“村改居”社区的自治实践及其效果——基于重庆D社区“三事分流”的经验探讨.pdf
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1、第4 9卷 第5期西南大学学报(社会科学版)2 0 2 3年9月V o l.4 9 N o.5J o u r n a l o fS o u t h w e s tU n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c e sE d i t i o n)S e p.2 0 2 3D O I:1 0.1 3 7 1 8/j.c n k i.x d s k.2 0 2 3.0 5.0 0 5乡村振兴研究专题“村村改改居居”社社区区的的自自治治实实践践及及其其效效果果 基于重庆D社区“三事分流”的经验探讨陈 云 龙1,杨 玲2,王 志 章3(1.江苏省社会科学院 社会学研
2、究所,江苏 南京2 1 0 0 0 4;2.西南政法大学 政治与公共管理学院,重庆4 0 1 1 2 0;3.西南大学 经济管理学院,重庆4 0 0 7 1 5)摘 要:“三事分流”的基层治理模式体现一种“居民社区政府”层层递进的“私事小事大事”的定位、分流、筛选和解决的整体实践路径。它通过“自己管理自己”的“自主式物业管理”“居民互助式”的“社区自我管理”和“直接走访当面解决向上反映”的“三级办事流程”等操作策略,理顺政府、社区与居民的关系,将社区的事务和矛盾内部化处理,形成一种“半正式权力运转秩序”。这种借力社区内部的居民、群体和组织力量的自治模式,能有效融入正式权力架构并配合其运行,挖掘
3、下层非正式治理资源解决问题,缓解上层工作压力,实现上下贯通、分工合作,降低治理成本,提升治理效果。其良好运行的关键是社区居委会和党组织的引领统筹、宣传动员和组织协调。这种基层治理模式值得其他省市社区参考和借鉴。关键词:“村改居”社区;“三事分流”;半正式权力;内部化;“事件过程”分析中图分类号:C 9 1 6 文献标识码:A 文章编号:1 6 7 3-9 8 4 1(2 0 2 3)0 5-0 0 5 3-1 3一、问题的提出近2 0年来,随着中国城镇化的加速推进,市镇向郊区扩张迅速,以“撤村并居”“农民上楼”为核心的城乡融合举措将大片农村纳入城镇范畴,出现“城乡连续体之间的很多中间形态”1。
4、一些学者将其界定为“过渡型社区”2-3。“村改居”社区就是其中典型。它既是当前由政府主导、市场推动的大规模城镇化的特殊产物,也是从“乡土中国”阶段进入“城乡中国”阶段的一种时代折射。这类社区容易变成横亘在城乡之间的“边缘社区”或“问题社区”,其中居民也容易成为“边缘居民”或“问题居民”,进而在社区结构转型、治理模式转换和农民市民化进程等方面产生诸多问题4-5。进一步说,此类社区表面面临的是组织制度和治理模式的更新问题,根本则是要应对“人的现代化”6问题。在这种宏观社会转型背景下,本文关心的问题是这类特殊社区的基层社会治理如何开展?新的社区秩序如何产生、维持和变化?社区居民、社会组织、志愿群体、
5、基层政府与市场力量等行动主体在日常治理实践中分别扮演怎样的角色?其互动关系如何?产生何种治理效果?又存在何种治理问题?需要怎样的应对之策?针对上述问题,一些学者已经从不同角度展开大量研究,总体可以分为三大取向:一是选择“自上而下”的研究路径,从官方或正式的组织制度立场出发,或强调其中的政策变通与制度落实35作者简介:陈云龙,江苏省社会科学院社会学研究所,助理研究员。基金项目:国家社会科学基金重点项目“西部地区易地搬迁后续扶持的多元化路径设计与政策协同研究”(2 1 A S H 0 0 5),项目负责人:王志章。情况7-8,或探讨行政主导下“村改居”社区的治理困境与对策建议9-1 0,或分析基层
6、党组织在此类社区治理过程中的权力引领1 11 2 8-2 3 41 2、适应性再造、党政统筹及其治理效果1 3-1 4;二是选择“自下而上”的研究路径,从民间或非正式的社区居民、社会群体和社会组织的行动立场与互动关系出发,或强调熟人关系、社会资本、居民参与和社区认同对此类社区的团结与秩序的重要意义1 12 3 5-2 7 41 5,或提出社会组织建设、社区自组织运行与基层政府管理体制改革创新的关联如何提升此类社区的治理效果1 6,或发现社会工作、社区行动和社区营造对此类社区的文化认同和生活意义的重建和巩固的价值所在1 7-1 8;三是选择将“自上而下”与“自下而上”的研究路径贯通并整合,从社区
7、内外的行动主体的关系与互动角度出发,或针对此类社区的治理困境提出“共建共治共享”的协同治理方案1 9,或指出在城乡共生前提下实现社会与共同体、行政化与自治化、社会成本与社区福利的一体化5,或强调将基层自治主体“自下而上”的实践逻辑与“自上而下”的国家治理逻辑相融合,重塑此类社区的公共秩序和治理格局2 0,或提出一种基层党委制度化形塑的社区“物业治理共同体”,建构“国家农民市场”的共同体关系2 1。总之,上述对“村改居”社区治理逻辑的系列研究,或定位在国家/上层的治理模式层面,或定位在社会/下层的治理策略层面,或定位在上下之间的互动关系层面,但是都没有深入政府、社区、市场与居民等不同主体的复杂关
8、系与互动过程,形成更细致的经验分析和理论思考,相应的对策建议也颇为理想化,缺乏比较牢固的经验依托和现实问题的针对性。换句话说,一种兼顾各方主体的行动逻辑、相互关系及实践过程的综合研究取向,或许更能理解和解释此类社区的治理过程及效果的复杂性与变化性。此外,既有研究大多聚焦于东部沿海和发达地区的“村改居”社区,对西部和后发地区的相关社区关注不足。所以,本文以重庆H区的“村改居”社区 D社区为个案,通过分析该社区“三事分流”的基层治理模式的运行逻辑及其治理效果,希望为此类社区的治理实践提供具有西部特色的经验、理论和对策。相关经验资料主要来自2 0 1 92 0 2 0年我们对D社区的居委会、党组织、
9、小组长、居民议事会、业主委员会及其他志愿群体、社会组织、社区居民,还有物业管理公司、镇物管办公室等行动主体的多次观察和访问(2 0 2 3年疫情结束后又进行了一次回访),也参考了当地媒体的相关报道。D社区既是重庆高速城镇化的产物,也是当地众多“村改居”社区的一员。它毗邻N S生态带,东边和G Y岛相连,北临长江,南边和B L村、X L村接壤,直接受当地乡镇政府管辖,截至2 0 2 2年底常住人口68 5 6人,户籍人口53 2 6人(30 2 1户),流动人口21 0 0余人,下设5个居民小组(H J S J小组、XM居一期居民小组及二期居民小组、B L C J第一居民小组及第二居民小组)。社
10、区设居委会主任和副主任各1人、委员4人、工作人员2人,内部组织机构完善、职能明确、管理规范,有党员服务中心、居民议事会、业主委员会、文明劝导队、老年义务巡逻队、社区宣讲队、爱心志愿者服务队等志愿队伍1 7支,各类志愿者8 0 0余人(有人参与了多个志愿队伍且身兼数职),另设居民代表大会(代表共5 1人),还有工会、共青团、妇联、老协、残协、科普站等社会组织及社区艺术团、合唱队、舞蹈队、太极团、腰鼓队、民乐队等民间文化艺术队伍。D社区曾获“全国最佳志愿服务组织”“重庆市和谐示范社区”,还被当地区政府授予“H区先进基层党组织”的荣誉称号。2 0 0 0年以后D社区就开启了漫长的“村改居”之路,2
11、0 0 4年政府第一次对D G路和T J大道两个地段进行“村改居”尝试,2 0 0 7、2 0 0 8和2 0 1 1年又先后进行三次大规模的“村改居”。随着城市化进程的持续推进,D社区的转型之路也一直在延续,近几年几乎年年都在“村改居”,涉及的小区越来越多,人口规模越来越大。社区的人口结构日益多元,不仅有原来的城镇居民,也有“农转非”的居民和外来务工者,导致其内部的关系相当复杂,治理任务也十分严峻。45依照学术惯例,文中出现的人名、地名等涉及隐私的信息都做了技术处理。二、基层社会治理的“事件过程”:一个分析框架(一)“事件过程”的基层社会治理分析框架在社会治理及相关问题上,社会学、政治学和管
12、理学等学科存在形形色色的概念框架,比如国家与社会、宏观与微观、上层与下层、官方与民间、制度与生活、公共与私人、结构与行动/过程以及空间与时间/历史等二元分析架构,还有国家、市场与社会的三元分析框架。但在面对当下中国基层社区治理实践的真实境况时,这些概念框架的边界划分与对立预设太过抽象和绝对,往往找不到直接匹配的经验证据,最后凌驾于经验之上,沦为理论摆设。如果硬要将现实塞入其中,那么复杂、鲜活的社区治理经验就会被这类概念框架强制切割,无法展现其贴近生活的理论解释力。因此,更可取的研究思路是拆解上述二元架构,代之以一种整体性、关系性、过程性、情境性、策略性和实践性的研究视野,重点聚焦于各类社区治理
13、的“事件过程”及其背后各方行动主体的互动机制与运作策略,才能深入揭示基层社会治理实践经验中不同主体的行动逻辑、相互关系和治理后果。这与布迪厄2 2主张的“实践逻辑”、孙立平2 3倡导的“实践社会学”与“事件过程分析”、拉图尔2 4等提出的“行动者网络理论”(a c t o r-n e t w o r k-t h e o r y)以及桂勇2 5强调的“行动者分析框架”下的城市社区的邻里空间与组织分析的方法论取向一致。图1 基层社会治理的“事件-过程”分析框架将上述视野和思路展开,可以形成一种基层社会治理的“事件过程”分析框架(见图1),即从社区日常治理事件入手,经由各方行动主体的多元互动塑造的复
14、杂治理过程,最终产生一系列治理结果:首先,作为分析起点的治理事件涵盖影响社区秩序稳定的大小事件、矛盾、纠纷或问题,其范围和边界较为模糊,且有相当大的弹性和变化,有社区居民的家庭争吵,也有社区内部的邻里纠纷、物业问题,还有更大的社区与外界的矛盾冲突等。其次,开启治理过程之后,这些治理事件就会进入由各方行动主体的多元互动构成的关系场域(见图1中间的虚线框内部)。这就要将国家与社会的二分框架转换为各方主体的多元互动框架。其从上层到下层依次包括上级政府、乡镇(街道)基层政府、村(居)委会和党组织、小组长、议事会和业委会、居民家庭和邻里关系,也包括其他相关的社会组织与群体以及市场资源与服务的加入。将各类
15、日常治理事件置于此种多元互动的关系场域与过程框架中,就可以展开探讨各方行动主体如何处理社区生活中的社会事务和矛盾纠纷并借此达成社区治理的共同目标,揭示不同主体的背景结构、行动策略、利益目标、互动关系以及由此形成的社区治理模式的整体内涵。最后,历经上述治理过程之后,这些治理事件就会产生一系列治理结果,或调解、缓和甚至解决了相应的矛盾和纠纷,或遗留、引发甚至55扩大了更多的事件和问题,以此塑造基层社会秩序,使其“有序”或“无序”。反过来看,这些结果还会进一步影响各方行动主体,催生新的治理事件,触发新的治理过程,导致新的治理结果,由此形成一种“治理循环”。那要如何在经验研究中落实上述视角、思路与分析
16、框架呢?关键还是要回到社区内部的日常生活,尤其是围绕天天都在发生的日常治理事件,对不同层面的行动主体的合作与张力以及由此形成的基层治理模式展开详细讨论。孙立平从国家与基层互动的角度强调,“实现这种均衡和整合的关键,就是关注作为国家和民众相遇并互动舞台的日常生活”2 3。徐选国则批评指出,当前的治理理论“缺乏对不同行动主体之间的合作与排斥、联结与张力等行动机制进行深刻分析”2 6。所以,在关注日常治理事件的基础上,对治理过程中各方主体的一致与冲突的讨论也成为本文的重点所在。(二)从“事件过程”分析框架看“三事分流”2 0 1 4年至今,重庆H区为更好落实基层治理任务,在下辖所有村/居民社区推行“
17、三事分流”的基层治理模式。从治理事件角度说,“三事”分“大事”“小事”“私事”三类:“大事”涵盖政府管理事项和基本公共服务,通过“服务群众工作信息管理系统”与“三级服务中心”逐层向上提交政府相关职能部门,由其兜底解决(比如市政设施的建设和改善);“小事”包括村/居民社区及小区的公共服务和公共事务,由村/居委会与党组织共同主导,居民自治组织、社区社会组织及其他社会单位彼此协商、合力解决(比如楼道清洁);“私事”涉及居民个人事务和市场供需服务,主要是个人自行解决、邻里互助解决或寻求市场服务(比如家庭生活设施维修)2 7-2 8。可见,“大事”和“小事”虽有层次区分,但都属于社区和国家的“公事”范围
18、,与居民和家庭的“私事”形成对照。这是“三事分流”的基本架构。从治理过程角度说,围绕“事”这个中心,这套当地基层治理模式的运作流程涵盖四个主要环节:“找事分事办事反馈评估”。一是“找事”。收集居民需求,以村/居委会为第一责任主体,依据“楼栋、小组、社区”三级议事会制度、“社区组织议事”制度、“一事一议”制度等民主议事制度,通过社区干部、小组长、议事会、业委会等广泛收集居民需要解决的现实问题,形成一个始终动态调整的“三事清单”。二是“分事”。村/居委会和党组织提出相关议题,通过各方主体的交流协商,将不同事情按“大事”“小事”和“私事”合理筛选、定性并分流,将解决的要求、时间和办法落实到相关承办部
19、门和负责人身上。三是“办事”。确定办事的“主”和方法,实行分责办理、分类解决,避免相互推诿。四是“反馈评估”。将事情办理结果反馈给需求方和参与方,然后对办事的过程、效率、效果、经验和群众满意度等进行总结,并在社区宣传栏公示,接受全体居民的监督和评价。具体来说,D社区所属的X K镇是“三事分流”的发源地,积累了丰富的实践经验。虽然原则上“大事”由政府解决,“小事”由社区担负,“私事”由自己负责,各有各的基础范围、责任主体和解决方式,但是“事”的具体界定和解决过程要复杂得多,有很大的弹性空间与转换余地,要根据发展变化的趋势适时作升级或降级处理。当事态扩大,超出原来治理层级的矛盾内部化处置的人力、资
20、源和能力范围时就要自动升级,“私事”会向“小事”甚至“大事”方向逐层流动。也就是说当个人无法解决家庭“私事”时,社区会联合业委会、楼管、物业、其他志愿群体和社会组织帮忙处理,在力所不能及时进一步求助上级政府。因为“私事”的恶化会超出私人范围,影响社区关系,制造邻里纠纷,破坏公共秩序。比如,一户人家家里水管坏了修不好会影响整栋楼,造成楼下家庭浸水,引发邻里矛盾,给小区居民带来生活不便。但是,这并不意味着社区事事都要亲力亲为。“私事”的主要责任方还是居民自身。D社区的党委胡书记强调:“能自己解决的尽量自己解决,不能就找居民代表、业委会督促物管解决。为了提高办事效率,先走自己的途径解决,走不通那就要
21、发动各个主体一起解决了。”(访谈记录,2 0 1 9-1 0-2 3,H S J)当然,其中的反向流动机制同样存65在。一些超越社区范围的“大事”也能经由社区干部巧妙转化成社区内部的“小事”,然后以“大事化小”的方式解决。访问中,胡书记就提到一起镇里下放到D社区、由他亲自负责且调解成功的B L C J第一居民小组拆迁安置小区的索赔纠纷。总之,“三事分流”是一种首要将社区的矛盾和问题“内部化”地加以定位、分割和解决的基层社会治理模式。凭借对“三事”的筛选、界定、分流、处理、监督和评估等一系列操作过程,这种“居民社区政府”逐层递进的治理模式,既给社区居民的互助和自治留下充分的社会空间,也赋予他们一
22、定的非/半正式治理权力,还为其他社会组织与群体力量的进场提供重要契机。居/村委会、党组织、基层政府以及上级政府能从大包大揽、高压低效的“行政社会”1 0或“全能主义”2 9的传统基层治理模式中解脱出来,还能在必要时前来“救场”,防止事态扩大和恶化,以最小成本与最优效果保障社区秩序稳定运行,改善基层治理方略,提升基层治理能力。下面,我们从“三事分流”治理模式孕育的三重社区自治路径入手,对D社区日常治理的“事件过程”及相应结果展开具体描述和分析。三、“三事分流”背景下D社区的三重自治路径展开为提高社区内部的事件和问题的处理能力,“三事分流”的基层治理实践不仅催生很多由政府和社区支持或授权,且以当地
23、居民为主体的社区自治组织,还通过分流“私事”和“小事”引导社区居民参与社区自我管理,并将一部分社区治理权力合理下放给他们,以此提升居民参与的积极性和广泛性,激发社区内部的自治潜能。就D社区的情况来说,具体涉及由业主委员会负责的“自己管理自己”的“自主式物业管理”、由社区各类志愿群体和社会组织负责的“居民互助式”的“社区自我管理”以及由居民代表(小组长)、议事会、其他社会组织、志愿群体和社区居委会、党组织共同负责的“直接走访当面解决向上反映”的“三级办事流程”三大方面。这三重自治路径相互配合,不仅促进社区居民以更高的热情投身社区治理过程,也使他们在社区生活中明显感受到自己的存在主体性或主人翁意识
24、。(一)“自己管理自己”的“自主式物业管理”“村改居”社区的特殊性导致它无法像现代城市社区那样拥有成熟的、市场化的物业体系,但是其中的居民在居住和生活上也产生了此类物业管理与服务需求。因此,在D社区的结构转型过程中,这种供需矛盾催生了一种“自主式物业管理”。其自治动力最先来自社区居民对改善本小区的居住品质与生活环境的强烈需求,主要涉及公共建筑的维修与管理、公共设施的建设与维护、社区环境卫生整治以及社区治安问题解决等紧急公共事务。这些问题都属于社区层面的“小事”,并且集中指向物业管理问题,很容易因为无法妥善解决而成为超越社区的“大事”。不仅如此,社区安全、公共服务和配套设施问题也是全国各地“村改
25、居”社区普遍面临的治理难题4,3 0。面对这些问题,在上级政府无法提供有力的资金支持和管理方案,开发商百般推脱、不愿承担责任,物业公司因经营管理不善、无法营利最后不愿入驻,且开发商、物业公司与居委会关系疏远、矛盾重重的情况下,由当地政府部门授权、社区居委会牵头成立了业主委员会。业委会又主动建立居民“自己管理自己”的“自主式物业管理”。业委会负责人L Y B解释说,D社区内部的拆迁安置小区本就没有稳定的物管和业委会,为保障社区的日常生活和社会秩序的良好运转,其中一个拆迁安置小区 XM居小区的居民就在社区的号召和支持下建立起收费极低的“自主式75社区居民普遍反映的棘手问题如下:1.房管证迟迟未能办
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