网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径探究_焦芳芳.pdf
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1、DOI:10.19299/ki.42-1837/C.2023.04.0032023年第4期 总第210期 理论前沿 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径探究焦芳芳黄安地刘启明摘要:农业生产经营组织现代化是实现农业现代化的重要组成部分,健全的合作组织是推进产业振兴的必要载体。农业产业化联合体作为农业经营组织体系改革的新产物,代表着组织现代化的发展方向,其培育和发展与政府的治理行为密不可分。文章通过深入分析农业产业化联合体发源地S市的地方政府培育行动,发现其存在职能“缺位”与“越位”等现象,通过运用网络化治理理论发掘出有
2、效培育农业产业化联合体的路径,是建立并完善包括整合机制与互动机制在内的双重治理机制,可及时弥补地方政府在政策设计与执行中可能出现的失灵问题。关键词:农业产业化联合体;培育;路径;网络化治理基金项目:安徽省教育厅人文社科重点项目“网络化治理视角下农业产业化联合体培育路径研究”(SK2021A0185);安徽省教育厅人文社科重大项目“安徽省实施乡村振兴战略的人力资源精准驱动路径研究”(SK2020ZD17)。作者简介:焦芳芳,安徽工业大学公共管理与法学院讲师,博士(安徽 马鞍山 243002);黄安地,安徽工业大学公共管理与法学院,马鞍山市司法局法治研究中心(安徽 马鞍山 243002);刘启明,
3、中国农业大学人文与发展学院副教授、博士生导师(北京 100083)。中图分类号:F323文献标识码:A文章编号:2095-5103(2023)04-0011-06一、问题的提出与文献综述在经济全球化和世界人口日益增长的态势下,农业现代化已经成为世界农业发展的必然进程1。1954年召开的第一届全国人民代表大会第一次会议首次明确提出,中国要实现工业、农业、交通运输业和国防四个现代化战略方向。截至目前,从规模与产量来看,中国已是公认的农业大国,然而,当前的农业现代化建设水平并不高、农产品市场竞争力弱,离“农业强国”还有相当的距离。在国内,已有学者结合我国土地公有制的国情在农业现代化大环境下探索农业生
4、产经营组织现代化,认为组织现代化是实现农业现代化的一个主要因素,是构成农业一切经济活动的基础,既表现为生产关系,又是农业生产要素的载体2。现代农业生产经营组织的模式创新不单单是组织形式方面的改革,更是农业组织化程度逐渐提高与完善的一类重要制度变迁,可以说,若不促进农业生产经营组织的发展壮大,就难以完全解决当前农业生产中的小生产与大市场之间的脱节问题,农业经营组织也难以得到可持续的发展3。农业产业化联合体建设,有助于破解农业生产中所出现的一二三产业融合不深、生产力同生产关系匹配不足、生产要素间衔接不到位等情况,对于中国特色的农业现代化、集约化经营、农产品有效供应、粮食安全、农业增效与农民增收诸多
5、方面均具有相当重要的现实意义4。围绕农业企业拓展产业链条,有助于优化调整农业生产结构,提高产业经营效益,通过订单农业、联合服务、入股合作等方式,可以增强小农户与资本农业共生共存的011和谐关系5。同时,农业产业化联合体最大的特点在于,保障农户的生产基础,以家庭农场、专业大户与普通农户为生产环节的负责主体,保障并激活其相对于其他经营组织在农业生产上的灵活优势,可以降低联合体的生产成本,进一步提高农业的竞争性6,促进消费者的多样化产品需求得以满足。农业生产经营组织是在农业适度规模化经营下产生的适应农业发展要求的各类组织形态。2013年中央一号文件明确指出,农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核
6、心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位,培育和壮大新型农业生产经营组织。此后,各级政府配套了相关支持政策,农业生产经营组织数量也随之呈现井喷式增长。近年来,作为农业生产经营组织发展的新形式,农业产业化联合体发展迅猛。这是活跃于市场的重要组织形式,市场“无形的手”无疑会在资源配置中起决定性作用。同时,政府在农业产业化联合体的培育中发挥着重要作用,促进各类生产经营组织有效合作的形成。文章在了解联合体的利益相关主体结构与培育情况的基础上,以S市为例,运用网络化治理理论针对地方政府职能“缺位”与“越位”之处提出关于培育路径的一些思考。二、网络化治理理论网络化治理理论致力于指导各地区形成良好的治理
7、网络,从而有助于解决社会问题。斯蒂芬 戈德史密斯与威廉 D.埃格斯针对新世纪中超越组织界限的各类复杂问题,共同提出了行政管理领域中的网络化治理理论,认为管理者的核心职责并非仅仅集中于管理具体的人员与项目,而是在于组织各类资源(常常不属于自身的资源)创造公共价值。政府部门需要充当一种公共价值的推动者,在由多元性组织、多层次政府和多类别部门所构成的关系网中发挥作用的一种模式7157。发展中的网络治理理论既继承了调节利益达成合作的重要思想,又在此基础上进行了一些新拓展,融入不同组织的关系理论等相关元素,因而关注个体行动者的同时会注重其在组织结构中所形成的网络。在网络化治理的行动过程中,行动者会按照集
8、体制定的规则规范网络中的成员行为,促使共同目标或结果的达成。以此降低信息、交易等方面的成本,增加彼此之间的信任,减少不确定性和风险8。李维安等在琼斯网络治理模型的四重维度的理念基础上提出了网络治理的目标是协调与维护共同体,结构嵌入的主要路径包括互动机制、整合机制两大治理机制9257-263。网络化治理已成为复杂社会治理环境中的一剂良方。运用二代网络化治理理论能够有助于思考一些政府在社会治理中存在的治理不善的难题。同时,也对政府治理中出现的信息不完全、道德风险等问题提供实践方法论的指导。如图1所示,本文通过地方政府治理行动的分析,明确职能的“缺位”与“越位”之处,尝试利用二代网络化治理理论,为研
9、究农业产业化联合体培育中地方政府作用的有效发挥提供路径探讨,从而实现协调与维护整体利益的治理目标。设计层:创新示范执行层:选择执行实践层:政企合作治理行动治理机制治理目标协调维护互动机制整合机制结构嵌入图1:基于网络化治理理论的地方政府培育路径分析框架三、农业产业化联合体的主体结构与培育行动分析(一)农业产业化联合体的主体分工结构农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提,以规模经营为依托,以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。这一联合体实际上是采取“政府部门+农业企业+农民合作社+家庭农场+专业大户+传统农户”的运行架构,在主体分工协作方面体现了主
10、体间联系相对紧密的一般性运行特征。012农 民 专 业 合 作 社政府部门宏观调整传统农户专业大户家族农场按带动主体补贴按面积补贴按面积补贴按服务规模补贴市场龙头企业利益联结土地托管社会化服务社会化服务社会化服务利益联结通过认证土地流转图2:农业产业化联合体主体分工功能结构以农业产业化联合体为中心构成了一个各主体共同协作的界面。如图2所示,一方面,在联合体内部,传统农户将土地流转到专业大户或者将土地托管到农民专业合作社,负责提供土地要素;专业大户与家庭农场负责农业生产环节,按照企业的统一标准进行生产;合作社上联后端的龙头企业,下联前端的家庭农场,起到衔接纽带的重要作用,其主要负责服务环节,为传
11、统农户,专业大户等农业生产经营主体提供从产前直到产后的一系列生产社会化服务;各类主体建立直接的利益联结关系,龙头企业利用自身优势负责开拓市场,同时需要担负着联合体在产品加工营销、制定生产规划与生产标准等方面的责任,以相对较低的价格向负责生产的普通农户、专业大户、家庭农场等农业生产经营者供应农业生产资料,然后再以略高于市场价回收生产出来的农产品,整体呈现出纵向层面递进与横向层面联动的关系。另一方面,在联合体外部,政府部门委托龙头企业带动其他各类生产经营主体,同时针对规模经营主体分别提供补贴支持。根据农民专业合作社的社会化服务规模进行补贴;依据专业大户与家庭农场流转土地的规模进行补贴;根据龙头企业
12、带动农户、家庭农场、农民专业合作社等主体的数量进行一定的补贴或者各类农业项目支持。同时,政府部门对于农业市场会进行宏观调控,保持一些特殊农产品的市场稳定性。(二)农业产业化联合体的培育行动分析1.设计层:晋升锦标赛机制下的创新示范。锦标赛机制在实质上是为了“增长而竞争”,中央政府在各省市级地方政府之间引入竞争机制,通过竞争机制发挥积极作用能够推动各地的经济、社会的快速发展10。首先,打造创新试点区。S 市由于其独具优势的农业生产条件与重要的粮食生产主产区的战略地位,其始终将农业作为主抓产业发展的方向,该市地方政府曾多次申请各类试点实验机会。在接受上级的“两区”试点任务委托后,同时获取了中央政府
13、的项目资源与资金支持。农业产业化联合体建设初期,地方政府充分发挥基于任务制的行政推动作用的同时注重农业产业化联合体的各项工作的创新设计。其次,推广试点成果。随着地方政府对于“亮点”对象的培育,几家典型代表的经营主体出现在相关部门的各类宣传材料中,各级政府领导多次前往乡村进行调研考察,农业产业化联合体内的企业或合作社也会成为地方政府必然推介的地点。由于受学界以及社会公众等多方关注,地方政府围绕联合体的接待任务也随之大量增加。农业产业化联合体这一新型的经营组织模式,经过地方政府的推广,更是受到上级领导的高度关注与赞誉。同时,上级领导的鼓励给省市级地方政府带来了继续推广的动力。在锦标赛机制的作用力激
14、励之下,政府部门形成了更大的创新发展行动力。市级政府官员与各类生产经营组织共同合作创新性实验形成“农业产业化联合体”,将联合体打造为富有地方创造性的代表产物。如此一来,地方政府职能有时也可能产生一些“越位”的情况。2.执行层:压力型体制下的选择执行。我国的压力型体制主要采取目标管理责任制的方式运行,即上级政府通过量化指标和物化考核将压力层层传递11。当大量的行政压力下达到基层政府,会出现一些执行者变通执行、应付了事等现象,容易有选择性地执行一些相对更为精确、急迫、更易于操作化、风险更小的工作内容以排解压力12。事实上,在农业产业化联合体培育初期,市级政府通过发展指标的数字化,将其培育数量作为重
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