世界银行新旧营商环境评估规则及方法比较——兼论优化营商环境的道与术.pdf
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1、世界银行新旧营商环境评估规则及方法比较兼论优化营 商环境的道与术罗培新¥内容摘要:世界银行推出 了新的营 商环境评估体系,从监管框架完备性、公共服务可及性、企业办事便利性三个维度进行评估,贯穿着环境可持续、推广数字技术运用及性别平等的理念。与原体系相比,删除了“环节”评估,在项目名称、指标内容、评估范围、评估维度、数据采集、注重规则 的实施等方面,存在较大变化。世界银行将营 商环境定义为企业无法控制的一系列条件,这些条件对企业整个生命周期中的行为有着重大影响。优化营 商环境的要义在于,正确处理公共部门与市场主体之间的关系,以降低制度性交易成本为依归。根据党的二十大报告的要求,汲取中华优秀传统
2、文化“不折腾”的智慧,本着道在日常、道法自然、道术合一的理念,确立优化营 商环境的规则价值体系,为企业营造厚重宁静、公平透明、可预期的法律政策环境。关键词:世界银行营 商环境评估评估维度中华优秀传统文化世行方法论法律政策环境中图分类号:文献标识码:文章编 号:()世界银行于年月发布了营商环境项目概念文件,并于年月正式发布了最终的?(简称)体系文件。中 国大陆将被纳人第二批次测评经济体,我国香港地区则作为第一批次经济体参评。预计中 国测评周期自年月至年月,总历时个月。笔者学习了世行新的营商环境指标体系和企业调查问卷,结合以往参与世行营商环境评估磋商及当下法治工作的体会,对该营商环境评估规则与方法
3、进行分析阐述。一、对标世行标准,优化营商环境,是我国扩大“制度型开放”的重要体现党的二十大报告指出,要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。年开春之时,全国多地召开高质量发展大会,发展经济成为 主线,优化华东政法大学教授、博士生导师。根据 年月日世行评估方法论沟通会上获得的信息,这一评估周期可能会有所调整,但不影响我国借鉴世行方法论,优化自身 营商环境的努力。参见习近平:高举中 国特色社会主义伟 大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中 国共产党第二十次全国代表大会上的报告,载中 国政府网,:,年月日访问。?DOI:1019404 j
4、 cnki dffx20230328001世界 银行新旧营商环境评估规则及方 法比较营商环境成为焦点议题。一些地方提出,要把世界银行新指标体系作为优化营商环境的重要参照系,在全面分析研判的基础上充分吸收借鉴。笔者认为,这是一种务实且智慧的做法,其既表明 了我国制度型开放的决心,又保证了我国的经济改革拥有一套科学的标尺。世行评估面向全球个经济体进行,有一套可量化、可比较、可竞争、可改革的指标体系。从年开始,指标体系不断优化迭代,备受全球关注。世行营商环境评估报告披露后,短短一周之内就获得了多家媒体的引用,以及同期将近次的下载,几乎成为唯一被广泛认可的营商环境评价指标。世行营商环境评估体系是一套相
5、对科学的标准,是成员体与世界各地专家集体智慧的结晶,并非、也不可能是某一国操纵的结果,我们要对此保持理性开放的态度。以世界银行最新的指标体系调整为例,大致历经了 以下过程:其一,中止(即原来的)体系。年月日,世行决定中止全球营商环境()评估与数据发布。其二,编 写概念书。年月至年月,世行团队与各地专家密切磋商,编写概念书。其三,密集征求意见。年月日至月日,向所有世行成员体、相关智库、民间社会组织、私营部门组织、学术专家广泛征求意见,收到了个反馈方的多条反馈意见。其四,内部讨论。年月日,世行运营事务副 总裁审查后,举行讨论。其五,密集磋商。年月至月,通过研讨会、双边会谈、书面回复与世行执行董事们
6、密集磋商。其六,中期发布。年月,世界银行官网发布中期概念书。其七,最终发布。年月,世界银行正式发布体系文件。只有了解世界,才能更好地了解自己。借鉴世行标准,推进我国经济领域的改革,是我国扩大制度型开放的重要体现。二、世行营商环境评估规则与评估方法的变化根据营商环境项目概念文件,新的世行营商环境评估体系()与原来的体系()相比,有六大变化:其一,项目名称。世行评估项目原来的项目名称为“”,通常译为“营商环境”,新的项目名称为“”,字面意思为“商业成熟度”,故有的文件将其译为“商业成熟度评估”。笔者认为,鉴于“营商环境”在国内耳熟能详,且国务院发布的优化营商环境条例也采用了同样的表述,意旨大同小异
7、,本着“若非必要,勿增实体”的原则,建议沿用“营商环境”的表述。其二,指标内容。指标数量总体不变,但具体内容有调整。新的指标体系包括:市场准人、获取经营场所、市政公用基础设施报装、雇佣 劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产个指标。与原有体系相比,删除了保护中小投资者指标,增加了雇佣 劳工和市场竞争两个指标;将办理建筑许可和登记财产两个指标合并为获得经营场所指标;将获得电力指标拓展为公共设施接人指标(用电、用水、网络,有的将其译为市政公用基础设施报装)。单从指标的变化而论,比更为科学全面。例如,年月日召开上海市全市优化营商环境建设大会,上海市 委书记陈吉宁提出
8、了 明确要求。参见癀湃新闻:新春伊始全市大会上,陈 吉宁为上海优化营商环境划重点,载:?,年月日访问。关于世行评估的影响力及其指标体系 的方法论,参见罗培新:世界银行营商环境评估:方法?规则?案 例,译林出版社 年版。笔者作为世行受访专家,在近年来参与世行磋商过程中,对世行方法论提出了完善建议。最近的一次是 年月日,世行专家又和上海方面进行了磋商,听取了我们对世行方法论改革的建议。年月日,世行专家以视频方式,对评估体系 的方法论作了讲解。更详细的描述,参见世界银彳了官网,:,年月日访问。?东方鸯学年黎:期开办企业经营(或扩大)企业关闭企业图世行营商坏境十项新评估指标评估范隱新增了市场准人限制、
9、城市规划和土地管理、物业租赁、获得环境许可、市政公用设施共寧、职工权益保护、用工鼠活性、公共就业服务、绿色融资、边境碳调整、电子商务监簪、海关合作、税收法规稳定性和透明度、商事纠纷多元解决、竞争法规质纛,电子采购、中小徽企业破产程序等评估内容另外,体系认衡量单个企业力、事便利化角度,转为评估有利私营企业整体发展的各类相关法律与政策体系原有的指标通常预先假定某一类型化企业,再评估该企业从事某一行为(如获得建筑许可、办理破产)需要历的流程、耗费的时间 和产生的费用,而体系除了评估办事便利度之外还要考察诸如公平竞争环境、员工保护水平、环境可持续等非量化指标:例如,企业调查问卷有一道题:就企业的主要产
10、品或服务市场而壽企业能否以比竞争对手价格更高的方式来提供产品或者服务?问卷提供了个选项是;否;价格受到管制;价格由总部制定;不知逋(自发的此题意在考察竞争的自由度,以往的便利度指标无法覆負总之,新的评估规则更为系统、整体和全面,与此密切相关的甚评估维度的变化,其西,评估维度世行的评估维度为篮管框架及办事便利度而你则评估监管框架的完备性、评估公共服务的可及性、企业办理便利度绝大多数指标都包含数字技术运思、促进环境可持续、性别个维度环境可持续维度眼于更为长远的私营部门的发展,在个指标中均有体现例如获取经营场所”指标评估坏境许可要求,市政公用基础设施报装”指标则评估能源及水资源的利用效能标准,“获取
11、金融服务”指标评估为可持续的活动获取金融服务的便利度等性别维度评估的是費商环境中的男女寧敏,例如评估是否存在基于性别的歧视,鳥舊存在对女性开办企业的限制等另外,每个指标的评估点都可能面临企业灵括度和社会效应的打分最終形成总分泛当然,有的评估点仅针对其中一项打分例如,市政公用基础设施报装指标的“透明度评估”项:,在企业麵度与社会效益方面都打分,而同样是这项指标,在环境可持续方面,则只社会效益打分,企业灵活度则不打分。监管框架公共服务效率公司在开办、经营和关闭时必须暹 守的政府提供的暹守法规 的设施以及促进商在实践中,监管框架与公共服务 相结合规则和 条例。业发展的公共机构和基础设施。的效率例:市
12、场准入,公司名 称的强制验证;例:市场准入,电子支付注册费;公开例:市扬准入,公司名称核实时 长;实收最低资本要求。获取公司信息。公司 注册费用。例:争议解决,进行法庭诉讼的程序规例:争议解决,商业争议解决中的 电子例:争议解 决,执行法院判决的时间;则;将案件移交替代性争议解决机制。服务;公开关于法院活动的缋效 报告。法處亩判的费用。图世行营商环境的评估维度其五,数据采集世行秉持“所测即所得”的方法论,数据采集方式在很大程度上决定了评估结果。与比,的数据采集方式更为竽霄主要通过问卷调查专业机构(律师事务所、会计师事务所、咨询机构等来采数据,的数据采方式则包括法律法规梳理、专业机构调查、企业感
13、受度调查、政府数据核验等多种途径,同时更加注重政策的实际落地成效另外,通过设置通用参数(如企业规模、行业、类型和所有权涞指导数据收集,以增强专家咨市政公用基础设施报装雇佣劳工获取金 融服务国际贸 易纳税解决商业纠纷促进市场竞 争办理破产驗?世界银行新曲营环壤评佑栽:猶及方法比较询的可比性和企业抽样興查:的代表隹,努力:隹咨箱济体数据翁可比性和济体的数据代表供之间取得平衡。采集的企业数据 仅限于中小民营企业,而则广泛采集企业数据,既包栝中小企业,也包括大型企业;既包括民营企业,又包括国有企业,还包括外资企业。数据采集道的丰霜性,为结果可比性的提升提供了条件另 外,数据采集方面的一个大变化是采集企
14、业办的程序、时间与成本,而则不再采集“程序”数据,即不再考量业办事需要经历多少流程,而将其吸纳进时间与成本之中其六,驗重规则的施行不仅收集纸面法律法规的翁息,面旦更加注輋收集反映法律实际施行的信息事实上,也强调法律规则的施行情况,卩“所测即所得 例如,为了降低“企业开办】制度成本,上海也子 年月日通过了上海市优化营商环境条例,规定电子印雜物理印章具有博等法律效力,以减少企业刻印公薄琢节 为每个企业节约数瓦元费用。輯行菅商环境评估举行的“幵办企业”指标磋商会上世行专家何诲上海的企业是否在使用电子印章,我们给予肯定的回答。该考家再问询使用电子印掌的企业有杏达到,我们的回答是法律颁行仅耳,企业熟悉和
15、接受电子印拿还需要一个过程,现在没有达到。”世行专家说:“根据世行评估方法论,必须确认企业已根据新的法律规定,落实丁相关奉揩,才能被认可所幸的差,指标城市经通过行政给付的方式,暂由财政承担了企业开办的刻章费用,这项费用不会被计人但未来的方向是推动更多的企业使用电子印章值得关注的氣在世行评估的语境下广规则”包含三层含义。第含义:一切可反复删、普遍适用的 成文规则,都在其列。法律、行政法规和部门规章、地方性法规、政府规拿、规范性文件、怔券交易所的上市准则以及最高人民法院爾法解释等,林林总总,只要适用该特定事项,都属于规则”的范围换言之,有成文规则,则遵从规则。然而这只是第一含义。第二含义:在缺乏成
16、文规则的情况下,市场的通常做法,或者称之为惯例,世行也认可例如,在“财产登记”指标中虽然没有任何规则要求査询财产权属必须委托律师进行,但世行专家通过问卷了解到,在类似的交易中市场盡体仍然会委托律师做调查,因而还会产隹尽职调査费用故而世行将这笔费用计为“财产登记”指标项下的费用第曰属含义:如某有成文规则,但在实践中企业没有遵守这套规则,而長有另外套做法,则世行认定的甚后者更为具体地说,以上的查访人士认定的做法,就备世行认可的答案世行体系极大地拓展了数据采集的范围使得法律的实际施行显得愈发重要根据世行评估概念书新的世行评估非常重视以下“四项平衡、单个企业开展业务的便利度为私营部门带来更广泛的利益数
17、据可比性数据代表性法律法规法律法规的实际执行监管负担监管质量和公共服务图世行评估新的指标体系()的四项平衡另外,世行概念书还对与指标作如下比较分析:?东方 法学年第期表原 评估规则()指标新评估规则()指标新问题和更广泛的范围开办企业市场准入市场准入规定的质量;琢境可持续性;国际方面;性别方面的数据。办理建筑许可、登记财产(两项指标合并为一项指标)获取经营场所对财产租赁和所有权的限制;环境可持续性;建筑能源效率;国际方面;性别以及相关职 业领域的女性代表性。获得电 力市政公用基础设施报装电、水和互联网连接;环境可持续性;公用设施连接的安全;客户调查中的性别维度。雇佣劳工(观察指标)雇佣劳工(又
18、译为“劳动就业”)平衡职工和企业的观点;就业服务范围;职场中的性别平 等情况。获得信贷获取金融服务关 于在批准商业贷款时对客户进行尽职调查以及电子支付和可持续融资的规则;获得贷款的便利度;进行和接收电子支付的便利度;获得可持续融资的便利度;不同性别获得金融产品的可获得性。跨境贸 易国际贸 易商品和服务贸 易监管框架和公共服务的质量;数字贸 易;环境可持续贸 易;贸 易协定中的女性参与度和性别承诺。纳税纳税税务部门提供的服务;环境税;税务法规的质量;女性在税务机构中的代表性。执行合同解决商业糾纷国际方面;更加注重替代性解决商业糾纷()、执行和公共服务;女性在司法和替代性解决机制中的代表性;诉讼中
19、的性别平 等。促进市场竞争不 涵盖的新指标。办理破产办理破产关 于微型和小型企业的 专门诉讼;跨国界破产;破产程序的基础设施。保护中小投资者已终止。“保护中小投资者”指标侧重于上市企业和大型股份制企业的良好偶:法,这些企业只占企业的一部分。由于旨在从整体上评价营商琢境,并不针对特定的企业群体,该指标不包含在中。另外,世行新的评估概念书还比较了和指标的两个示例:解决商业纠纷(?,另一种译法是“争议解决”)和市政公用基础设施报装(,另一种译法是“公用基础设施连接”)。示例一:解决商业纠纷的指标体系对比。表原 评估规则(执行合同)新评估规则(解决商业纠纷)覆盖范围主要是法庭诉讼除了法庭诉讼外,替代性
20、商业糾纷解决和强制执行的覆盖面也有所扩大。数据收集只向专家收集数据除了专家咨询外,还将通过企业层面调查收集数据。公共服务有一些零散的问题,包括(法院专业化)成为一个单独的维度,更加强调制度框架(司法透明度、投诉机制、机构)。数字化覆盖了法院自动化和电子服务的基本领域(以电子方式支付法院费用)拓宽了范围将有关互联网审案、电子通知、案件电子追踪的议题予以纳入。时间和成本对一起商品销售案进行了详细的研究增加代表性,从具体案例研究转向仅提供关键参数。新的方面指标仅针对国内一审案件来设定争端解决的国际方面也将同样被纳入(外国企业获得的机会);上诉案件也将受到评估;环境争议同样受到评估,性别维度也将被纳入
21、。世界 银行新旧营商环境评估规则及方 法比较示例二:市政公用基础设施报装。表原 评估体系(获得电 力)新评估体系(市政公用基础设施报装)覆盖范围电电、水、互联网。数据收集仅向专家收集数据除了专家咨询外,还将通过企业层面调查收集数据。公共服务关 于费用透明度、供电可靠性的若干方面单独的维度:公用事业绩效、公用事业服务透明度;新领域:公用设施服务的协同性。数字化关 于电子政务服务的若干问题(网上申请、网上支付)扩大了范围新增了 内容:在线单一窗口和单一信息门户,关于公用事业网络的地理信息系统。时间、成本和供应的可靠性聚焦 于千伏安的电 力商业连接的详细的案例研究;中断测量企业层面的调查增加了代表性
22、和企业的实际体验有关获得基础设施服务的时间和成本,以及有关服务中断 的数据。新的方面未涵盖公用设施连接的环境方面或安全包括以下内容:环境可持续性(环境可持续性标准、公用事业供给关键绩效指标的监测、性别维度公用事业供应的可持续性),性别维度(按性别分类的公用事业客户调查、按性别分类的服务中断 带来的损 失数据),市政公用基础设施报装的安全性(检查、专业许可证、网络安全)。三、世行营商环境新评估规则()逐项指标解析诚如前文所述,世行营商环境评估的新指标体系带来了不少变化。世行营商环境项目概念文件逐项阐释了各项指标的评估目的、评估要素及指标打分。接下来,本文以该概念文件为基础,结合笔者的理解,特别是
23、突出应予特别关注的事项,对项指标逐一分析。市场准人。根据世行的价值观,企业的正式注册益处良多,包括获得正规的法律及金融服务,雇员享受社保待遇,创造了就业机会,促进了经济增长,扩大了税收基础,帮助政府实现其他经济社会政策目标。有证据表明,开办企业的高成本与低市场准人率及低就业息 息相关,繁琐的企业开办要求与高度的腐败相关。在一篇相关的论文中,甚至以“收费站理论”直指管制之弊:行政许可与管制存在的一个重要原因,是授予官员收受贿赂的权力,以作为提供许可的回报。因而,世行认为,简化企业开办流程,并以数字化方式提供公共服务,可以减少与政府部门接触的合规成本,从而鼓励企业注册并促进私营部门发展。此外,政府
24、还可依据企业注册的信息来统计经济数据并制定有关政策,使市场参与者得到所需的信息,评估投资或进人市场的风险和机会。市场准人指标从市场准人的监管质量(监管框架维度)、数字公共服务和企业开办信息透明度(公共服务维度)以及市场准人的办事便利度(便利度维度)三个维度进行。与原来体系的“开办企业”指标相比,指标存在以下明显的变化:其一,评估范围更为广泛。只是评估企业开办的便利度,而不考虑外资企业的准人限制,而指标则将外资的市场准人纳人评价范围。也就是说,新的指标既要评估“准人”,又要评估“准营”,包括外资的准人限制。其二,原只考虑企业的灵活性,而则综合考量企业的灵活性和社会效益。例如,要求以有效方式披露受
25、益所有权人(即股东)的信息,既直接保护企业家不与空壳企业交往,还有助于防止滥用企业之壳进行洗钱或开展其他危害社会的对于世行原营商环境评估体系()与方法论的详细阐释,参见罗培新:世界银行营商环境评估:方法?规则?案 例,译林出版社 年版。本文接下来的 阐述,以笔者对于世行概念书的翻译为基础,辅之以笔者的理解。参见罗培新:世界银行营商环境评估方法论:以“开办企业”指标为视角,载东方法学年第期。?东方 法学年第期非法活动。简单说来,的此项指标,不是一味地追求便利,而是更加注重价值的整体性。这一指标的变化,带来了许多值得研究的问题。例如,市场监管部门对市场主体的设立与变更登记实行形式审查之后,如果发生
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