德国行政程序中的结构性原则.pdf
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1、域外法治德国行政程序中的结构性原则 德 马丁贝克曼 著 李 剑 译*内容摘要 个人权利的法律救济仍然是行政程序结构中的核心原则,但德国联邦行政法院的各种规定已经将行政程序扩展到个人法律救济之外,朝着对客观法律进行审查的方向发展。特别是在环境法领域,对 行政程序法 第4 6条的限制性解释使得这一趋势越发明显。欧盟法赋予环境协会主观权利地位被认为符合公共利益。这一规定也使得 联邦污染物排放保护法 第4 7条所追求的健康保护之目的超出对自然人的保护范围。由此而引起的关于司法审查密度的问题也成为理论关注的焦点。关键词 基本权 程序结构 司法审查 审查密度一、个人权利法律救济作为结构性原则根据 基本法
2、第1 9条第4款第1项,如果个人的权利受到公权力的侵犯,则每个人都有法律诉讼权。在所有非宪法性质的公法纠纷中,行政诉讼法律途径都是根据 联邦德国行政法院法 第4 0条第1款第1句的规定而获得的。因此,提供法律救济以防止国家权力违反法律是行政法院的中心任务。根据联邦行政法院的判例,联邦德国行政法院法 第4 2条第2款和第1 1 3条第1款规定了行政法保护的一般结构性原则。根据该原则,在 基本法 第1 9条第4款的背景下,行政程序的首要目的旨在保护个人权利。由于 基本法 第1条第1款规定的基本权利对立法、行政和司法都具有直接适用的法律约束力,因此行政法院还要保护人民免受国家对其基本权利的侵害。但是
3、行政法律救济的初衷主要不是为了保护基本权利,而是防范立法者所拥有的国家权力。保护性规范虽然主要是针对立法者,但这些保护性规范至少也可以为个人提供法律救济,所以无视这种规范的行为可以在行政法院中受到审查。基本法 第1 9条第4款中对法律救济的保障以这种子权利为前提,但它并没有为这些子权利提供说明。因此,立法机关的任务也包括确定其所颁布的法规是否也应被赋予主观权利的性质。191*马丁贝克曼(M a r t i n B e c k m a n n),德国明斯特大学公法教授,德国律师协会环境法委员会主席。李剑,中南林业科技大学政法学院讲师、硕士生导师。本文原载R e c h t s t h e o r
4、 i e 2 0 1 4,S e i t e n 1 4 1 1 5 8。本文的翻译受到湖南省社科基金年度项目“湖南省个人碳信用形成机制法治保障研究”(2 2 Y B A 1 1 0)的资助。B V e r w G U r t.v.0 5.0 9.2 0 1 3 7 C 2 1 1 2 N V w Z 3 3 2 0 1 4 S.6 4.二、客观法律审查意义上的扩展所有被适用的法律规范,包括 基本法 和不同的部门法中所规定的个人权利,都是根据 基本法 第2 0条第3款所必须遵守的客观法的一部分。相反,它也是确保 基本法 第2 0条第3款所指的行政不受法律和司法约束的工具。因为由独立的法院对国家
5、行为进行司法审查,这可能是对国家及其行政管理机构遵守法律的最佳保障。如果行政法院的审查权限受到行政保留的限制,则不能以类似全面保障的方式来保证行政活动的合法性,但这不仅限于对个人权利的保护,还包括对被忽视的客观法上所扩展出的审查权限的保护。因为根据正式的行政程序,尤其是根据 基本法 第9 7条第1款第1项,基于法官的个人独立性,司法审查不能由行政部门(排他性)的自我审查所取代。在这方面,行政诉讼程序的法律救济职能无法弥补行政法院在法律救济方面可能存在的法律缺陷。由于缺乏司法审查而造成的执法缺陷也导致立法机关失去了相关的控制权,从而潜在地损害了民主原则。从这个意义上讲,这也说明了为什么根据德国现
6、行的保护性规范,行政法院审查众多的法规是否符合公共利益时只获得了有限的成果。例如,根据最新司法判决,为了避免和减少环境风险,大部分自然与环境保护法规都在核心部分规定了需要人们采取环境保护技术。如果将广义上的法律救济理解为对主观和客观权利的保护,那么行政法院的审查力度应尽可能地不低于行政部门的法律拘束力度。只有这样,行政法保护才真正有能力确保法律实现其各种独立功能,即作为行政管理的行为标准、法院的审查标准和议会立法机关的民主管控工具。因为法律是基本法上对权力进行限制的枢机,所以如果缺乏有效的司法审查,这种执行欠缺将会影响国家权力的所有三个职能领域。通过这种方式可以理解,归因于法治的有效法律救济原
7、则并非仅仅旨在给个人提供法律救济,而是同时要求司法机构对行政权进行审查,这也是一种确保法治的手段。最重要的是,欧盟立法者试图利用公众和行政法院通过知情权和参与权来执行欧盟环境法,并且慷慨地授予这方面的个人权利以及为环境协会提供更好的法律救济方式,这样就可以有效地监督欧盟法律291法治现代化研究2 0 2 3年第3期K l a u s S t e r n S t a a t s r e c h t B d.I I I 1 M n c h e n 1 9 8 8 S.4 7 7 K l a u s F e r d i n a n d G r d i t z K o mm e n t a r z u
8、 r V w G O K l n 2 0 1 3 4 2 R n.5 1.C l a u d i o F r a n z i u s M g l i c h k e i t e n u n d G r e n z e n d e r r i c h t e r l i c h e n R e c h t s f o r t b i l d u n g z u r B e s t i mm u n g d e r K l a g e b e f u g n i s i m Um w e l t r e c h t i n D V B l.1 2 9 2 0 1 4 S.5 4 3 5 5 0 5
9、 4 3.M a r t i n B e c k m a n n R e c h t s w a h r u n g d u r c h V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n i n W i l f r i e d E r b g u t h H r s g.V e r w a l t u n g s r e c h t s s c h u t z i n d e r K r i s e V o m R e c h t s s c h u t z z u m S c h u t z d e r V e r w a l t u n g B a d e n
10、-B a d e n 2 0 1 0 S.9 9 1 1 5 9 9.参见前引,F r a n z i u s S.5 4 8 S a b i n e S c h l a c k e D i e N o v e l l e d e s Um w e l t r e c h t s b e h e l f s g e s e t z e s i n Z U R 2 4 2 0 1 3 S.1 9 52 0 2 2 0 1。另可参见M a r t i n B e c k m a n n D e r n o t w e n d i g e S c h u t z d e s U m w e l t
11、r e c h t s d u r c h d i e V e r w a l t u n g s g e r i c h t e i n U P R 1 9 8 7 S.3 2 1 3 2 6 3 2 1。的执行情况。同时,鉴于对成员国当局能否充分确保遵守已实施的欧盟法律的有限信心,欧盟认为应当授权环境协会和私人作为“诉讼主体”在行政法院行使法律诉权。随着2 0 0 6年 环境法律救济法(Um w R b G)的生效及其在2 0 1 3年的修订,在执行欧盟法律要求的方面,环保协会提起法律诉讼的权利已大大扩展。从那时起,具有公信力的环保协会就能够在不违反自身权利的前提下,以及在不违反某些特定条
12、件的情况下针对与环境相关的事务进行诉讼。的确,德国立法机构最初试图实施 奥胡斯公约 的国际法要求和 欧盟公众参与指令 的规定,并制定了一项法规。根据该法规,环境组织的法律诉讼权利仅限于依据相关法规而提起。其中至少还包含了德国法上的第三方主观公权利,这体现了现行的保护规范理论。但是,欧盟法院驳回了将代表诉讼权仅限于个别保护性规范的规定,因为这违反了欧盟法律。即使将来原则上只将行政法院的法律救济范围限制在个人法律救济范围内的德国制度继续存在,我们也可以预见除了扩大集体诉讼的选择范围外,来自行政法的保护还将是最重要的途径。由于欧盟立法者越来越多地通过制定第三方指令这一方式来扩大法律救济功能的范围,并
13、且在这些指令的实施框架内,欧盟希望成员国遵守对个人的第三方保护功能的规定。因此,联邦行政法院直到最近才提请人们注意这样一个事实,即从一开始就倾向于通过广泛地承认主观权利来动员公民去适用欧盟法,这使得公民基于确保联邦法律的实际效力和统一性这些客观利益,而让他们同时具有了类似“检察官”的法律地位。如果联邦行政法院的这句话成事实,而公民的这种类似“检察官”法律地位实际上在行政司法审查中脱颖而出,由此给德国行政法律保护制度带来的变化不应被我们低估。例如,在德国受此发展影响的是,危险预防和环境保护权利之间的核心界分。尽管根据德国法律,仅在危险预防领域才允许邻人保护(N a c h b a r s c h
14、 u t z),以免危害环境,并且仅出于公共利益需要时才要求进行危险预防,但欧盟法律并未承认这种区别。让环境保护的水平准确地遵守预防标准虽然重要,而超出安全措施(遵守预防标准)则更加重要的。但是根据德国的法律救济体系,对第三方的疏忽行为通常不能进行审查,尤其是对与环境事件相关的相邻权人。此外,我们将讨论关于是否应保护基本人权的问题和在什么程度上将其扩大到一定的环境和气候保护规范的问题。根据国际法 奥尔胡斯公约 的序言,它支持了以下抗辩理由:它认为每个人都有权生活在有利于其健康和福祉的环境之中。从这一点可以得出结论,个人的权利不仅限于保护自己的健康,还可以扩展到附近自然栖息地状况影响下的各种福祉
15、。驻欧盟法院的德国检察官科科特(K o k o t t)在391德国行政程序中的结构性原则参见前引,F r a n z i u s,S.5 4。该文谈到“功能主体化”和“公民动员以执行欧洲环境法”。参见M a t t h i a s S a u e r R e c h t s s c h u t z i n U m w e l t a n g e l e g e n h e i t e n i m U m b r u c h i n Z U R 2 5 2 0 1 4 S.1 9 52 0 2 1 9 5 K l a u s F e r d i n a n d G r d i t z V e
16、r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e r R e c h t s s c h u t z i m U m w e l t r e c h t i n N V w Z 3 3 2 0 1 4 S.11 1 1 f f.A s t r i d E p i n e y V e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e r R e c h t s s c h u t z i m U m w e l t r e c h t i m R e c h t s v e r g l e i c h i n N V w Z 3
17、 3 2 0 1 4 S.4 6 5 4 7 5 4 6 5。E u G H U r t.v.1 2.0 5.2 0 1 1 C 1 1 5 0 9 N V w Z 3 0 2 0 1 1 S.8 0 1.B V e r w G U r t.v.0 5.0 9.2 0 1 3 7 C 2 1 1 2 N V w Z 3 3 2 0 1 4 S.6 4.参见T o b i a s L e i d i n g e r E u r o p i s i e r t e s V e r b a n d s k l a g e r e c h t u n d d e u t s c h e r I n d
18、 i v i d u a l r e c h t s s c h u t z i n N V w Z 3 0 2 0 1 1 S.1 3 4 5 1 3 5 1 1 3 4 8 f。S t e f a n T h e i l D e r Um f a n g d e s Um w e l t s c h u t z e s i n d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s E u-r o p i s c h e n G e r i c h t s h o f s f r M e n s c h e n r e c h t e i n N u R 3 6 2
19、 0 1 4 S.3 3 0 3 3 4 3 3 0.J u l i a n e K o k o t t C h r i s t o p h S o b o t t a R e c h t s s c h u t z i m Um w e l t r e c h t sW e i c h e n s t e l l u n g e n i n d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s G e r i c h t s h o f s d e r E u r o p i s c h e n U n i o n i n D V B l.1 2 9 2 0 1 4
20、 S.1 3 2 1 3 7 1 3 6.这种情况下甚至将以下问题扔了出来:公约序言中提到的保护和改善环境这一义务作为一种为子孙后代谋福利的义务是否仅限于适用于自己的行为还是应当扩展为行使环境权的问题。根据上述公约的第8条,公民必须有权在环境事务上向主管法院提起诉讼,以履行这一义务并行使上述权利。如果人们一直有考虑到这些因素,那么联邦行政法院提到的类似“检察官”的法律地位就会发展成为名副其实的民众集体原告。而对于这些集体原告,德国的立法机关与行政法院曾一直致力于将他们从行政程序中排除掉。在这方面,现在这意味着将会大量增加行政法院的工作。即使个人权利的法律救济已经(仍然)是行政程序的结构性中心原
21、则,行政法院的各种规定已经将行政程序扩展到个人权利的法律救济之外,并朝着对客观法律进行审查的方向发展。立法机关已经在 行政法院法 第4 2条第2款中明确指出对侵害自己权利的行为提起诉讼并不存在任何限制,除非法律另有规定。该法规打开了超越个人权利法律救济范围的法律救济之门。过去,联邦和州立法机关已经在各种场合多次使用这种法律救济方式,而不论当事人声称被侵害的是否是自己的权利,他们都被赋予了诉讼权。联邦行政法院已经在2 0 1 3年9月5日的判决中,根据 行政法院法 第4 2条第2款的开放条款将 联邦污染物排放保护法(B I m S c h G)第4 7条解释为与欧盟法保持一致,从而使得环境协会对
22、可能侵害其权利的空气污染控制计划加以拒绝,即使得 联邦污染物排放保护法(B I m S c h G)第4 7条所追求的健康保护之目的超出对自然人的保护范围。尽管环境协会作为法人进行起诉并不是因为它自身遭受损害,但人们并不能就此断言其主观权利未被侵害。联邦行政法院认为为保证相对人的人身安全并遵守传统理解上所规定的排放限值,就主观权利的概念而言,空气质量法本身就属于环境保护法,因此欧盟法上对环境协会主观权利地位进行扩张解释符合公共利益。联邦行政法院的判决表明,德国法律的保护性规范理论几乎无法有效维持联邦行政法院所采用的行政程序的结构性原则,即其对个人法律救济的限制。行政法院法 第4 7条第1款针对
23、行政司法复审程序,并始终朝着超越个人法律救济的客观申诉程序的方向进一步推进。任何自然人或法人声称相关法律侵犯了其权利,或者在可预见的将来受到侵犯,就可以提起规范审查申请。在这方面,规范审查也为个人权利的法律救济提供了服务。如果主管法院确认提出申请的权利,则不再涉及侵犯主观权利。在这方面根据一般意见,行政法院的规范审查也是一种客观的申诉程序。因此,除了自然人和法人可以声称自己的权利受到侵犯或在未来将受到侵犯之外,在可预见的将来,政府机构也有权提出这样的申请,尽管政府机构没有主观权利,但他们负有任务和责任。众所周知,如果要通过官方措施直接征收私人拥有的财产,则要基于对第三方权利保护的法规进行审查。
24、由于根据 基本法 第1 4条第3款第1句对征收的规定,通常只允许以公共利益为目的的征收,并且由于非法征收措施不符合公共利益,因此行政法院在官方直接征收私人财产的案件中将对相关措施的491法治现代化研究2 0 2 3年第3期参见前引,K o k o t t/S o b o t t a,S.1 3 6。H e l g e S o d a n i n H e l g e S o d a n J a n Z i e k o w H r s g.V e r w a l t u n g s g e r i c h t s o r d-n u n g 4.A u f l.B a d e n-B a d e
25、n 2 0 1 4 4 2 R n.3 6 5.参见前引,S o d a n i n S o d a n Z i e k o w H r s g.4 2 R n.4 0 1 f f。B V e r w G U r t.v.0 5.0 9.2 0 1 3 7 C 2 1 1 2 B V e r w G E 1 4 7 S.3 1 2 R n.4 0 f f.参见前引,Z i e k o w i n S o d a n Z i e k o w H r s g.4 7 R n.3 4 m.w.N。合法性进行全面审查。实际上,这不是法律救济超出个人权利范围的扩展,因为它与财产基本权的保护有关。但是,审
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- 德国 行政 程序 中的 结构性 原则
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