我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策_刘瑞全.pdf
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1、Current Situation Evaluation,Problems Analysis and Countermeasures of Local Legislation on Railway Safety in ChinaLIU Ruiquan1,LIU Su2(1 Railway Party School,Professor,Beijing 100088,China;2 Railway Party School,Lecturer,Beijing 100088,China)Abstract:Local legislation on railway safety is an importa
2、nt part of the legal guarantee of railway safety.Under the general framework of nationallegislation,Chinas provincial administrative units have actively promoted the local legislation on railway safety,and the local legal system on railwaysafety has been basically established.This paper analyzes 36
3、local legislations on railway safety issued by 29 provincial administrative units,it isfound that the quality of local legislation on railway safety needs to be improved,there are conflicts between the inherent integrity of the railway andthe lack of uniformity of the legislative content,the lack of
4、 local characteristics under the high enthusiasm of legislation,and the contradiction be-tween the actual demand for high-speed railway safety assurance and the relative lag of local legislation.Railway is not only an important infrastruc-ture of the country,but also an important way for people to t
5、ravel in their daily lives.Railway safety is related to the national economy and the peo-ples livelihood.Local legislation on railway safety should first establish the concept of integrity in the legislative concept.It should take the realiza-tion of the whole railway safety as the legislative pursu
6、it.While trying to solve the regional railway safety problems,the integrity and systematicnessof railway safety cannot be ignored,so as to overcome the contradiction between the fragmentation of regional legislation and the integrity of railwaytransport safety guarantee.Secondly,local characteristic
7、s should be highlighted in the content of legislation.Due to Chinas vast territory and regionaldifferences,unified legislation at the national level alone cannot meet the differentiated needs of various regions in ensuring railway safety,so high-quality local legislation that can not only comply wit
8、h the superior law but also reflect local characteristics is required.Thirdly,it should improve thepertinence of the legislation on the object of adjustment,and pay high attention to the safety of high-speed railway,so as to change the current situa-tion that the number of high-speed railway safety
9、legislation is small and scattered,and to form a systematic system of high-speed railway safety lawsand regulations gradually.Finally,regional coordinated legislation in the legislative way should be explored so as to reduce the cost of legislation,improve the efficiency of legislation,facilitate th
10、e implementation of the law,and provide reference for further improving the quality of local legisla-tion on railway safety.Key words:railway safety;local legislation;local characteristics;high speed railway*基金项目:国铁集团党校系统2022年度重点调研课题(2022GTJT029)刘瑞全1,刘 素2(1铁道党校法学教研部 主任、教授,北京100088;2铁道党校法学教研部 讲师,北京10
11、0088)摘要:铁路安全地方立法是铁路安全法治保障的重要组成部分。在国家立法的总框架下,我国各省(自治区、直辖市)积极推进铁路安全地方立法工作,铁路安全地方法规体系已基本建立。分析29个省级行政单位出台过的36部铁路安全地方立法,发现存在铁路固有整体性与立法内容统一性阙如的冲突、立法高积极性下地方特色欠缺的不足、高速铁路安全保障的现实需求与地方立法相对滞后的矛盾等问题。铁路既是国家重要的基础设施,也是人民群众日常生活的重要出行方式,其安全关乎国计民生。作为铁路安全重要法治保障的地方立法,首先应在立法理念上树立整体性理念,其次应在立法内容上突出地方特色,再次应在调整对象上提升立法针对性,最后应在
12、立法方式上探索区域性协同立法,以此降低立法成本,提高立法效率,方便法律实施,为进一步提升铁路安全地方立法质量提供参考。关键词:铁路安全;地方立法;地方特色;高速铁路文献标识码:A文章编号:1004-9746(2023)01-0001-06我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策*铁路在国民经济与社会发展中占有至关重要的地位,安全是铁路建设与发展的基础与前提。党的十八大以来,习近平总书记对安全生产工作多次做出重要指示和发表重要讲话,提出树立安全发展理念,始终把人民生命安全放在首位。切实防范重特大安全生产事故的发生是我们做好铁路安全生产工作的根本遵循,如何保证大体量、长距离、高速度的铁路
13、安全是新时代铁路发展面临的挑战和必须解决的问题。解决这一问题,离不开立法保障。涉及铁路安全的立法包括国家和地方两个层面。目法制建设Law System Development12023 年第 1 期 总第 171 期前,我国各地积极推进铁路安全地方立法工作,并取得了实质性进展。地方立法已成为铁路安全立法的重要组成部分,为确保铁路安全、特别是在铁路安全环境整治中发挥了积极作用。但是,目前的铁路安全地方立法与我国铁路运营中全面而持久的安全需求之间还存在一定差距。本文在对已有的铁路安全地方立法进行梳理与分析的基础上,检视当前立法中存在的问题,进而提出优化与提升的路径,为以法治方式维护我国铁路安全提供
14、助力。1现状评估:我国铁路安全地方立法的现状与特征1.1我国铁路安全地方立法的现状铁路安全地方立法是我国铁路安全法律体系的重要组成,截至目前,共有29个省(自治区、直辖市)出台过36部有关铁路安全的地方性法规或地方政府规章。此外,还有3个省份的立法工作正在推进中。现已出台的铁路安全地方立法有两种形式:一是由省级人大及其常委会制定的地方性法规;二是由省级人民政府制定的政府规章。在已出台的36部地方立法中,地方性法规15部,地方政府规章21部(见表1)。1.2我国铁路安全地方立法的特征1.2.1立法时间紧扣时脉从各地铁路安全地方立法的施行时间可以看出,立法活动主要集中于近三年,36部法律文本中,2
15、020年 至2022年 施 行 的 有24部,占 比 高 达66.7%。在此之前,虽然也有关于铁路安全的地方立法,但数量不多且较为分散,2014年施行1部(已废止),2017年施行2部,2018年施行5部(其中1部已废止),2019年施行4部。而且,其中7部地方立法所涉省份已于近两年进行了再次立法或对已有立法进行修订,6个省份的立法或立法修订工作已完成。铁路安全地方立法是国务院全国安全生产专项整治三年行动计划(安委20203号),国家铁路局、公安部、住房和城乡建设部等七个部门联合印发的铁路安全生产专项整治三年行动计划实施方案(国铁安监202029号),铁路沿线安全环境治理部际联席会议印发的20
16、21年铁路沿线安全环类型广东省铁路安全管理条例2018年12月1日广西壮族自治区铁路安全管理条例2019年10月1日湖南省铁路安全管理条例2021年1月1日上海市铁路安全管理条例2021年1月1日辽宁省铁路安全管理条例2021年2月1日浙江省铁路安全管理条例2022年7月1日四川省铁路安全管理条例2022年5月1日重庆市铁路安全管理条例2022年5月1日山东省铁路安全管理条例2021年5月1日吉林省铁路安全管理条例2021年9月1日江西省铁路安全管理条例2022年1月1日贵州省铁路安全管理条例2022年1月1日海南省铁路安全管理条例2022年1月1日福建省铁路安全管理条例2022年1月1日江苏
17、省铁路安全管理条例2022年5月1日法规、规章施行时间地方性法规(15部)表1铁路安全地方性法规、地方政府规章本文所分析铁路安全地方立法为我国大陆地区31个省(自治区、直辖市)的立法,不包括香港、澳门、台湾地区的立法。关于铁路安全的36部地方立法中目前有效的共34部,废止2部,分别是2014年施行的河北省铁路安全管理规定和2018年施行的江西省高速铁路安全管理规定。其中北京市和安徽省的铁路安全地方立法工作尚在进行,正式立法尚未颁布实施;云南省于2017年出台铁路安全地方政府规章,现再次启动铁路安全地方性法规立法程序。类型地方政府规章(21部)河北省铁路安全管理规定(已废止)2014年12月1日
18、云南省高速铁路安全管理规定2017年5月1日贵州省高速铁路安全管理规定2017年12月1日湖北省铁路安全管理办法2018年1月1日甘肃省铁路安全管理规定2018年8月1日福建省高速铁路安全管理规定2018年10月1日新疆维吾尔自治区铁路安全管理规定2022年5月10日青海省铁路安全管理办法2022年3月1日天津市铁路安全管理规定2022年3月1日江西省高速铁路安全管理规定(已废止)2018年11月1日重庆市铁路安全管理规定2019年1月1日四川省高速铁路安全管理规定2019年3月1日内蒙古自治区铁路安全管理规定2019年11月1日辽宁省高速铁路安全管理规定2020年3月1日黑龙江省铁路安全管理
19、规定2021年6月1日山西省铁路安全管理办法2021年1月1日河南省铁路安全管理规定2021年1月1日陕西省铁路安全管理办法2021年1月15日河北省铁路安全管理规定2021年2月1日西藏自治区铁路安全管理办法2021年2月1日宁夏回族自治区铁路安全管理规定2021年3月1日法规、规章施行时间续表1我国铁路安全地方立法的现状评估、问题剖析与因应对策刘瑞全,刘 素2境治理工作要点2022年铁路沿线安全环境治理工作要点等工作部署的体现,是对其中关于加快铁路安全地方立法建设进程,推动制定出台省级铁路安全管理地方性法规内容的回应。可见,我国铁路安全地方立法是在国家相关工作部署的推进下自上而下进行的,且
20、呈现出大规模集中性立法的特点。1.2.2立法内容回应政策从立法内容看,铁路安全地方立法基本沿袭国家立法的体例结构,在规范设置上对国家政策文件的重点内容予以具体和细化。这些地方性法规和政府规章大多包含总则、铁路安全责任、铁路线路安全、铁路建设与运营安全、应急保障、监督检查、法律责任和附则等内容,在立法结构上与现行上位法铁路安全管理条例相差不大。同时,对于国家相关工作部署中强调的需要重点整治的突出问题,如路地协作机制、双段长责任制、铁路沿线两侧的安全等基本都做出了回应。如,国家铁路局等四个部门联合印发了关于铁路沿线安全环境管理“双段长”制实施指导意见(国铁安监20216号),要求到2021年6月底
21、前各地全面建立健全“双段长”责任制,即每一段高铁线都有“铁路段长”和“地方段长”联合负责高铁线内外安全。吉林、内蒙古、辽宁等地的地方立法中均包括建立“双段长工作责任制”的内容。再如,对铁路沿线轻飘物和危树的整治是铁路沿线环境安全专项整治三年行动方案中的重点内容,福建、河南、辽宁等省份的政府规章中均规定了在铁路电力线路两侧500 m内禁止放飞风筝、气球、孔明灯、动力伞、无人机等低空漂浮物,并且该范围内的防尘网、塑料薄膜等轻飘物的所有人应采取措施消除安全隐患。可见,铁路安全地方立法对国家政策文件的相关内容做出了积极的条文回应。2问题剖析:我国铁路安全地方立法中的冲突与不足从全国范围来看,绝大部分省
22、(自治区、直辖市)已经完成铁路安全地方立法工作,铁路安全地方法规体系已基本建立,为解决路地协作机制、铁路沿线环境治理、各方主体责任的确定等现实中的重点问题提供了法律遵循,为持续稳定地维护铁路安全提供了法律保障。但也应当看到,我国铁路安全地方立法在立法质量上仍存在一些不足,亟待改善。2.1铁路固有整体性与地方立法内容统一性阙如的冲突铁路运输是我国运输体系的重要组成部分,其功能和目的在于加强地区之间的互联互通,天然具有系统性和整体性。现实中,我国地域辽阔,地区间地理、经济、文化存在较大差异,各地又基于本行政区域的情况展开立法活动,由此导致地方立法在内容上呈现出碎片化的特征。铁路安全地方立法是实施性
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