论党的组织法规制度建设内在逻辑与功能定位.pdf
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1、42202212中国共产党SCIENCES.理论研究中国人民大学幸教育料中心1958论党的组织法规制度建设内在逻辑与功能定位施新州【摘要党内法规与党内法规制度在内涵与外延上有所不同。党的组织法规制度是规范党的各级各类组织之结构与功能的规章制度总称,是党内法规制度体系的重要组成部分。党的组织法规制度建设表征党的组织法规制度体系化建构,是包括“价值一制度一过程”三位一体的目标体系,呈现价值逻辑、制度逻辑、实践逻辑三层结构,限定其五方面功能,即为党组织在组织力内在要求上优化党的组织体系及其运行机制和增强组织力、组织管理主观要求上提升管党治党能力、组织运行规范要求上保持党的优良传统和作风、组织协调系统
2、要求上加强和完善党的领导、组织功能政治要求上实现党和国家的长治久安提供基础性制度保障。【关键词】党内法规;党的组织法规制度;法政治学【基金项目】本文为国家社会科学基金项目“党内法规建设基本规律研究”(批准号1 9 BDJ037)和中国井冈山干部学院重点项目“习近平总书记关于党的组织法规制度建设重要论述研究”(批准号2 1 zd01)的阶段性研究成果。党的组织法规是党内法规体系的重要构成,党内法规体系是党内法规制度体系的核心组成部分,属于基础性法规,是党内法规制度建设的重要方面。党的组织法规制度与党的组织体系在逻辑上的同构性决定着党内法规制度建设的基本特征和要求,是党的建设实现科学化系统化的基点
3、。党的十八大以来,习近平就党内法规制度建设发表了系列重要讲话和重要指示批示,科学回答了党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”等重大问题,形成了内涵丰富、阐述深刻、逻辑严密、系统完备的理论,即“习近平总书记关于依规治党的重要论述”(以下简称“重要论述)。该理论(尤其是其中关于党的组织法规制度建设部分)是党的组织法规及其制度建设的基本遵循,是构成其内在逻辑的基本依据和实现其价值功能的理论指引。一、党的组织法规制度及其相关概念的厘清在基本概念及其运用上,有“党的组织法规”和“党的组织法规制度”之分,这源自“党内法规”与“党内法规制度”这一组概念的具体用法。在理论界,关于“党内法规与党内法规制
4、度”“党内法规体系与党内法规制度体系”“党内法规体系建设与党内法规制度体系建设这三组概念及其运用有着不同理解或模糊认识。相应地,关于党的组织法规与党的组织法规制度之间亦是如此。因此,有必要先对相关概念加以澄清,明确各组概念的逻辑及其相互之间的联系。(一)概念缘起:党内法规包含于党内法规制度党内法规是党内法规学的核心概念,学界对之有过深人讨论,“党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能,高度凝结党的理论创新和实践经验”2 ,中国共产党党内法规制定条例第3 条给予了明确规定。相较“党内法规”而言,“党内法规制度”的内涵与外延要宽泛一些,因为在现实政治生活中,同时存在的还有
5、关于党的领导和党的自身建设活动的(专门规章制度之外)规范性文件,以及除党内法规制定主体(即党的中央组织,中央纪律检查委员会及党中央工作机关和省、自治区、直辖市43202212中国共产党CENSCIENCES,理论研究中国人民大学幸教育料中心1958党委)之外的党组织(即非制定主体)所制定的诸多适用于其所在地区、所在领域、所在部门的管理规则规定等规章制度(一般称为规范性文件),,同样发挥着重要的规范性作用。因而,党内法规和规范性文件共同构成了党内法规制度的具体内容,这是在过去所形成的基本共识。诚然,对于党内法规与党内法规制度这两个概念,无论是研究者还是实务工作者,时常存在“通用”情形,这一点可从
6、概念形成过程角度加以理解。作为党内法规研究中的基本概念,二者的内涵与外延是很清晰的,党内法规具有法的一般属性和特点、结构和功能,在党内法规制度(具有更为丰富的内涵与更为广泛的外延)中居于核心地位;在逻辑关系上,前者包含于后者。(二)概念衍生:党内法规体系是党内法规制度体系的核心构成“党内法规体系”这一概念衍生于党内法规,是党的十八届四中全会决定正式提出来的,且作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规制度体系”是从“党内法规制度”这一概念衍生出来的,并在2 0 1 7 年中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见(以下简称意见)中进行了明确界定,即“党内法规制度体系,是以党章为根本
7、,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”3 。它进一步明确了党内法规制度体系的基本构成,即党章之下的四大板块。从这两个概念产生语境和具体运用来看,党内法规体系作为法治体系的子体系之一,是相对于法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系等其他子体系而言的,凸显的是其所具有的法的一般属性与特点、内容和形式、结构与功能;党内法规制度体系则是从党的建设尤其是制度建设来说的,更多地侧重于党的自身建设与发展尤其是制度方面的建设与完善。在具体运用语境中,二者往往存在通用情形。从中办法规局2 0 2 1 年8 月4 日在人民日报发表的中
8、国共产党党内法规体系来看,党内法规体系是一个规范的专属概念,排除了“党内法规制度体系”中“专门规章制度”之外的内容,仅包含居于核心地位的党内法规。但是,这并不影响“党内法规制度体系”的概念在现实政治生活和理论研究中的实体性存在及其具体运用,更不影响它与“党内法规体系”在具体内涵与外延上的逻辑关联性,以及在理论上的进一步探讨。当然,在特定的政治生活领域和具体研究语境中,还是要遵循其作为一个学术概念的具体内涵和运用上规范旨向。(三)关系构成:党的组织法规包含于党的组织法规制度澄清了“党内法规和党内法规制度”“党内法规体系和党内法规制度体系”,就容易讨论“党的组织法规和党的组织法规制度”这一组概念了
9、。意见对党内法规制度体系提出了“1+4 的基本构成,即在党章之下分为关于党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障4 大板块。按此划分,党的组织法规制度可界定为规范党的各级组织结构与功能的规章制度的总称,在具体构成上包括党的组织法规和相关规范性文件。如果将“党的组织法规”界定为“调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等的党内法规”2 ,就不再包括所涉及的规范性文件而凸显其作为核心法规的法的属性与特征。可见,党的组织法规是党的组织法规制度的核心构成部分,具有法的一般属性和特点、内容和形式。党的组织法规与党的组织法规制度,这一组概念是伴随着“党内法规一党内法规制度”和“党内法规体系一党内法规
10、制度体系”形成演变自然产生的习惯性用语,是前者的衍生概念。相应地,“党的组织法规建设”与“党的组织法规制度建设”这一组概念,亦是“党内法规建设”“党内法规制度建设”“党内法规制度体系建设”的自然衍生,特指关于规范党的各级各类组织结构与功能的法规制度的建设与发展并指征其具体状态。“党的组织法规建设的内涵与外延只不过是小于“党的组织法规制度建设”而已。鉴于本文论及内容的整体性要求,还是采用内涵与外延较为宽泛的“党的组织法规制度”这一概念,侧重于制度建设层面的运用,凸显其对党的各级各类20221244中国共产党NOLIVWHOSCIENCES,理论研究中国人民大学幸银育料中心1958组织在结构与功能
11、上的优化与完善,聚焦党的组织法规制度建设的内在逻辑、功能定位与基本要求。二、党的组织法规制度建设的理论基础与具体目标党的组织法规制度是党内法规制度体系的基础性法规制度,在建设和完善党内法规制度体系进程中,“首当其冲的是建立健全党的组织法规制度 1 4(P67)。习近平在庆祝中国共产党成立1 0 0 周年大会上的讲话中指出,“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”5 ,这意味着在党内法规制度建设上已经完成了中央党内法规制定工作第二个五年规划(2 0 1 8-2 0 2 2 年)所提出的建党百年预定目标。这一历史性成就具有重大历史意义和现实意义,对于中国共产党的组织形态、制度形态和功能形态有着
12、深远影响。“重要论述”为党内法规制度建设提供了方向和动力,它(尤其是其中关于党的组织法规制度的部分)为党的组织法规制度建设提供了具体途径和方法。(一)党的组织法规制度建设的理论基础党的组织法规制度建设作为党内法规制度建设的重要内容,有其特有的理论逻辑亦需要相应的理论指引。其理论逻辑内含于党内法规制度建设的理论即“重要论述”,在理论上被概括为“十个坚持,其中关于党的组织法规制度建设部分(亦可称为“习近平总书记关于党的组织法规制度建设的重要论述”,客观上构成了党的组织法规制度建设的观念形态。本文研究所依据的理论及其文献,主要是“重要论述”尤其是其中涉及党的组织法规制度建设的内容,它是党的组织法规制
13、度建设的基本依据和理论指导,是构成其内在逻辑的理论基础。一般而言,解释一个事物的理论逻辑即描述这一事物的观念形态,集中反映着其组织形态和制度形态及其基本属性与特点,决定其相应的功能形态。党的组织法规制度建设的理论,是党的组织及其制度体系之结构与功能的理论化系统化表达,规定或反映着党的组织法规制度建设的制度逻辑和实践逻辑,进而指引其发展方向。(二)党的组织法规制度建设的目标及其构成党的组织法规制度建设,是表征党的组织法规制度体系化建构的一个概念,特指“对党的中央组织、地方组织、各类基层组织的设置产生、功能地位、职权职责等作出基本规定,实现对党的组织体系“一体三翼 基本架构的制度性建构 1 4(r
14、67),它是一个系统工程,“需要顶层设计、科学谋划、协同推进、整体发力 1 4(P131。从党的组织法规制度建设实践看,它是一个包括“价值一制度一过程”三位一体构建的目标体系。第一,以组织体系的政治目标为价值导向。在价值目标上,党的组织法规制度建设着重强调政治价值与制度价值的有机统一,以优化党的各级各类组织的结构与功能,增强党的领导和执政能力,实现全面从严治党,即“为坚持和加强党的全面领导,保证全党团结统一、行动一致提供强有力的制度支撑”,这是由党的各级各类组织建设在党的建设中的重要性、党的组织法规制度在党内法规体系建设中的重要性所决定的。“重要论述”明确了这一目标并强调“坚持把依规治党摆在事
15、关党长期执政和国家长治久安的战略位置”川,这是其理论基础的出发点。党的组织及其法规制度本身更多地承载着明晰的政治价值,例如,关于新形势下党内政治生活的若干准则和中国共产党党内监督条例是两部重要的组织法规,习近平在关于关于新形势下党内政治生活的若干准则)和 的说明中指出,起草这两个文件就是要“突出全面从严治党这个主题,增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”1 7 。正是在实现党组织结构和功能及其运行机制不断优化的同时,逐步推进党的组织建设和党的组织工作科学化制度化。制度是政治价值得以实践的基本保障,党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,切实做到“坚持贯彻民主集中制”的原则,坚强有
16、力的组织制度保障则是重要前提。建构完善的制度,需要厘清制度价值的基本内涵。习近平强调法规制度所具有的根本性、全局性、45202212中国共产党SCIENCES.理论研究中国人民大单言教育料中心1958稳定性、长期性等特征,阐明了党的组织法规制度的价值属性。“重要论述”不仅是在坚持马克思主义的立场、观点、方法基础上“继承了社会主义发展史特别是中国共产党历史上形成的制度建设理论,而且是“对新时代党内法规制度建设丰富实践和宝贵经验的科学总结”。例如,在各级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织中发挥着重要领导功能的党组,如何按照法
17、治精神和原则领导各自的中心工作、完善所在机构和组织的自身建设,发挥其在国家法治建设中应有功能,实现其治国理政功能,是党的组织法规制度建设的内在要求。为此,中国共产党党组工作条例作为党的组织法规中一部基础主干党内法规,对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出了全面规定和具体要求。党的组织法规制度建设的重要目标就是要实现各级党组织自身的制度化规范化,并以此实现其功能的优化(组织能力的提升),同时在此过程中增强党的集中统一性,提升党的领导和执政能力。可见,制度价值与政治价值是相辅相成的,内在统一于党的组织法规制度建设过程之中,价值目标决定制度目标,价值目标的实现以制度目标实现为前提。第二,以组织
18、制度体系的科学性为基本原则在制度目标上,党的组织法规制度建设注重系统性与规范性的有机统一,按照党的组织体系自身所要求的科学性与有效性,实现法规制度之间的“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成 8,目的是完善党的组织法规制度体系,进一步完善党内法规制度体系,巩固党内法规制度的权威性和严肃性,反过来,又为优化党组织的结构与功能奠定坚实的制度基础。党的十八大以来,党的组织法规制度建设成果是显著的,每一部组织法规皆发挥着重要功能并相互协调。在制定某一部组织法规时,要重视相关配套制度规定的制定及其功能上的协同。因此,当党的组织法规制度中基础性法规发布后,“中央相关部门、各级党委(党组)要结合实际,把党
19、的组织法规和党中央提出的要求具体化,建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系”9 ,为进一步完善党内法规制度奠定坚实基础,为优化党的组织结构与功能提供了必要的制度依据除了党的组织法规制度自身的体系化目标要求,还要兼顾与其他党内法规制度的衔接与协调7。首要的是坚持以党章为根本遵循,在具体内容上以党章为根本依据,维护党章权威并保障党章实施。党章中对党的组织制度、各级党组织进行了明确规定,如何把党章中关于党的组织设置及其规定和原则要求具体化、制度化、程序化,是党的组织法规制度建设的重要内容。相应地,对党的组织法规制度建设提出了系统性规范性要求。例如,各级党
20、委在本地区要发挥总揽全局、协调各方的领导核心功能,同时其在国家政权机关、企事业单位和社会组织中皆有派出机构(组织),客观上要求党的组织法规制度体系必须与国家制度体系相一致,与国家相关法律有效衔接与协调,有助于“形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局 1 0 1,进而形成符合我国实际的法治体系。党的组织法规制度既是党的组织建设和优化党内政治生活和组织生活的重要基础,又与党章和其他党内法规共同构成了完善的党内法规制度体系,为优化党内法治和党内法治建设提供制度保障,也是国家政权建设和国家法治建设的重要基石,与国家法律共同构筑完善的国家法治体系。第三,以组织结构与功能的优化为
21、根本要求。在过程目标上,党的组织法规制度建设强调其历史性与现实性的有机统一,在党的法规制度百年建设的具体实践中坚持继承与发展原则,根据党组织的现实需要实现组织创新、制度创新和理论创新。在党的组织法规制度实施过程中,形成了其制定、宣教和执行三个方面的相辅相成,并构成其特有的实践逻辑。这与党内法规制度制定实施的一般要求是一致的。随着党内法规制度建设进入深化过程,应改变过去党的组织法规制度建设仅是组织部门的事的传统观念,逐步在党的组织法规制度建设全过程坚46202212中国共产党SCIENCES理论研究中国人民大学育报育料中心1958持系统观念和全局观念,着眼于各级各类党组织的功能进行法规制度建设三
22、、党的组织法规制度建设的逻辑构成及其内在统一性鉴于党的组织及其法规制度的基础性地位和作用,党的组织法规制度建设具有其特有的属性及要求,其内在逻辑亦是清晰的。具体而言,价值逻辑决定着制度逻辑并直接推动这一实践过程且清晰勾勒出其逻辑结构,具体体现了党的组织法规制度建设在理论性与实践性上的有机统一。(一)内在逻辑的三方面构成党的组织法规制度建设是一个包括“价值一制度一过程”三位一体构建的目标体系,相应地,也就形成了价值逻辑、制度逻辑、实践逻辑三个层面的逻辑结构。价值逻辑是价值目标的集中体现。党的组织法规制度建设的价值目标有两个层次:一是党的组织在结构上的制度化规范化,以实现其制度理性;二是党的组织在
23、功能上的优化,以实现其实践理性,保障其政治价值的实现。前者是后者之前提,后者是前者的目标和依据,在实践过程中通过前者实现后者,即在实现制度理性过程中实现政治价值。制度逻辑是制度目标的具体表达。制度目标体现在三个层次:一是以党的组织法规为核心形成党的组织法规制度体系,进而为党内法规制度体系奠定基础;二是以党的组织法规制度为基础性制度(以党章为统领、党内法规为主干)完善党内法规制度体系,为法治体系提供坚实的组织制度保障;三是在前者基础上形成以完善党内法规体系为重要组成部分的中国特色社会主义法治体系,为我国法治建设提供组织保障和制度保障。这三个层次的逻辑关系是递进的,在实践中不可分割。实践逻辑是过程
24、目标的集中表述。其过程目标总体上是实现党的组织法规制度整体上的有效性和权威性,具体体现为实施及其监督保障等具体过程的有效性,保障目标的权威性;其逻辑关系是总分关系,子目标之间既有并列关系也有递进关系(二)党的组织法规制度建设的实践性特征及要求党的组织法规制度建设的价值逻辑、制度逻辑和实践逻辑统一于党内法规制度建设的具体实践,这是其实践性特征及要求所决定的。这一实践性特征及其要求具体蕴含于党的组织法规制度的制定工作、宣教工作、执行工作等全过程和各方面。第一,在党的组织法规制度制定过程中,善于总结党的组织建设经验和基层实践创新,及时把好的具体做法上升为组织法规制度,统筹推进既有组织法规制度的“立改
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