俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响.pdf
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1、俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响王玉静房乐宪【内容提要】基于对现代世界主要趋势与发展前景的认知、地缘政治环境变化的现实,以及对内形成共识、对外明确表达政策的需要,俄罗斯近期再次修订了俄罗斯联邦外交政策构想。其核心内容主要涵盖两个层面:在全球层面,明确俄罗斯在世界秩序、法治、国际安全方面的立场,强调优先维护其在各领域的国际利益,主张围绕人的安全与发展促进国际合作;在地区层面,调整了俄罗斯外交政策的区域优先次序。新构想蕴含的政策动向及其对外部世界特别是对西方国家的基本认知呈现出新特点,俄罗斯试图据此凸显其外交政策的连续性和务实性。鉴于当前国际局势的复杂走向,俄罗斯联
2、邦外交政策构想的此次修订具有重要的潜在影响。【关键词】俄罗斯外交政策俄美关系俄欧关系【作者简介】王玉静,中国人民大学欧洲问题研究中心与国际关系学院博士研究生;房乐宪,中国人民大学欧洲问题研究中心教授,和平与发展研究中心特约研究员。【中图分类号】D815【文献标识码】A【文章编号】10 0 6-6 2 41(2 0 2 3)0 3-0 0 53-141本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“多重危机背景下欧盟的全球战略及其对大国外交的含义研究”(项目编号:2 0 JDGJW001)的阶段性成果。-53-和平枭茂展2 0 2 3 年第3 期有效的外交政策对于国家安全与发展具有重要意义。作为一
3、个拥有重大国际影响力的世界大国,俄罗斯注重随着国际形势的发展变化制定和调整其外交政策,既致力于保持外交政策的连续性、稳定性,又同时兼顾外交政策在不同时期的针对性和灵活性。俄罗斯联邦外交政策构想(以下简称外交政策构想)在俄罗斯外交政策中占据基础性地位,反映了一定时期内俄罗斯外交政策的目标与重点。2 0 2 3 年3 月3 1日,俄罗斯发布了外交政策构想的最新版本,这是自19 9 3 年以来的第六次修订,上一版本于2 0 16 年发布。新外交政策构想反映了俄罗斯当前如何看待自身和世界,是透视其近年对外政策取向的重要指南。正如俄罗斯总统普京所表示,新版外交政策构想与先前批准的俄罗斯联邦国家安全战略应
4、一同成为俄罗斯外交部和其他部门的路线图。探究俄罗斯外交政策新动向的主要动因、政策重点及其潜在影响,有助于对俄罗斯今后外交政策走向的理解、把握和应对。一、俄新外交政策构想出台的主要动因俄罗斯近期对外交政策构想的修订有其现实动因和思想基础,符合其对内形成政策共识、对外更明确表达政策的需要。首先,乌克兰危机及其为俄罗斯带来的内外环境和安全局势的颠覆性变化是其重新修订外交政策构想的首要动因。乌克兰危机持续一年多来,西方对俄罗斯进行了规模与力度空前的多轮制裁,俄罗斯承受了军事、经济、社会等多重压力,地缘政治环境的新变化促使其外交必须制定新的战略目标和任务重点。在新版外交政策构想的草案制定阶段,俄罗斯外交
5、部指出,新构想的制定参考了广泛的信息来源,其中包括北约于2 0 2 2 年通过1 JapHOHOB II.B MM packpbIIN eTaJIN poeKTa KOHIenHN BHeHei HOITHKHPoccuu/IlapJiaMeHTckal ra3eTa.23.12.2022.-54-俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响的新“战略概念”文件。俄罗斯国家杜马议员阿纳托利沃瑟曼(BaccepMaHA.)表示,新版外交政策构想源于这样一个事实,即俄罗斯遭到“西方集体”大型联盟的反对,但西方不是整个世界,俄罗斯将与世界其它地区建立密切的关系;对欧盟而言,与俄罗斯的对抗是无利可图的,但欧洲仍然
6、继续“盲目地服从美国,违背自身利益”。2 概言之,旧版外交政策构想的政策理念已经不再适应新的地缘政治发展现实,调整外交政策路线成为俄罗斯的关键任务,出台新的政策指南相应成为其当务之急。其次,俄罗斯对现代世界发展趋势的认知是其重新修订外交政策构想的重要思想基础。新构想指出,人类正在经历革命性的变革时代,一个更加公正的多极世界仍在继续形成,但依然受到一些长期习惯于按照全球统治和新殖民主义逻辑思考的西方国家的反对;联合国和其他多边机构正在承受巨大压力,经济全球化危机加剧,权力因素在国际关系中的作用不断增强,在一些具有重要战略意义的地区发生冲突的可能性不断提高;世界秩序危机需要受到外部压力的国家加强相
7、互之间的合作。3 新构想体现了俄罗斯基于对国际形势变化的认知所做的针对性调整。正如俄罗斯外长拉夫罗夫(JIaBpOBC.B.)所言,迄今为止,包括经济全球化危机在内的主要长期趋势还是在延循美国的规则,但世界经济的技术基础正在发生转变,更新后的俄外交政策构想针对的就是当前世界经济正在经历的重大结构性调整。4再次,俄罗斯对外交政策构想的重新修订符合其内部就外交政策重点形成共识、对外协调统一推进外交政策进程的现实需要。新构想是俄罗斯未来几年具体对外政策和行动的指导性文件,旨在为俄罗斯外交工作1 JapHOHOB II.B MM packpbIJI eTaJI poeKTa KoHe BHeHei O
8、JITKPoccHu/IapJlaMeHTckag ra3eTa.23.12.2022.2 MepKyIOB B.,BOJKOB K.HoBa KOHeIIH BHelIHei IIOJITHKH PoccH:TOW3MeHMJIocb,IOyeMy STo BaKHo/NEWS.ru.31.03.2023.3 KoHIleM BHeHei oJWTHkn Poccickoi DeepaMn.31.03.2023.C.2-5.4 IyTHH yTBepWJI KOHIeIMIO BHeIHei IIOJITIKN/PWA HoBOCTH.31.03.2023.-55-和平枭茂展22023年第3
9、 期提供“路线图”。普京强调,由于世界舞台发生了重大变化,有必要调整关键战略文件,更新后的外交政策构想将成为俄罗斯中长期实际行动的基础,也将成为国际关系领域下一步工作的坚实理论基础。俄联邦委员会国际事务委员会主席格里戈里卡拉辛(KapacMHT.B.)也指出,新版外交政策构想是一份基本文件,外交政策领域具体措施的整个体系将在此基础上建立。2 对于内部,新构想明确了俄罗斯在外交政策领域的国家利益、战略目标与主要任务。在当前复杂局势下,俄罗斯需要使其外交政策的原则和方向更加明确,并确保外交机构更有效地应对当下面临的复杂外交难题。对于外部,新构想更加明确地表达了俄罗斯的政策方向特别是对西方的态度。俄
10、罗斯外交部外交政策规划局局长阿列克谢德罗比宁(p o 6 MHMHA.)表示,此次修订外交政策构想是为了让外国伙伴和对手能够了解俄罗斯在不久的未来将在哪里“踩踏板”,而不是像一些人所说的“俄罗斯政治是不可预测的”。3 关于与西方的关系,俄罗斯并不试图孤立自己,而是有意与西方进行对话与合作,同时反对其不友好行动。拉夫罗夫强调,根据新构想,对莫斯科的不友好行动将受到严厉压制。4I可见,俄罗斯试图借助新构想向世界明确传递其对外政策信号。二、俄新外交政策构想的政策重点与特点(一)全球层面:明确了外交政策的优先方向在全球层面,新构想阐述了俄罗斯外交政策的优先方向,具体体现为三个维度。1 IIyTHH y
11、TBepIWI KOHIeIIMIO BHeHei IOJIITHKN/PHA HoBOCTI.31.03.2023.2 MepKyIOB B.,BOJKOB K.HoBay KoHeIH BHeHei IOJIITHKH PoccHH:yTOH3MeHMJIOcb,IHIOyeMy 9TO BaKHo/NEWS.ru.31.03.2023.3 IyTHH yTBepWI KOHIeMIO BHeHei HOIITHKH/PHA HoBOcTH.31.03.2023.4 TaM Ke.-56-俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响1.明确俄罗斯在世界秩序、法治、国际安全方面的立场和期待其一,形成公正
12、、可持续的世界秩序。俄罗斯认为国际关系体系应该是多极的,并以反对霸权及全球和地区安全不可分割等原则为基础。为促进世界秩序适应多极世界的现实,俄罗斯优先关注消除美国和其他对俄不友好国家在世界事务中现有的主导地位,改善全球和区域层面的国际安全与发展机制,确保所有国家公平地获得世界经济和国际劳动分工的益处等。其二,维护国际关系中的法治。俄罗斯认为,确保国际关系中的法治是公正、可持续世界秩序的基础之一,美国等西方国家进一步强化“基于规则的世界秩序”观念意味着对国际法制度的破坏。俄罗斯主张改进实施国际制裁的机制,从联合国安理会在采取此类措施方面的专属权限出发,确保这些措施在维护国际和平与安全方面的有效性
13、,防止人道主义局势恶化。其三,加强国际和平与安全。俄罗斯主张在对等原则的基础上确保所有国家平等地享有国际安全。俄罗斯愿意采取联合行动,以形成更新、更稳定的国际安全架构,同时优先重视使用和平手段,在相互尊重、相互妥协和平衡合法利益的基础上解决国际争端和冲突。针对确保战略稳定、加强地区安全、防止生物威胁、确保国际信息安全、消除国际恐怖主义、打击跨国有组织犯罪和腐败等,俄罗斯分别设置了优先事项。2.强调优先维护俄罗斯在各领域的国际利益第一,确保俄罗斯在世界海洋、外层空间和空域的利益。俄罗斯反对不友好国家对其在空域和海上活动采取的单方面限制性措施,寻求加强自身的主要航天大国地位,促进太空活动领域的国际
14、合作和俄罗斯国际航线的地理多样化。第二,推动国际经济合作和国际发展援助。俄罗斯致力于减少不友好国家在世界经济某些领域滥用垄断或支配地位,扩大发展中国家对全球经济治理的参与;减少俄罗斯经济对不友好国家的依赖;鼓励符合俄罗斯利益的区域经济和区域间经济的一体化进程,主要包括俄联盟国1 KoHIleN BHelHei IOJITHk PoccHickOi DeepaMn.31.03.2023.C.9-19.-57-和平枭茂展2 0 2 3 年第3 期家、欧亚经济联盟、独联体、上海合作组织、金砖国家等框架,并推动形成大欧亚伙伴关系。俄罗斯优先考虑南奥塞梯共和国、阿布哈兹共和国的社会经济发展,优先关注欧亚
15、经济联盟成员国、与俄保持睦邻友好关系的独联体成员国以及对俄奉行建设性政策的发展中国家。第三,加强对俄罗斯外交政策和活动的信息支持。俄罗斯致力于改进其外交政策和活动的信息支持工具和方法,改进用于规范和保护媒体与大众传播活动的国际机制,进一步形成俄罗斯和独联体成员国的共同信息空间,与对俄奉行建设性政策的国家在信息领域开展合作。3.围绕人的生存与发展促进国际合作一是在环境保护与全球健康方面,俄罗斯优先支持以科学为基础、非政治化的国际努力,限制对环境的负面影响;扩大与盟国和伙伴的合作,以对抗国际环境和气候活动的政治化;提高卫生保健领域国际合作的有效性并防止其政治化。二是在国际人道主义合作方面,俄罗斯寻
16、求塑造其在国外的积极形象,加强俄语在世界上的地位,打击不友好国家开展的恐俄运动,发展公共外交机制,促进国际体育活动非政治化;向国外传播有关俄罗斯在世界历史上的作用和地位及公正世界秩序形成的真实信息,打击歪曲世界历史重大事件的行为。三是在人权领域的国际合作方面,俄罗斯致力于提高全球、区域和双边机制的有效性并在必要时建立该领域的新机制,以保护本国公民和组织免受外国的非法对待,为旅居国外的同胞提供支持;支持对俄罗斯有建设性倾向的海外同胞维护自已的合法权益;消除人权领域国际合作中的双重标准政策,使之非政治化、平等和相互尊重;反对利用人权问题作为施加外部压力的工具、干涉国家内政及对国际组织的活动施加破坏
17、性影响。2 1 KoHeW BHeHei HoTWk Pocchickoi Qeepamm.31.03.2023.C.19-22,28-29.2 TaM Ke.C.22-28.-58-俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响(二)地区层面:调整了外交政策的区域优先次序在地区层面,新构想对不同区域方向的俄罗斯外交政策进行了调整与阐释。具体而言,新构想主要关注十个区域方向,根据各自相应的优先级可归为三个层面。首先,本国近邻地区及北极、中印、亚太地区在俄罗斯对外政策中占据较高优先级。在近邻地区,俄罗斯主张预防和解决武装冲突,确保近邻稳定,包括遏制“颜色革命”;根据安全不可分割原则和俄罗斯在维护地区安全方面的
18、关键作用加强地区安全体系;深化符合俄罗斯利益的一体化进程,加强基于独联体和欧亚经济联盟潜力的多边合作体系;形成欧亚大陆一体化的长期经济和政治空间。在北极地区,俄罗斯致力于保护当地土著居民的传统生活方式,发展北极航线,和平解决与北极有关的国际问题,制止不友好国家将该地区军事化的进程。在欧亚大陆,俄罗斯重点关注中国和印度,致力于进一步加强与中国的全面战略协作伙伴关系和与印度的特惠战略伙伴关系;寻求使欧亚大陆成为一个和平、稳定、互信、发展与繁荣的单一大陆空间,全面加强上合组织在确保欧亚安全和促进其可持续发展方面的潜力和作用,形成广泛的一体化轮廓;对接欧亚经济联盟与“一带一路”倡议,加强欧亚大陆经济和
19、运输互联互通。在亚太地区,俄罗斯寻求推动形成全面、开放、不可分割、透明、多边、公平的安全架构和在集体不结盟基础上的互利合作,利用地区潜力形成大欧亚伙伴关系。其次,伊斯兰世界、非洲、拉丁美洲和加勒比地区在俄罗斯对外政策中占有较重要地位。对于伊斯兰世界,俄罗斯寻求与伊斯兰合作组织成员国加强全面互利合作,尊重其社会政治结构和传统的精神与道德价值观。发展与伊朗的全面和信任合作,全力支持叙利亚,深化与土耳其、沙特阿拉伯、埃及等国家的多方面互利伙伴关系;在中东和北非形成可持续的区域安全与合作架构;努力消除伊斯兰合作组织成员国之间以及这些国家与1 KoHIlemM BHeHei OJTHkH PoccHic
20、koi Deepalmm.31.03.2023.C.29-34.-59-和平枭茂展2 0 2 3 年第3 期邻国之间的矛盾,使它们实现关系正常化;利用伊斯兰合作组织成员国的经济潜力形成大欧亚伙伴关系。对于非洲,俄罗斯支持地区有关国家确保主权和独立,包括在安全领域提供援助,协助解决和克服非洲武装冲突的后果;在双边和多边基础上深化俄非各个领域的合作。对于拉丁美洲和加勒比地区,俄罗斯寻求在务实、去意识形态化和互利基础上发展相互关系,支持地区国家确保主权和独立,包括在安全、军事技术合作领域建立和扩大合作,增加与地区国家之间的贸易和投资等多领域联系。再次,欧洲地区、美国和其它盎格鲁撒克逊国家、南极地区在
21、俄罗斯对外政策中处于优先级相对较低地位。对于欧洲地区,俄罗斯认为大多数欧洲国家正在奉行对俄激进政策,旨在危害俄罗斯安全和主权,获得单方面的经济优势,破坏俄内部政治稳定,侵蚀其传统的精神和道德价值观,并为其与盟国和伙伴的合作制造障碍。俄罗斯计划创造条件以停止欧洲国家的反俄路线与不友好行动,使之过渡到采取对俄长期睦邻友好与互利合作的政策;试图与欧洲国家形成新的共存模式,确保俄罗斯及其盟国和伙伴的安全、主权、发展以及欧亚大陆欧洲部分的持久和平。在俄罗斯看来,美国及其个别盟国在欧洲划定与加深分界线的战略举措是阻碍俄欧关系正常化的主要因素,其目的是削弱并破坏俄罗斯和欧洲国家的经济竞争力,限制欧洲国家的主
22、权,并确保美国的全球主导地位。针对美国和其它盎格鲁-撒克逊国家,俄罗斯认为美国是西方集体进攻性反俄政策的主要发动者、组织者和执行者,是对俄罗斯安全、国际和平以及人类社会平衡、公正和渐进发展的主要风险来源。俄罗斯有意与美国保持战略平衡及和平共处,并试图达成俄美之间的利益平衡。但俄美关系能否形成这一模式取决于美国是否愿意放弃实力地位政策,是否愿意修改反俄路线,是否愿意在主权平等、互利和尊重彼此利益的原则基础上与俄罗斯互动。同时,俄罗斯也有意与其它益格鲁一撒克逊国家建立正常关系,这取决于它们是否愿意放1 KoHenM BHelHei HIOJNTHkn PoccHickoi QDelepalMn.3
23、1.03.2023.C.34-37.-60-俄罗斯新外交政策构想及其潜在影响弃对俄罗斯的不友好路线并尊重其合法利益。对于南极地区,俄罗斯有意维护南极洲和平、稳定与平等合作的非军事空间,保持南极环境的可持续性,扩大俄罗斯在该地区的存在。川(三)俄新外交政策构想的特点就全球层面而言,与以往相比,俄罗斯外交政策的优先方向进一步增加。2016年版外交政策构想主要关注六个优先方向,即公正和可持续的世界秩序、国际关系中的法治、国际安全、国际经济与环境合作、国际人道主义合作与人权、俄外交政策活动的信息支持。2 而新构想在继续重视上述方向的基础上,单独增加了另外三个优先方向:一是俄罗斯在世界海洋、外层空间和空
24、域的利益,二是全球健康,三是俄罗斯公民和组织及国外同胞的利益。这种变化反映了俄罗斯在西方全面制裁俄罗斯和新冠疫情威胁全球健康背景下所做的针对性政策调整。换言之,俄罗斯更加重视应对美国等西方国家在世界海洋和空域方面的制裁,保护国家、组织和个人在国外的权利与利益,以及应对国际公共卫生事件。在地区层面,相比先前版本,新构想体现了俄罗斯外交政策对不同区域方向关注重点的变化。在对各区域方向的描述中,新构想使用了先前版本中没有的两个新措辞,即“近邻地区”和“益格鲁撒克逊国家”。此外,新构想单独提及的国家数量明显减少一一2 0 1 3 年版本共提及3 3 个国家,2016年版本共提及3 2 个国家,而2 0
25、 2 3 年版本则仅提及1 8 个国家。3 就地区排列的优先次序而言,新构想中美国等西方国家在俄罗斯外交政策中的地位显著下降,北极、亚太地区、伊斯兰世界、非洲等地区的重要性更为凸显(各版外交政策构想的区域优先次序见表1)。概言之,新构想内容相较于先前版本有较大变化,反映了在当前复杂形势下俄罗斯对西方态度的较大调整。1 KoHlelIN BHelHei HOJITIK Poccickoi QeepaI.31.03.2023.C.37-39.2 KoHeN BHeHei HOJITHKN PocchicKOi QDeepan.30.11.2016.C.8-22.3 Oleg Barabanov,“
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