财政分权、财政压力与创新质量--来自2008-2019年省级面板数据的实证检验.pdf
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1、2023年8月(第37卷第8期)Aug.,2023(Vol.37,No.8)East China Economic Management财政分权、财政压力与创新质量来自20082019年省级面板数据的实证检验胡丽娜1a,薛阳1b,2(1.中国社会科学院 a.财经战略研究院;b.工业经济研究所,北京 100006;2.内蒙古工业大学 经济管理学院,内蒙古 呼和浩特 010051)摘要:提升创新质量是解决创新领域“卡脖子”问题和实现科技自立自强的关键之举。文章在分析财政分权对创新质量影响机理基础上,运用20082019年我国31个省份的面板数据,建立固定效应模型,研究财政分权、财政压力与创新质量之
2、间的关系及作用机制。结果表明:财政分权有助于促进创新质量明显改善,且通过分位数回归发现,财政分权对低分位数样本创新质量的促进效应要明显强于高分位数样本;财政分权对创新质量的促进效应受财政压力影响,财政压力相对较大的样本,财政分权对创新质量的促进作用表现更强;随着财政压力持续加大,财政分权对创新质量的促进效应呈现下降趋势,且财政压力达到一定程度后,财政分权对创新质量呈现出抑制效应。关键词:财政分权;财政压力;创新质量;财政体制改革中图分类号:F812;F124.3文献标识码:A文章编号:1007-5097(2023)08-0050-09Fiscal Decentralization,Fiscal
3、 Pressure,and Innovation Quality:Empirical Test from Provincial Panel Data from 2008 to 2019HU Lina1a,XUE Yang1b,2(1.a.National Academy of Economic Strategy;b.Institute of Industrial Economics,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100006,China;2.School of Economics and Management,Inner Mongolia
4、 University of Technology,Hohhot 010051,China)Abstract:Improving the quality of innovation is a key measure to solve the bottleneck problem in the field of innovationand achieve technological self-reliance.Based on the analysis of the impact mechanism of fiscal decentralization on innovation quality
5、,this paper uses the panel data of 31 provinces in China from 2008 to 2019 to establish a fixed effect modelto study the relationship and mechanism between fiscal decentralization,fiscal pressure,and innovation quality.The results show that fiscal decentralization can significantly improve the quali
6、ty of innovation,and through quantile regression,it is found that fiscal decentralization has a significantly stronger effect on innovation quality in low quantile samples thanin high quantile samples;the promoting effect of fiscal decentralization on innovation quality is influenced by fiscal press
7、ure.For samples with relatively high fiscal pressure,fiscal decentralization has a stronger promoting effect on innovationquality;as fiscal pressure continues to increase,the promoting effect of fiscal decentralization on innovation quality showsa downward trend,and when fiscal pressure reaches a ce
8、rtain level,fiscal decentralization shows a inhibitory effect on innovation quality.Key words:fiscal decentralization;fiscal pressure;innovation quality;fiscal system reform一、引言目前,我国已经建立起全世界最大规模的研发队伍,年度研发经费投入总额、专利申请量、科技论文发表量等指标均位居世界前列。然而从创新实践效果看,我国要从根本上改变创新数量和创新质量失衡的状况,迫切需要解决创新领域中的“卡脖DOI 10.19629/ki
9、.34-1014/f.220328012收稿日期:2022-03-28基金项目:内蒙古自治区直属高校基本科研业务费项目“创新驱动对内蒙古经济高质量发展激励效应与提升机制研究”(JY20220322);内蒙古自治区统计科学研究课题“数字经济对内蒙古全要素生产率激励效应与作用机制研究”(TJXHKT202307)作者简介:胡丽娜(1988),女,内蒙古呼和浩特人,在站博士后,研究方向:财政政策,科技创新;薛阳(1988),男,山东菏泽人,副教授,硕士生导师,博士,通信作者,中国社会科学院工业经济研究所访问学者,研究方向:财政政策,创新发展。开放与创新 502023年8月(第37卷第8期)Aug.,
10、2023(Vol.37,No.8)财政分权、财政压力与创新质量子”问题,切实提升创新质量(俞立平等,20221)。财政分权是央地财政权力关系的重要制度性安排,影响国家财政资源的配置方式与配置效率。通过深化财政分权体制改革,地方政府能够获得更大的财政自主权,不仅有助于提高其支持创新相关公共产品和公共服务供给的有效性、针对性,而且能够较好地弥补创新活动的外部性成本,提高微观创新主体的积极性、主动性。近年来,我国地方财政科技支出占全部财政科技支出比重不断提高。2020年全国财政科技拨款总额达到10 095.0亿元,仅地方科技支出规模就达到6 336.8亿元,地方科技支出占全部财政科技拨款的比重为62
11、.77%;而2010年地方科技支出仅为2 144.2亿元,占全部财政科技拨款比重为51.09%。这表明,近年来各级地方财政已经成为支撑我国科技创新投入的重要主体。然而,受国际贸易保护主义抬头、新冠疫情等因素影响,我国不少地方经济恢复压力较大。因此,厘清财政分权、财政压力与创新质量之间的内在作用机制,探究在财政压力日渐凸显的情况下,如何更好地促进财政分权与改善创新质量之间的有序响应,具有十分重要的现实意义。二、文献综述近年来,以创新质量提升引领新旧发展动能转换、促进经济社会高质量发展逐渐成为共识。在财政压力日渐凸显的情况下,如何通过进一步深化财政分权等制度改革,为创新质量改善提供必要的财力支撑,
12、学界存在不同观点。(一)财政分权与财政压力关于财政分权与财政压力之间关系的探讨,已有研究主要集中在以下三个方面:减税降费政策背景下财政分权对财政压力的影响。刘明慧等(2021)2认为,地方财政收入的汲取能力、系统性减税和规范清理收费构成财政分权治理有效的前提条件,且减税降费对地方财政压力的作用方式、强度具体取决于其中的传导机制。财政压力下财政分权对财政收入的影响。黄思明和王乔(2020)3根据财政分权理论,构建了涵盖政府税收分成、土地财政和土地供应策略的分析框架,经过实证检验发现,财政压力不断加大的情况下,地级市政府对土地财政的依赖程度会逐步增大,且西部地区较中东部地区对土地财政依赖程度更高。
13、财政压力下财政分权对公共服务提供的影响。Antonis等(2014)4研究发现,财政分权与公共服务供给效率相互影响关系呈“倒U”型;孙开和张磊(2019)5认为,政府作为提供基本公共服务的重要主体,在政府间纵向权责关系基本协调、匹配的条件下,基层政府财政压力提高不会显著改变其基本公共服务供给的偏向,但当政府间纵向权责关系存在错配时,基层政府财政压力提高则会明显降低其基本公共服务供给的偏向。(二)财政分权与创新质量已有文献主要从作用方式、内容以及程度等方面对财政分权与创新质量两者之间的作用机制进行了大量研究。其中,有学者指出财政分权能够显著促进创新质量改善。按照经典财政分权理论的观点,地方政府可
14、以发挥其掌握居民偏好方面的信息优势,利用财政自主权扩大的有利条件为优化地方公共服务供给结构提供支持,并促进供给效率的显著提升(Oates,19726)。作为一种重要的生产性投入方式,财政分权能够增加地方财政科技投入(周克清等,20117)。因此,为了增强地方经济发展的持久动力,培育区域创新发展高地,各级地方政府往往具有改善区域创新质量的热情。还有学者认为,财政分权不利于提升创新质量。财政科技支出不同于经济性支出,具有非经济性公共物品属性(周彬和邬娟,20158)。受晋升、考核等影响,具有“政治人”属性的地方政府官员可能会表现出迎合性行为,并具体表现为对“短平快”项目的选择偏好,比如,扩大任期内
15、能够明显拉动显性增长的各类基建项目投入(Keen和Marchand,19979),从而挤占回报状况面临较大不确定性的创新投入。特别在中国式分权制度的具体情景下,中央政府对地方政府的自利性投资偏好缺少直接有效的约束(吴延兵,201710),可能削弱创新支持力度,不利于改善创新质量(Agnes等,200711;杨志安和邱国庆,201812;吴延兵,201913)。也有学者认为,财政分权对创新质量的影响具有非线性特征。田红宇等(2019)14研究发现,财政分权对创新效率呈现先上升后下降的“倒U”型演变趋势,并指出,地方之间的无序竞争会显著弱化财政分权对创新效率的激励作用。(三)财政压力与创新质量财政
16、压力与创新质量领域的研究主要围绕两者之间的关系与作用机制展开。财政压力对 512023年8月(第37卷第8期)Aug.,2023(Vol.37,No.8)财政分权、财政压力与创新质量城市创新质量的影响。郑威和陆远权(2021)15通过实证研究发现,财政压力是制约城市创新质量提升的重要因素,研究还发现,财政压力对实质创新和绿色创新的抑制作用较为突出,而对协同创新的作用相对较弱;内陆城市和欠发达城市财政压力对创新质量提升的抑制作用强于沿海城市和发达城市。财政压力对企业技术创新的影响。张帆等(2021)16分别从技术创新投入、产出两大维度,深入研究了财政压力凸显的情况下,企业技术创新行为选择的规律。
17、研究发现,不同情景下财政压力对企业技术创新具有激励和抑制双重效应,且呈现出显著区域异质性特征。财政压力缓解方式与创新质量。张充(2019)17研究了“土地财政”对创新质量的影响及其作用机制,认为构成土地财政的各类商住性质的土地出让收入有助于强化区域创新。研究表明,土地财政不仅能够促进财政预算约束放松,弥补科教投入,表现出显著的“补给效应”,而且还可以补偿低价出让工业用地成本不足,让更多工业用地作为一种重要的生产要素支持高科技含量、高附加值产业的发展,进而对创新表现出明显的“补偿效应”。综上,现有研究主要讨论财政分权、财政压力与创新质量之间的密切关系,另外在财政压力日渐常态化的形势下,为揭示财政
18、分权对创新质量影响的微观作用路径、机制等奠定了重要的文献基础和理论支持。本研究所要回答的问题是:随着创新驱动发展战略、供给侧结构性改革、财政体制改革等国家层面战略的深入实施,推动财政分权制度改革与创新质量改善之间是否存在激励效应,且这一效应作用程度、方式究竟如何,是否因区域差异而表现出明显不同。目前形势下,财政压力是否已经影响财政分权对提升创新质量的激励效应;特别是在央地财政压力持续凸显的条件下,财政分权与提升创新质量之间的内在作用机制是否会因之改变,若存在改变,变化趋势如何。三、理论分析与研究假说(一)理论分析根据创新经济学的基本观点,创新是经济超越增长且实现发展的本质规定,创新质量则体现了
19、经济实现高质量发展的内在要求。财政政策作为“有为政府”调节宏观经济运行的有力工具,是弥补创新外溢效应的重要支持力量,能够使各类创新主体在“有效市场”的竞争环境下避免出现“劣币驱逐良币”的现象。根据著名创新经济学家约瑟夫 熊彼特的研究,创新过程实现的关键就是要打破原有的生产秩序,建立一种以创新引领的“新的生产函数”。该生产函数就是通过创新改造生产要素和生产条件的“组合方式”,并将改造之后的“新组合”引入到生产体系当中去。由于作为市场经济主体的各类企业更多地倾向于“经济人”的价值判断,而对于那些“投入大、周期长、风险高”的保障创新质量的基础研发投入往往缺少原始动机,这种“新组合”的有效运转难以完全
20、依靠市场机制自发实现,需要政府宏观调控。财政分权赋予了地方政府在税收管理、债务安排、预算执行等方面更多的自主权。这种情况下,地方财政支出的偏好就可能成为直接影响财政支出结构的重要因素。同时,财政压力增大也会成为影响地方财政支出偏好调整的重要原因,中央政府通过政绩考核、晋升等方式,能够引导地方政府发展的方向,进而可以有效夯实地方政府实践创新发展的财力保障,并且有利于生成和强化创新质量持续改善的持久动力。创新质量的提升客观上需要更具针对性、有效性和精准性的财政支持,并成为进一步推动财政分权的重要力量,即财政分权与创新质量之间可能存在双向互动关系。综上所述,财政分权、财政压力与创新质量之间的内在作用
21、机制如图1所示。BBFBA7图1财政分权、财政压力与创新质量内在作用机制(二)研究假说1.财政分权与创新质量财政分权属于政府层级框架下,纵向规范配置公共财政权力的制度性安排18。通过财政分权的方式,中央政府赋予了地方政府获取适度财政资源的权力,从而扩大地方政府的财政自主权。这样一来,不仅可以使财政分权治理效能更加彰显,而且能够通过增强地方财政汲取能力,进而强化区域治理话语权。财政分权使地方政府的财政支出结构 522023年8月(第37卷第8期)Aug.,2023(Vol.37,No.8)财政分权、财政压力与创新质量发生变化,进而影响财政科技投入力度和重点领域,从而对创新质量产生影响。根据经典财
22、政分权理论,地方政府比中央政府更具有掌握管辖地方居民具体需求偏好的比较优势,从而可以更加精准地为本地居民提供满足需要且适应当地发展的公共产品或公共服务。进一步地,在“用脚投票”机制作用下促使地方政府具有努力提高公共产品或公共服务供给效率的正向激励(Tiebout,195619)。创新活动具有的正外部性客观上赋予了其准公共物品的属性,地方政府通过加大对创新活动的财政支持力度,特别是加大基础研究领域的投入,能够有效解决私人部门对创新投入积极性、主动性不够的问题,进而保障支持经济高质量发展的动力不断生成与强化。当前,我国面临的区域发展不平衡、不协调等问题较为突出,不同地区的经济发展基础、所处发展阶段
23、以及发展条件、比较优势等存在显著的客观差异,各地创新发展的水平和质量亦存在较大差别。因此,财政分权的具体实现方式和推动创新发展的重点领域、关键环节等亦不能“一刀切”,必须因地制宜、因时制宜,统筹制定并实施财政分权促进创新质量改善的政策举措。据此,本文提出假设1。H1a:财政分权有利于强化区域发展的自主性,促进地方政府积极作为、主动作为,推动创新发展,提升创新质量;H1b:财政分权对创新质量改善的促进效应因创新质量水平差异,在具体作用方式、强度方面并不相同。2.财政分权、财政压力与创新质量财政分权客观上要求中央政府将税收、债务、预算等方面的权力更多让渡给地方政府,让地方政府更加自主地安排自身经济
24、社会发展具体事务(李琳和周一成,201820),有利于增强地方政府在当地经济建设中的资源动员能力,为更好地维护区域发展利益创造了必要条件。由于经济增速回落趋稳,财政刚性支持规模增加,特别是财政收支体系自身存在不协调、不匹配等深层次问题,导致财政压力的短期和长期因素集中出现,财政收入增长与支出增长之间出现不对称(刘明慧等,20212)。现阶段,还面临不确定性因素扰动以及减税降费等相关政策推进,对各级财政的承压能力、安全性、可持续性以及政府治理能力等提出挑战(邓晓兰和金博涵,202121)。如果任由其发展甚至可能出现地方政府之间的竞争秩序失范,一些地方采用地方保护主义的做法,阻碍全国统一大市场的构
25、建。比如,有的地方政府会选择干预辖区信贷投资决策、管制资本项目,更有甚者运用金融资源实施生产建设性投资,用来扩大自有收入(储德银和邵娇,201822)。此类情况如果不能得到及时有效扭转,可能导致要素市场扭曲、资源错配、权力寻租等问题,严重削弱创新质量持续改善的基础。在新发展阶段,我国经济发展动能由资本、要素投入等传统发展动能向创新驱动转变。其中,创新发展能够引导地方政府绩效考核等“指挥棒”的转变,进而从根本上扭转以往“唯 GDP”“晋升锦标赛”等短期性观念。创新具有周期长、成本高等特点,而且具有较强的外部性(薛阳和胡丽娜,202023),提升创新质量需要足够的财政支持。财政压力较大的区域,囿于
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