中国地质工作转型升级中的资金投入特征.pdf
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1、内容提要:通过对作转型升级时期的,梳理了财政投人和社会资金日顺20232023May年5月GEOLOGREVIEW评论质地No.Vol.69第3 期第6 9 卷Acknowledgements:This paper was supportesd by the National Nature Sciense Foundation of China(Nos.41976037,41906035),the Key Project of Center for Ocean Mega-Science of the Chinese Academy of Sciences(No.COMS2019Q12),Sha
2、ndong Provincial Natural Science Foundation(No.ZR2 0 2 0 YQ 2 8),t h e M a r i n e S&TFund of Shandong Province for the Pilot National Laboratory for Marine Science and Technology(Qingdao)(No.2022QNLM040003),the Wenhai Program of QNLM(No.2 0 2 1W H ZZB0 90 0),t h e Ch i n a Po s t d o c t o r a l Sc
3、 i e n c eFoundation Funded Project(No.2022M713182)and Yantai“Double Hundred Plan Subsidization Project.First author:WANG Yueqi,female,born in 1992,Ph.D.,majoring in marine biogeochemical researches;Email:wangyueqi Corresponding author:SONG Jinming,male,born in 1964,Professor,majoring in marine biog
4、eochemicalresearches and applied marine chemical researches;Email:jmsong Corresponding author:YUAN Huamao,male,born in 1975,Professor,majoring in marine biogeochemicalresearches;Email:yuanhuamao Manuscript received on:2022-10-08;Accepted on:2022-11-09;Network published on:2022-12-20Doi:10.16509/j.ge
5、oreview.2022.12.002Edited by:LI Ming中国地质工作转型升级中的资金投入特征姜杉钰,王峰,樊笑英自然资源部咨询研究中心,北京,10 0 0 35吉WWW 0 余年的发展,资金投入的渠道、总量、结构、体制机制等也都随之不断地变化。不同时期的专家学者都针对地质工作的资金投入开展过相关研究(方敏等,2 0 0 0;姚华军等,2 0 0 6;张润丽等,2016;李振超,2 0 13),梳理了阶段性特点和成效问题,深入分析了资金投入的主要影响因素,也对未来的改革方向和发展趋势做出了判断并提出相关建议。未来一段时期,世界百年未有之大变局加速演进,人类将面临更多的资源、环境、
6、生态领域的重大挑战,地质工作仍将处于重大转折之中(施俊法等,2 0 2 0)。分析地质工作转型升级中的资金投入特点,在研判现状与问题的基础上提出针对性的对策建议,对于促进地质工作供需平衡发展,推动服务能力和发展诉求相适应十分关键。1地质工作资金投入的经济学特殊性1.1公共财政投入地质工作的必要性地质工作既有调查研究的属性,也具有社会经济的属性,其经济学关键就是要解决地质行业稀缺资源的合理配置问题(程新等,2 0 12;王希凯,2 0 15)。地质工作在经济学上的四点特殊性。一是地质工作的技术要求高,成果产出过程复注:本文为中国地质调查局地质调查项目“全国地质勘查进展与行业形势监测评估”(编号:
7、DD20191930)的成果,收稿日期:2 0 2 2-10-18;改回日期:2 0 2 2-11-0 6;网络首发:2 0 2 2-11-2 0;责任编辑:章雨旭。Doi:10.16 50 9/j.g e o r e v i e w.2 0 2 2.11.0 15作者简介:姜杉钰,男,1992 年生,自然资源部咨询研究中心助理研究员,从事资源经济管理相关研究;Email:j s y 92 110 1 12 6.c o m。110620233年论质地评杂,存在无形的行业壁垒,具有一定的垄断性质,拥有不完全竞争市场。二是对资本投人等具有专门的要求,妨碍了资源的灵活转移,需求大于供给,资源转移必然
8、滞后。三是公益性地质工作产生的知识形态产品具有较强的经济外部性,难以建立市场投人一产出循环机制,不适用于一般的经济分析。四是地质工作受国家宏观战略影响较大,主要体现供给驱动的特征,并非完全取决于市场需求。以上几方面共同决定了地质工作难以单纯的依靠市场实现行业稀缺资源的合理配置,国家公共财政投人必须要作为宏观调控手段介人,引导和促进市场合理运行1.2资金投入的政府和市场作用政府和市场是地质工作资金投入的两大主体。政府投资是指中央和地方两级财政的投资,一方面针对公益性地质工作,以满足国家经济和社会发展迫切需求及长远服务为目的,为社会公众提供准公共产品性质的地质信息(许庆丰,2005)。另一方面在商
9、业性地质工作中,财政投人作为一种政策手段发挥对市场的引导、调控作用。政府投资地质工作具有非盈利特征,通过税收实现成本补偿。市场投资主要由地勘单位、矿山企业、外商等市场主体来实现,受市场机制调节,按照利润最大化的原则进行项目选择,通过经营取得盈利而实现成本补偿,同时产生相应的社会效益。地质工作是一个持续推进和不断深化的过程,在我国现行的地质工作运行机制中,财政投资和市场投资相辅相成、优势互补,在各自环节发挥重要作用(陈真,2 0 0 7),共同保障了地质工作平稳运行。2转型升级中的地质工作资金投入特征2.1资金投入下滑总体趋于放缓2000年以来,我国地质工作资金投人呈现先增后降的趋势。自2 0
10、13年开始,在国内外多重因素的叠加作用下,资金投人经历了连续5年大幅下滑(图1),到2 0 18 年的投资总量仅为8 10.30 亿元,较2 0 12 年历史峰值降低了48 6.45亿元,降幅达到了37.5%,投人总量占GDP的比重也持续下滑,最低时已不足2%。与相对稳定的油气勘查投资相比,非油气地质工作的投资下降更为严重,2 0 18 年的投资总量仅为173.72亿元,仅为2 0 12 年峰值三分之一,主要由社会资本的退出所导致(从2 99.52 亿元降低至6 1.6 5亿元,降幅接近80%),中央和地方财政投人在同期也均有一定程度的下滑。值得注意的是,2 0 19年以来资金投人下滑的态势虽
11、未改变,但下滑趋势已然放缓,部分领域则呈现出一定的反弹趋势其中,油气勘查在2 0 19年和2 0 2 0 年的投资分别为8 2 1.3和710.2亿元,均较2 0 18 年有所增加。非油气地质工作在2 0 19年和2 0 2 0 年的投资总量分别为17 2.11和16 1.6 1亿元,到2021年则反弹至17 3.8 1亿元,较前一年增长7.5%。在资金投入总量持续下滑的背景下,地质工作的投资结构基本上保持了稳定,油气勘查和非油气矿产勘查依然占据了我国地质工作资金投入的主要领域,二者合计占据了总量的90%,剩余方面除基础地质调查略有下滑外,其他领域均有小幅的增加。在投人渠道上,中央财政、地方财
12、政、社会资600口中央财政投入口地方财政投入口社会资金投入500(2)400300200100年份图12 0 0 0 年以来非油气地质工作的资金投人渠道变化金的三元投资格局虽然没有发生实质性改变,但是社会资本较财政投资更大幅度的退出,导致已建立的政府和市场间的良性平衡被打破,暴露了市场不健全的客观事实。此外,两级财政投资不统筹,中央地勘基金停摆,有效激励机制缺乏等问题也反映了现阶段地质工作资金投入机制与转型升级之间的不适应性。2.2矿产勘查资金供需矛盾突出自2 0 12 年达到历史顶峰以来,我国矿产勘查投资经历了前所未有的持续萎缩态势。油气勘查投资在经历了连续4年下滑后开始反弹,但在2 0 2
13、 0 年再次出现下滑。非油气矿产勘查投资经历了连续8 年的持续下滑,由414.10 亿降至82.47亿,降幅超过了8 0%。尤以社会投资下降最为显著,从281.39亿元降至38.8 5亿元,降幅超过了8 6%,大量社会资本退出意味着矿产勘查市场的严重萎缩。分矿种来看,除石墨、铀矿等少数矿产的勘查投资保持相对稳定外,大部分矿种的勘查投资均持续下滑(表1),例如2 0 2 0 年铁和铜的勘查投人分别由49.54和55.8 4亿元降至2.48 亿元和6.13亿元,降幅高达95%和8 9%。矿产勘查具有高投人长周期的特点(许大纯,2 0 2 1),迄今我国已经发现的17 3种矿产中,除建筑用的砂石土等
14、极少数矿产可以直接开采外,其余97%以上的矿种均需要进行前期勘查,其中约占一半的矿种的找矿成功率只是百分之一。矿产勘查投资的下滑意味着勘查工作推进缓慢或停滞,势必会影响到国内矿产资源的供应能力。矿产勘查投资下滑由国内外两方面因素叠加所导致。20132016年,受世界经济形势的影响,国际矿业市场持续低迷,全球矿产勘查投资普遍萎缩,固体勘查投资从2 0 12 年的2 0 5.3亿元降至2 0 16 年的6 9.9亿美元,年均下跌2 3.5%(杨建锋等,2 0 2 1)。我国矿产勘查投资尤其是社会投资,在国际大环境的影响下也开始逐步减弱。但从2 0 17 年开始,国际矿业市场环境持续向好,全球勘查投
15、资呈现波动趋稳的态势,美国、澳大利亚、加拿大等国也相应的追加矿产勘查投资。但我国的矿产勘查投资形势依然并未回暖,这主要与国内矿产资源管理改革、地勘行业改革以及生态环境保护政策趋紧等密切相关(田郁滇等,2 0 2 2)。随着国内相关改革措施的完善和逐步落地,国际矿业环境持续向好,我国矿产勘查1107第3 期姜杉钰等:中国地质工作转型升级中的资金投入特征表1主要勘查矿种近年来的勘查投资变化(亿元)20112015矿种2016年2017年2018年2019年2020年年平均值煤炭83.2417.4716.2112.6810.0012.23金58.7433.5521.7415.54 11.7310.4
16、5铜51.9631.2916.239.396.306.13铁37.2410.284.512.82.242.48铅锌28.917.4813.559.5510.736.74铀矿/6.817.086.958.997.44石墨0.963.32.091.732.081.58银6.033.782.483.502.781.37投资的总量下降态势已经趋于放缓,部分矿种的勘查投资有所回升。2.3新旧动能转换引领投资分化进人2 1世纪以来,全球范围内地质工作的大变革、大调整和大转型步伐加快(姜杉钰等,2 0 2 1),我国地质工作的业务结构也发生了深度调整,客观反映在了资金投入趋势上(图2)。一方面,除矿产勘查外
17、的大部分传统业务大都处于资金投人下滑或维持稳定的情况。例如区域地质调查在“十三五”的资金投入较“十二五”低了约45%。矿产资源远景调查、区域地球物理调查等也都呈现出不同程度的投资下滑。然而,个别传统业务因国家战略要求,迎来了新的发展机遇,例如海洋地质调查以服务海洋强国战略为目标,资金投人有明显提升,近三年稳定在4亿元左右。同样,地热资源调查符合能源转型和“双碳目标”的要求,受到了业界广泛的重视,“十三五”的资金投人已达到“十二五”的2 倍左右。另一方面,环境地质、灾害地质、城市地质、农业地质等16一矿产远景调查地质灾害调查与监测一水文地质调查地热资源调查+一区域地质调查量区域地球物理调查12区
18、域地球化学调查-*-遥感地质调查海洋地质调查()农业地质/城市地质等8402011-201520162017201820192020年份图2 近年来不同类型地质工作的资金投人变化新动能的孕育和发展对资金投入产生了新的刺激。这些新兴地质工作充分发挥了地球科学理论技术的优势,在服务生态文明建设、新型城镇化、乡村振兴等方面发挥了重要作用。环境地质调查已成为国土生态修复、矿山地质环境治理、土地复垦、大气/水污染防治等工作的重要支撑手段,“十三五”的资金投入总量突破50 亿元,已接近“十二五”时期2 8.2 亿元的2 倍。农业地质有效支撑了乡村地区加快区域高品质农业和特色农业发展,城市地质则为城市选址、
19、国土空间规划编制和重大工程建设提供依据(漆海霞等,2 0 15;程光华等,2 0 18),两者近3年的资金总量基本在6 亿元左右,接近“十二五”的4倍。此外,旅游地质、文化地质、健康地质等各类“地质+项目”也获得了一定的资金支撑,例如2 0 15 2 0 18年浙江某地质大队在地质文化村及相关地质文化旅游项目的建设中投入了2 30 余万元,占全队投资总量的5%左右。不同领域地质工作资金投人的差异是权衡新时期需求变化的必然结果,随着业务转型的进一步推进,资金投人分异将会越发明显(姜杉钰等,2 0 2 1;刘延兵等,2 0 19)2.4科技和信息化投入仍需提升地球科学理论和技术是地质工作的基础,强
20、化地质科技创新和综合研究,不断提升理论技术水平是增强地质工作能力,推动转型升级发展的必要路径。世界各国都对此十分重视,将其纳人到相关战略中并给予大量持续性投入。例如美国地质调查局将核心科学系统(Core science system)作为预算申请的六大领域之一,近三年的年度投人都在2 2 亿美元左右,约占总预算的2 0%英国地质调查局也始终坚持地质调查的科学属性,在科学战略中提出了“提升英国陆地及大陆架的地学研究程度”等相应的目标任务(姜杉钰,2 0 2 0)。在我国固有的观念里,地质工作常被定位为一项“工作”,更偏重于实践而非科学研究,“科研落后于找矿”是以往地勘队伍的常态(张志敏等,2 0
21、 2 0)。随着思路的转变,近年来我国地质科技与综合研究得到了重视和发展,相关投入稳定在152 0 亿之间(图3),尤其近三年增长态势明显,2 0 2 0 年已达21.97亿元,创历史新高,在非油气地质工作中的投资占比也由“十二五”的3.9%提高到“十三五”的9.2%。地质工作成果主要为知识形态的数据、资料和图件等,具有长期的使用价值(杨宗喜等,2 0 13),统一规范的管理和共享应用才能够发挥这些成果的实际效用。同时,以实物地质资料为基础的地学科普,也已地质工作为服务社会而转型发展的重要方向(刘向东等,2 0 2 1a)。我国的地质资料服务与信息化主要在中央财政的支持下不断发展,资金投人从2
22、011年的2.35亿提高到了2 0 19 年的4.0 5亿。在一定的资金保障下,我国已初步建成了全国地质资料馆、各省(区、市)地质资料馆藏机构及委托保管机构组成的地质资料馆藏与服务体系,馆藏资源不断增长,提供资料利用服务能力提升。值得注意的是,2 0 2 0 年该领域的资金投入有较大的下滑,仅为2.7 3亿元,由于我国地质实物资料、数据资料等的管理基础还相对薄弱、信息平台的建设还有很大的上升空间(刘向东等,2 0 2 1a,b;涂岩等,2 0 2 2),后续追加相应的资金投人十1108质20233年论地评25地质科技与综合研究21.97一地质资料服务与信息化19.5519.2819.74201
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