地方立法权扩容背景下的法律体系融贯.pdf
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1、地方立法权扩容背景下的法律体系融贯侯学勇 摘要融贯是法律体系有效存在的必要条件.实践中的命题体系既能够以相互支持力度大的高度融贯状态存在,也能够以相互支持力度小的低度融贯状态存在.对融贯的不断追求,是法律体系发展与完善的基本方式.立法法授予设区的市立法权后,地方立法权扩容,地方法律规范在整个法律体系中的比重逐步增加.地方立法权扩大有助于法律体系的发展与完善,但也会导致不同层次、不同区域的法律规范抵触,产生立法割据、立法碎片化的风险,削弱法律体系的整体融贯程度.法律体系的融贯,既有赖于科学的立法活动,也有赖于高质量的司法裁判活动.在立法层面构建融贯的法律体系,应在坚持宪法至上原则的基础上重视备案
2、审查工作,建设良好的地方立法质量提升机制.单纯依赖立法者并不足以完成法律体系融贯重构的重任,法律体系的融贯化,还依赖司法过程中法官的理性裁判.法官积极援引并建构性地解释地方法律规范,有助于法律体系融贯程度的提高.关键词地方立法权扩容法律体系融贯立法构建司法完善可以被称为“体系”的事物,是否意味着必定就是融贯的存在?这似乎是一个值得讨论的事情.理论上来看,体系是指“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体”,体系性事物的内部必然要满足一定程度的融贯要求,对外努力以一个声音说话.但现实的情况是,所谓的体系性事物却时常存在局部范围内的冲突,这在法律体系中尤为常见.作为一国现行有效法律规范组成的
3、有机联系整体,从理论上来讲,法律体系在整体上应该是融贯的;但在实践中,经常可见的是针对同一事项的不同规定.制定统一法典,追求的是法律体系的整体融贯;而具体法律规范之间的冲突,又在一定程度上消解了这个努力.如民法典的制定,使原本分散于多个单行法律中的规范,相对融贯地共存于一部法律中,不但降低了民事法律规范内部冲突的概率,而且使这些规范能够第卷 第期地方立法研究V o l N o 年月 日L o c a lL e g i s l a t i o nJ o u r n a lJ u l ,山东政法学院法学院教授.本文系国家社会科学基金项目“当代西方法学中的融贯论及其在中国法治实践中的借鉴价值研究”(
4、B F X )的阶段性成果.中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:现代汉语词典,商务印书馆 年版,第 页.更好地聚合在民事基本法律原则(价值)之下,对外以一个整体的形象出现.即便如此,在整个法律体系中依然存在着大量不同领域的规范冲突现象,既有不同法律部门之间的规范冲突,也有同一法律部门内部的规范冲突.如关于医疗事故,赔偿责任范围是依据合同关系还是侵权关系予以确认,最终结果是有很大差别的.另外,中央与地方法律规范之间、不同区域的地方法律规范之间也时有冲突.立法法 年修改授予设区的市地方立法权,设区的市可以在特定事项范围内自主制定适合当地发展需要的地方法律规范;立法法于 年再次修改,将设区的市立法
5、权限范围由原来的三项扩展到四项:在不与上位法相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规或地方政府规章.地方法律规范的大量出现,增加了其与中央法律规范、与其他区域地方法律规范不一致的可能性.在这样一个规范冲突现象大量存在、法律体系却依然大体稳定向前发展的现实矛盾中,讨论融贯是否是法律体系的当然属性或必要条件,地方法律规范大量出现对法律体系的融贯又会产生怎样的影响等问题,有着不小的实践意义.一、融贯是法律体系有效存在的必要条件任何一个体系的存在,都必然有某种程度的融贯.但是,完全彻底的融贯只是一种理论假设.现实世界的体系性事物,包括法律体系
6、,都无法实现完全意义上的融贯.即便如此,融贯论依然具有不可或缺的价值,对融贯的不断追求是法律体系有效存在的必要条件.(一)融贯的概念界定融贯一词有其特定的逻辑内涵.“融贯”或“融贯性”译自英文c o h e r e n c e,内涵不同于c o n s i s t e n c y,后者通常被译为“一致”或“一致性”,意思是指两个命题之间不存在逻辑上的矛盾.而对于融贯,麦考密克的表述更为通俗易懂.他认为,从逻辑上来看,一个命题在与其他命题的关系中不存在矛盾或冲突,它们就是一致的;而融贯指的是两个乃至更多的命题融合在一起,在整体上能够产生意义而呈现出来的一种性质.一致与不一致之间的区别是显而易见的
7、:两个命题之间,要么没有逻辑矛盾,要么有逻地方立法研究 年第期 民法典有效整合了散乱的民事单行法,构建出一个统一价值指导下的完整系统的规范体系.这种统一不仅是规则、制度和概念术语的统一,更是价值理念的统一.参见王利明:民法典的体系化功能及其实现,载 法商研究 年第期,第页.所谓“两个命题之间没有逻辑上的矛盾”,一般来讲指的是一个命题体系中不能既包括p,又包括p,或者是指前后陈述不能自相矛盾.人们有时也在另外一种意义上使用“一致性”概念.比如,在“权利与义务是一致的”这一表达中,“一致性”是在“同一性”意义上使用的.人们享有权利,必须履行相应义务;履行了义务,必然享有相应权利.这种意义上的“一致
8、性”,要比“无矛盾”意义上的“一致性”要求更为严格.在通常情况下,表达两个命题之间逻辑关系时提到的“一致性”,指的是不能自相矛盾.N e i lM a c C o r m i c k,“C o h e r e n c e i nL e g a l J u s t i f i c a t i o n”,S c o t tB r e w e r,e d,M o r a l T h e o r ya n dL e g a lR e a s o n i n g G a r l a n dP u b l i s h i n gI n c ,p N e i lM a c C o r m i c k,L e
9、 g a lR e a s o n i n ga n dL e g a lT h e o r y,O x f o r dU n i v e r s i t yP r e s s I n c,p 辑矛盾,没有逻辑矛盾就是一致的,有逻辑矛盾就是不一致的,不会出现既有矛盾又没有矛盾的情况.而融贯与不融贯之间的区分却并不那么容易.命题之间的融贯,在很大意义上体现为它们之间的相互支持力度.原则可以支持规则,从而使后者融贯,融贯就是规范之间的相互支持关系.在一定意义上来讲,融贯是指命题之间形成的相互支持关系,它们之间相互支持的力度越大,融贯程度就越高;命题之间相互支持的力度越小,融贯程度就越低.融贯是一个
10、具有程度属性的概念.(二)融贯与法律体系的复杂关系实践中,融贯与法律体系的关系比较复杂.融贯概念具有的程度属性,允许实践中的命题体系既能够以相互支持力度大的高度融贯状态存在,也能够以相互支持力度小的低度融贯状态存在.一般来说,法治成熟国家的法律体系,规范之间的冲突相对较少,彼此支持力度较大,融贯程度较高;法治建设初期国家的法律体系,规范之间的冲突相对较多,彼此支持力度较小,融贯程度较低.中国特色社会主义法律体系初步建成至今,不过十年多一点的时间,整体上正处于需要尽快完善的早期阶段,立法技术并不成熟,规范之间不协调现象较多也属正常.设区的市多数是初次获得立法权,缺乏立法经验,在一片空白基础上生产
11、出来的法律规范,彼此之间存在许多不一致的地方,也是情有可原的.现实的问题是,中央和地方层面的法律规范之间会存在许多不一致或相抵触的情况,但即便如此,这个庞杂的规范体系依然稳定运行且不断优化.既然体系是若干事物互相联系构成的一个整体,也就意味着内部构成要素应当相互支持.那么,一个可以称作“体系”的事物,自然应当满足一定程度的融贯要求,最低限度的融贯是该体系有效存在的必要条件.由于融贯具有程度属性,有的体系融贯程度低,有的融贯程度高,因而融贯并不构成一个体系有效存在的充分条件.虽然实践中经常遇到法律规范冲突,但这是一个阶段性的表面现象.规范冲突是阶段性现象,主要因为融贯的程度属性决定了,法律体系必
12、然一直处于从相对不融贯到相对融贯的自我更新和完善过程中.在这个过程中,旧的冲突不断消失,新的冲突不断涌现.但就法律体系的整体来讲,冲突现象会逐步趋于减少,体系融贯程度逐渐提高.规范冲突是表面现象,主要是因为该现象的存在并不能否定两种类型的融贯关系在法律体系中存在的必然性:一种情况是任何法律规范与宪法规范的关系必须是融贯的,否则,该法律规范就涉嫌违宪,将会被移出现有体系.所有法律规范的制定均需遵守宪法至上原则,不得与宪法规范相抵触.这是把诸多法律规范汇聚到一个体系,并维系该体系正常运转的基本要求.另一种情况是,任何一类法律规范在相对较小的局部范围内必然需要保持一定程度的融贯.比如关于人身损害赔偿
13、,在侵权责任法律规范范围内,相关规范是相互支持、彼此融贯的.在这个范围内,法律规范必须保持一定程度的融贯,否则,侵权责任法律规范独立成编的小范围体系正当性便会受到影响.尽管合同领域的有关规范与侵权责任规范规定的不尽一致,但是,二者之间的冲突并不能否定侵权领域内规范之间的融贯关侯学勇:地方立法权扩容背景下的法律体系融贯同注,p p 系.同理,合同法律规范与合同领域外法律规范之间的冲突,也不能否定合同领域内规范之间的融贯关系,合同领域必然也存在自己小范围的规范融贯.(三)法律体系中的规范融贯与规范冲突法律体系必然包含一定程度的规范融贯,同时也允许一定程度的规范冲突现象存在.法律体系是一个庞杂的整体
14、,内部包含许多价值取向相对独立的内容.这些内容分别会在自己的影响范围内,形成融贯的规范体系.如民法规范与刑法规范,各有不同的价值追求,能够在各自的影响范围内,分别形成大体融贯的规范体系;而民法领域中的违约责任规范与侵权责任规范追求的价值目标又有所不同,它们会在更小范围内形成各自的融贯体系.不同领域、不同层次,皆有可能形成范围大小不同的融贯的规范体系,这被拉兹称为“融贯性口袋”.融贯性口袋是局部范围内的规范融贯,一旦问题的处理超出某一融贯性口袋的范围,就可能会遇到不同融贯性口袋之间的规范冲突问题.这是因为,即使有宪法至上原则的存在,也只是给具体法律规范与宪法规范之间的关系提出了不相抵触的要求,而
15、具体法律规范之间是否抵触、能否融贯,则要取决于更为具体的其他因素的影响,不是单纯坚守宪法至上或不与上位法相抵触就能解决的问题.违约责任规范与侵权责任规范,单独就其中任何一类规范与宪法规范之间的关系来看,都不存在抵触情况;但是,一旦涉及某个具体问题的处理,就难免会出现不同类型规范之间规定不一致的情况.立法法授予设区的市地方立法权之后,更是进一步加大了地方法律规范与中央法律规范纵向抵触、地方法律规范与地方法律规范横向冲突的可能性.授予设区的市地方立法权,主要目的在于激发地方活力,提升地方法治竞争力,实现各具特色的依法治理.针对同一事项,不同区域各自制定的规范不相一致,是一种立法常态.小范围的规范融
16、贯与大范围的规范冲突并存,将是中国法律体系依靠地方法律规范发展完善过程中的常见现象.尽管规范冲突常见,但基于宪法至上原则的存在,由宪法统率、约束具体法律规范的制定,规范冲突产生的张力不会明显超出规范融贯产生的合力,法律体系在整体上得以维系并发展完善.规范融贯与规范冲突并存的现象,容易误导我们认为融贯并非是法律体系有效存在的必要条件.但是,揭开现象看本质,凡是作为体系的存在,融贯是其必不可少的条件.只不过,实践中的任何体系,都是在不同程度上满足了融贯的要求,较低层次融贯的体系,都会努力向更高层次的融贯迈进.多个体系之间一旦产生竞争,哪个体系更为融贯,哪个体系就具备了初步的正当化理由.这是因为,一
17、方面,法律体系内部各部分之间的融贯程度越高,该体系就越具有形式上的合理性,融贯使法律体系与形式正义建立联系.另一方面,法律体系的融贯总是意味着一种道德上的选择,越是融贯的法律地方立法研究 年第期J o s e p hR a z,“T h eR e l e v a n c eo fC o h e r e n c e”,S c o t tB r e w e r,e d i t e d M o r a lT h e o r ya n d L e g a lR e a s o n i n g,G a r l a n dP u b l i s h i n gI n c,p R o b e r tA l
18、e x ya n dA l e k s a n d e rP e c z e n i k,“T h eC o n c e p to fC o h e r e n c ea n dI t sS i g n i f i c a n c ef o rD i s c u r s i v eR a t i o n a l i t y”,R a t i oJ u r i s (),p 体系,从道德的角度看就是越好的,融贯使法律体系与实质的道德价值建立联系.所以,能够称得上是“体系”的事物,至少要满足一定程度上的融贯要求.否则,该体系就无法具备形式或实质上的正当化基础.二、地方立法权扩容对法律体系融贯的影响
19、地方立法权扩容,直观的体现是地方立法主体范围的扩大以及地方法律规范数量的增加.立法法 年修改之前,除省级立法主体之外,只有 个较大的市享有地方立法权;立法法修改之后,截至 年月,全国有 个设区的市享有地方立法权,其中新赋予地方立法权的设区的市 个.从地方法律规范数量来看,自 立法法 年修改以来,省、设区的市地方性法规占据全国人大常委会接收报送备案的规范性文件总量的绝大多数.全国人大常委会 年备案的省、市级地方性法规分别是 件、件;年备案的省、设区的市(自治州)地方性法规分别是 件、件;年备案的省、设区的市(自治州、不设区的地级市)地方性法规分别是 件、件;年备案的省、设区的市(自治州)地方性法
20、规分别是 件、件.近几年制定生效的地方规范性文件数量巨大,在全国规范性文件增量中占据数量上的绝对优势,法律体系的发展完善呈现出主要依赖地方法律规范的不断制定来完成的特点.立法法 年修改又将基层治理纳入设区的市地方立法权限范围,未来势必会进一步增加地方规范性文件的制定数量,这对法律体系的整体融贯将产生较为复杂的影响.(一)地方立法权扩容对法律体系融贯的积极影响地方法律规范比重的不断增加,有利于法律体系的整体融贯.中国法律体系的早期建设目标是尽早搭建整体框架,以便在重点领域多快好省地制定急需的法律制度.法律规范的制定更多考虑的是全国范围的普遍适用性,立法的基本原则是宜粗不宜细,是典型的粗线条立法.
21、在这一原则指导下制定的法律制度,在 世纪下半叶的计划经济时期,适于满足全国一盘棋的整体需求.但在市场经济高度发达的今天,精细化的、有针对性的条款设置更符合社会发展的需要.地方法律规范的大量出现,恰恰能够弥补法律侯学勇:地方立法权扩容背景下的法律体系融贯L u cW i n t g e n s,“S o m eC r i t i c a lC o mm e n t so nC o h e r e n c e i nL a w”,B o bB r o u w e r,e d,C o h e r e n c e a n dC o n f l i c t i nL a w:p r o c e e d
22、i n g s o ft h er dB e n e l u xS c a n d i n a v i a nS y m p o s i u mi nL e g a lT h e o r y,K l u w e rL a wa n dT a x a t i o nP u b l i s h e r s,p 参见闫然:立法法修改五周年设区的市地方立法实施情况回顾与展望,载 中国法律评论 年第期,第 页.参见沈春耀:全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于 年备案审查工作情况的报告,载 中国人大 年第期,第 页;全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于 年备案审查工作情况的报告,载 全国人
23、民代表大会常务委员会公报 年第期,第 页;全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于 年备案审查工作情况的报告,载 全国人民代表大会常务委员会公报 年第期,第 页;全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨 年备案审查工作情况的报告,载 全国人民代表大会常务委员会公报 年第期,第 页.体系早期建设的不足.第一,地方法律规范内容具体、可操作性强.地方立法中的实施性立法,能够有效弥补全国性法律规范概括性较强、操作性不足的局限,提高地方法律规范在内容上的明确性和可操作性,便于市场主体准确预测行为后果,树立法律权威.第二,地方法律规范针对性强.授予设区的市地方立法权的主要目的在
24、于激发地方活力,增强地方竞争力,地方法律规范基本都是地方立法机关结合本地发展需要,有针对性地设定条款内容、提出法治化处理方案,凸显地方特色,体现地方制度软实力.这在地方自主性立法中体现得尤为明显.第三,地方立法也是中国法律体系创新的源泉.地方立法中的先行性或试验性立法,可以在国家层面的法律制度缺位的情况下,针对社会新生事物先行立法,在实践中不断为国家立法积累经验.面对经济社会发展需要而制定的创新性法律制度,有很大一部分来自地方立法经验积累,而后推广到全国施行.就这几个方面来看,地方法律规范在整个法律体系中的比重增加,无疑有利于构建各具特色、与当地经济社会发展需要相适应的地方法律规范,能够对国家
25、法律体系的整体融贯,起到积极的推动作用.(二)地方立法权扩容对法律体系融贯的消极影响当然,地方法律规范的大量增加,对法律体系整体融贯产生的消极影响也是显而易见的.首先,地方立法权力的扩大,一定程度上分化了中央立法权,存在降低法律体系整体融贯程度的风险.设区的市普遍获得地方立法权,尽管其立法权限仅着眼于城乡建设管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等四类事项,与 立法法 年修改前的较大的市相比而言,在立法事项范围上有了较大程度的限缩;但由于设区的市这一级立法主体数量的大幅增加,使地方立法权在与中央立法权的比较关系中,话语能力实际上增强了许多.设区的市可以根据自身需要,自主制定适于当地经济社会
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