行政协议非诉行政执行的证成、问题与路径.pdf
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1、第3 6 卷第2 期2023年4 月河南广播电视大学学报Journal of Henan Radio&TVUniversityVol.36,No.2Apr.2023行政协议非诉行政执行的证成、问题与路径岳雪峰(太原科技大学法学院,山西太原0 3 0 0 2 4)摘要:相对人不履行行政协议时,行政机关如何救济成为学界和司法实务界讨论的热点。相较于反向诉讼、民事诉讼与行政优益权等路径,非诉行政执行更具有合理性。尽管最高人民法院通过颁布司法解释确立了行政协议非诉行政执行制度,但是学界依然就行政协议能否作为执行依据的问题存在争议。同时,非诉行政执行的执行程序不完善导致协议当事人权利受损的风险增加。从现
2、行行政协议非诉行政执行制度来看,应通过拓宽执行依据范围、完善执行程序来构建并完善相关机制。关键词:行政协议;非诉行政执行;执行程序;审查标准中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1 6 7 1-2 8 6 2(2 0 2 3)0 2-0 0 4 9-0 6行政协议作为新型行政手段,兼具行政性和协议性,能够更为灵活地实现行政管理之目的。行政诉讼法(2 0 1 5)将行政协议纠纷纳入行政诉讼范围,使得行政协议制度进一步完善。从救济途径来看,现行法律更偏向对行政协议相对人(以下简称“相对人”)权益的保护,行政机关面对相对人违约情形的救济不足。最高人民法院于2019年发布的最高人民法院关于审
3、理行政协议案件若干问题的规定以下简称司法解释)将非诉行政执行作为行政机关的救济途径,同司法解释第二十四条公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请非诉行政执行。收稿日期:2 0 2 2-0 9-2 8基金项目:2 0 2 2 年度山西省研究生教育创新项目“常态化数据抗疫中的个人信息保护”,项目编号:2022Y701。作者简介:岳雪峰,男,山西阳泉人,太原科技大学硕士研究生,研究方向:诉讼法
4、学。时把行政决定作为非诉行政执行的依据,行政协议非诉执行制度正式确立。但有关非诉行政执行尚存诸多问题有待解决。第一,在执行依据上,学界和司法实务界对行政协议能否作为非诉行政执行之争并未因司法解释的出台而停止,行政协议本身是否可以作为执行依据?第二,现有法律规定对非诉行政执行之程序尚不完善,难以保障协议双方当事人的合法权益,程序机制应当如何构建?本文将进一步对这些问题加以讨论。49一、行政协议非诉行政执行的证成总的来说,关于行政机关救济路径的探讨,主要有反向诉讼、民事诉讼、行使行政优益权和非诉行政执行等几种方案。但是,非诉行政执行相较于其他救济路径更具有实践和理论的合理性。(一)反向诉讼缺乏规范
5、基础有学者认为反向行政诉讼既符合诉权平等保护理念,又能防止行政机关滥用行政优益权,对行政机关的权力起到制约作用。而行政协议纠纷中行政机关认定被告无法满足行政协议的协议性特征,亦不利于法院的司法审查。实践中,已有法律对该项诉讼模式予以认可,如我国澳门特别行政区行政诉讼法典规定行政合同诉讼主体乃“合同关系之主体”,而非仅限于相对人一方。但是就当下的法治实践而言,反向诉讼缺乏实施的可能性。一方面,我国行政法规范并未确立行政机关的原告资格,反向诉讼模式有违被告恒定原则 2 。另一方面,行政诉讼法“民告官”的结构模式,旨在保障公民之合法权益,立法已赋予行政机关以优益权来保证行政协议之履行,若再加之以原告
6、资格,则相对人于行政管理秩序中之不利地位更甚。因此,构建反向诉讼缺乏规范基础,难以成为行政机关有效的救济路径。(二)民事诉讼有于现行法律制度有观点认为,既然行政协议兼具行政性与协议性之双重属性,那么行政机关作为行政协议一方当事人在相对人违反协议约定时,亦可提起民事诉讼 3 。原因在于行政协议之基础乃平等自由与意思一致,故而争议发生时,通过民事诉讼途径解决纠纷符合协议的合同属性,既能体现行政协议的契约精神,又能弥补单向性诉讼结构难以实现诉讼双方当事人之间平等的不足。然而笔者认为,民事诉讼无法成为行政机关的救济路径。一方面,民事诉讼偏重对行政协议契约性的保护,忽视了其行政性属性,且民事诉讼程序难以
7、对行政协议纠纷进行全面审查,容易导致“公法遁人私法”。另一方面,行政诉讼法(2 0 1 5)已经明确将行政协议纠纷纳人行政诉讼范围,行政机关通过民事诉讼寻求救济与现有法律规范相抵触,且我国现行的法律规范均未对行政机关可以通过民事诉讼寻求救济作出明确规定。故而这一救济路径缺少相应制度支撑。(三)行政优益权合理性不足行政协议中行政机关具有行政优益权,可对协议之履行进行监督、指挥、变更及解除。因此,有观点认为行政机关无需经过司法机关审查即可对行政协议相对人违约的情形进行处理 3 。行政机关为了公共利益,“可以根据法律、法规、规章或者协议约定,作出单方决定以实现行政目的”4 。通过行使行政优益权,既可
8、提高行政机关救济效率,又能保证公共利益的实现。在域外,有国家规定相对人不履行行政协议义务时,行政机关可以采用强制手段保障协议的履行 5 。但是该路径仍存在一些问题。一方面,根据“依行政法理和信赖利益保护原则,行政机关只有经过利益衡量之后方能行使该项权力,这注定其对相对人的部分违约行为无能为力”6 。如:当行使优益权违反比例原则,给相对人造成的损失高于行政机关所欲实现的公共利益时,则该救济路径的合理性将受到质疑,且当行使行政优益权无法达到预期效果时,仍需要司法介人来最终解决纠纷。另一方面,行政优益权的行使缺乏有效监督,且与协议平等协商,意思自治的原则相悖。若以行政优益权保证协议之履行,则行政机关
9、同时扮演了运动员和裁判员的双重角色,其履职的公正性会受到怀疑。见我国澳门特别行政区行政诉讼法典。50(四)非诉行政执行的优势综上所述,反向诉讼、民事诉讼与行政优益权等路径,无法契合当下行政诉讼相关理论与制度,亦无法满足公共利益与私人权益平衡之需要。而非诉行政执行的救济路径不仅适应现实需要,亦具有相当的理论自恰。一方面,非诉行政执行能缓解实现行政管理目的与保护相对人权益之间的张力。实际上公共利益优先与契约必守作为行政协议的理论基础,二者在行政协议的订立和履行过程中既对立又统一,相对人不履行行政协议时,如何消或减缓两种理论背后所代表的不同利益之间的矛盾,是一大难题。在非诉行政执行过程中,法院会对行
10、政机关提起的非诉行政执行进行司法审查,并最终就执行与否作出裁决。此时,法院作为第三方在非诉行政执行过程中发挥审查作用,能够居中作出裁判,避免了行政机关强势而导致相对人权益受损情形的发生。同时,法院裁决能够充分保障协议双方的合法权益,从而能更大程度地确保结果的公平和公正。另一方面,非诉行政执行能够契合我国现行的单向性诉讼结构,并具有相应的制度支持,且符合行政诉讼法理论的要求。我国目前的诉讼结构是“民告官”式的单向性结构,如果适用反向诉讼的救济路径将突破这一结构,不具有合法性。行政诉讼法(2 0 1 5)实施后民事诉讼无法再审理行政协议相关案件,运用私法模式救济显然已不可能,而行政优益权行使规则的
11、模糊,又容易将私人权益置于不确定的风险之中。综合来看,非诉行政执行更具优势。二、行政协议非诉行政执行面临的问题尽管2 0 1 9 年公布的司法解释第二十四条确立了行政协议纠纷的解决可以适用非诉行政执行制度,但是这些规定较为粗疏,缺少具体规定。学界与实务界对诸多问题仍有争论,与之相配套的制度尚未完善。具体而言,非诉行政执行主要面临如下问题。(一)执行依据存在争议虽然行政决定是非诉行政执行的法定依据,但学界对行政协议能否作为执行依据直接申请法院的非诉行政执行仍有争议。支持者认为,行政协议在内容上为协议双方设立了具体化的权利和义务,与行政决定高度吻合 7 。依据行政协议直接申请非诉行政执行,能够降低
12、时间成本,高效可行且符合立法目的 8 。实践中,有法院将行政协议作为非诉执行之依据,如在福建省国土资源厅与清流公司非诉执行一案中,法院将双方签订的福建省采矿出让合同作为执行依据并强制执行反对者认为,既然行政决定属于申请非诉行政执行的法定依据,那么“直接将行政协议作为执行名义缺乏法律依据”9 则不具有合法性。同时,行政协议是基于双方合意形成的,不具有公法上的高权性质和可执行力,若将其直接作为执行依据,则忽视了其契约属性 1 0 。在最高人民法院发布的典型案例:成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案中,法院即是以行政决定作为非诉行政执行的依据作出的裁定。综上,学界及实务界
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