响着环境的变化程度。基于
12、此,在综合考量政府组织内部运行体系及其环境因素的基础上,可以将政府公共服务能力体系视作由若干子系统结合而成的有机整体,具体包括公共服务需求管理能力、公共服务资源保障能力、公共服务资源整合能力及公共服务供给能力。其中,公共服务需求管理能力是指地方政府以满足公共服务质量诉求、实现公共服务规模与质量不断改进为目标,对公众不断发展变化的公共服务需求和偏好进行管理的能力。公共服务需求管理是一个动态过程,涉及公共服务需求调查、分析、传递和转化等进一步细分的具体能力。公共服务资源保障能力是指地方政府为保障公共服务有效供给实际占有与运用各种公共服务资源的能力。在公共服务领域,公共资源既包括资金、技术、人员等有
13、形资源,也包括政策、社会资本、公共精神等无形资源182。相应地,公共服务资源保障能力可以细分为人力资源、财政、制度和技术保障等方面能力。所谓公共服务资源整合能力是指地方政府为了发挥公共资源的最大价值,实现公共服务效果的整体优化,对政府所能够吸纳的各种内外资源进行整合的能力。基于资源整合理论19,公共服务资源整合能力可以细分为资源吸纳、资源配置、绩效评估和执法监管能力。公共服务供给能力则是指地方政府以满足公众生存、发展及环境权利为目标,以公众获得感为评判标准,而向公众提供公共服务的能力。基于公共服务供给相关理论20,根据所要满足的民众需求权益实质的不同,公共服务供给能力可细分为生存服务能力、发展
14、服务能力、环境服务能力和公共服务获得感。(二)地方政府公共服务能力评估指标体系建构基于以上有关地方政府公共服务能力概念内涵的分析,综合考虑我国公共服务建设实践,尤其是“十三五”以来公共服务能力建设的相关文件精神,借鉴既有研究成果,本文建构了地方政府公共服务能力评估指标体系,并按照“逐级等权重”方式确定各级评估指标的权重。具体地,一级指标 4 个,分别为公共服务需求管理能力、公共服务资源保障能力、公共服务资源整合能力、公共服务供给能力,权重分别为 25%。每个一级指标各有 4 个二级指标,共计二级指标 16 个,分别为需求调查能力、需求分析能力、需求传递能力、需求转化能力;人力资源保障能力、财政
15、保障能力、制度保障能力、技术保障能力;资源吸纳能力、资源配置能力、绩效评估能力、执法监管能力;生存服务能力、发展服务能力、环境服务能力、公共服务获得感,各自权重均为6.25%。三级指标 71 个,分别为公众需求了解情况、公众意见征集情况、公共服务技术创新程度、公共服务清单建设情况、城市政府工作岗位的吸引力水平、行政人员脱岗在职培训的天数、业务培训项目与职业发展需要的匹配度、PPP 立项数量、专项转移支付数量、每千人医疗卫生机构床位数、每千人医疗卫生技术人员数等,根据每个二级指标中三级指标构成个数的差异,三级指标权重分别为1.5265%(4 个)、1.25%(5 个)、1.0412%(6 个)、
16、3.125%(2 个)。(三)数据来源与地方政府公共服务能力的差异性格局公共服务能力既是政府组织体系特定结构特征的能力体现,也是政府长期公共服务能力建设的结果。自从 2004 年“服务型政府”建设目标确定以来,各级政府公共服务能力建设被列入国家治理体系与治理能力建设的核心内容,也成为国家和地方经济与社会发展规划战略部署的应有之义。鉴于政府服务能力建设投入效果显示的时滞性特征,也为了便于数据资料的搜集与分析,本文将以“十三五”规划收官之年,即 2020 年作为时间节点,综合运用地方政府公共服务能力差异性的生成机制基于 16 个案例的定性比较分析101主观数据和客观数据对湖北省 16 个省直管地方
17、政府的公共服务能力进行测评。其中,主观数据来源于普通社会公众和行政部门人员填答的问卷数据,由课题组成员于 2020 年 6 月至 12 月期间运用分层随机抽样和问卷访谈方式进行收集;客观数据则来自相关政府网站、北大法宝等数据库。课题组成员对收集到的初始数据进行筛选处理,最终形成所需的数据库。为了消除量纲的影响,使得原始数据能够参与指标得分计算,对数据进行了归一化处理。在此基础上,将经过处理的数据与对应权重相乘,并按照自下而上逐级累加汇总的测算方式,计算 16 个地方政府公共服务能力的得分(具体见表 1)。为更为直观地反映各个地方政府间公共服务能力的差异性格局,本文借助 SPSS 软件并按照 K
18、-means 聚类分析方法对各个地方政府的公共服务能力得分进行聚类分析,并且按这种类型的结构特征分别命名为创新领先型、积极追赶型、稳步推进型及初始发展型(如表 2 所示)。其中,武汉市政府属于公共服务能力领先创新型,其在公共服务能力多项指标上处于省内领先水平。天门、十堰、黄石和仙桃等四个地方政府属于公共服务能力积极追赶型,在大部分指标上有不错的表现,仅在个别指标上有所欠缺。咸宁、荆门、宜昌、恩施、随州、潜江、襄阳、孝感、黄冈和鄂州等地方政府被纳入公共服务能力稳步推进型,占总体样本的 62.5%。荆州市政府属于公共服务能力初始发展型,其公共服务能力在相对较多维度上有着较大的提升空间。三、理论基础
19、与分析框架(一)公共价值创造理论公共价值创造战略三角模型由 Moore 于 1995年提出21,强调公共管理者的公共价值创造使命,侧重于明晰并不断探寻公共价值的使命管理、支持管理以及运作能力管理三个维度之间的适配程度和平衡情况22183-204。公共价值对公共服务资源配置决策、绩效测量及服务系统选择具有决定性作用231-35,引起学者们的广泛关注和深入分析。在我国现实情境中,学者基于对既有文献的梳理,发现公共价值的性质可以分为共识主导和结果主导。具体而言,共识主导的公共价值强调共识和规范对公共行政过程的约束,以此解决公共行政过程中相互冲突的公共价值24;而结果导向的公共价值则是指作为客观存在的
20、公共产品和公共服务,能够满足公众需求和集体偏好,而享受公共产品和公共服务的社会公众则可根据实际情况对管理者的绩效进行评估25。由于后者有助于实现对于特定地方政府公共服务能力的精准测评与分析,本文关注的是结果主导的公共价值。公共价值创造理论将公共部门的关注重点由组织转向社会,从高效利用公共服务转向生产更广泛公共利益的公共服务26,有助于推动政府部门工作人员重新思考公共服务供给方式以及公共服务能力的提升路径,不断适应和满足多样化、个性化的公共服务需求。常莉等指出,公共价值与公共服务之间存在逻辑内化关系,需逐渐引导政府重视公共价值表达27。Pang 等学者发现充分利用公共组织的 IT 资源、培养公共
21、服务能力、合作生产能力、资源建设能力以及公共部门创新能力等举措,能够有力推动公共价值的实现,从而消解由相互冲突的表 2湖北省地方政府公共服务能力聚类分析结果类型 创新领先型 积极追赶型稳步推进型 初始发展型城市武汉天门、十堰、黄石、宜昌、咸宁、恩施、荆门潜江、随州、仙桃、襄阳、孝感、黄冈、鄂州荆州表 1湖北省地方政府公共服务能力得分城市公共服务能力需求管理能力资源保障能力资源整合能力服务供给能力武汉0.01080.01150.01150.01060.0096天门0.00990.01340.00940.01010.0066十堰0.00990.01190.00780.01070.0090黄石0.0
22、0960.01160.00930.01000.0076仙桃0.00930.01150.00880.01020.0065咸宁0.00920.01190.00790.00980.0070荆门0.00910.00970.00860.00980.0084宜昌0.00910.01010.00750.00940.0093恩施0.00900.01110.00750.00940.0081随州0.00900.01230.00760.00960.0066潜江0.00880.01110.00750.01000.0068襄阳0.00860.01050.00780.00880.0074孝感0.00860.01040.0
23、0760.00970.0065黄冈0.00820.01020.00700.00920.0065鄂州0.00810.00920.00660.00870.0077荆州0.00730.00780.00720.00830.0058陈世香,周维102价值引起的矛盾28。付冷冷指出公共价值创造理论与公共服务能力的有效提升之间具有高度契合性29。鉴于此,本文结合我国公共服务能力建设的实践场景,以战略三角模型为分析框架,展开对地方政府公共服务能力差异性生成机制的深入分析。(二)分析框架战略三角模型包括价值目标、运作能力及授权环境三个维度,价值目标指政府部门以创造公共价值为目标的使命,运作能力指政府部门为实现公
24、共价值创造所具备的资源,授权环境指政府部门通过一系列手段获得外部环境支持。政府部门对公共价值的创造在于寻求以上三个维度下不同条件变量的协同联动26,与政府公共服务能力建设逻辑高度契合。因此,本文以“价值目标运作能力授权环境”为基础,并基于地方政府公共服务能力建设实践加以拓展与操作化界定,建构地方政府公共服务能力差异性生成机制的分析架构(参见图 1)。价值目标维度涉及公众需求和企业需求两个因素。一方面,十九大报告将“完善公共服务体系,保障群众基本生活,不断满足人民日益增长的美好生活需要”作为改善民生与社会治理的重要目标。有效识别公众真实的公共服务需求,实现公共服务的精准供给,成为政府部门建设和提
25、升公共服务能力的核心目标30。另一方面,政府部门为公众和社会组织提供公共服务和产品的过程,就是其公共服务能力的释放过程31。企业作为社会组织的重要组成部分,对企业需求的满足也逐渐成为地方政府公共服务能力改善的有效途径32。运作能力维度涉及数字基础设施和政策效应两个因素。一方面,在大数据、人工智能等信息技术迅猛发展背景下,政府部门对信息技术的应用水平不断提高,推动其由传统的公共服务向信息化、数字化方向转变33,带动自身公共服务能力的优化和提升34。在这一过程中,数字基础设施的建设和完善逐渐成为政府部门提供公共服务的核心硬件条件,对于地方政府公共服务能力的提升至关重要。另一方面,随着我国社会主要矛
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