政策试点何以悬浮__杨宏山.pdf
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1、2023 年第 1 期总第 209 期治理研究Governance StudiesNo1,2023General No209政策试点何以悬浮?收稿日期:20220621作者简介:杨宏山,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师;张健培,中国人民大学公共管理学院博士研究生。基金项目:国家社会科学基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”(编号:19ZDA123);中国人民大学科学研究基金重大项目“政策试验模式的国际比较研究”(编号:20XNL022);中国人民大学科学研究基金项目“复杂型政策试验的运作过程与多重逻辑”(编号:22XNH041)。韩博天、石磊:中国经济腾飞中的分级制政策试
2、验 ,开放时代,2008 年第 5 期。杨宏山张健培摘要:中国改革伴随着大规模的政策试点,有些试点并未产生扩散效应,地方政府也不停止试点项目,致使试点在原地打转,形成独特的试点悬浮现象。地方改革者的政绩诉求、试点反馈的弱化效应、府际学习的抑制效应构成了试点悬浮的前提条件,试点地区的正当性诉求则是悬浮现象发生的根本原因。试点悬浮需要消耗行政资源,而有价值的知识生产处于停滞状态,无助于增进对不确定性的认知。提升试点驱动知识生产的有效性,既要提供非均衡的激励安排,激发地方政府的创新动力,也要改进试验设计和评估模式,提出框架性目标,设置时限要求,建立试点报告、同行评议和声誉激励制度。关键词:试点悬浮;
3、不确定性;政策反馈;同行评议;房产税试点中图分类号:C934文献标志码:A文章编号:10079092(2023)010068013政策试点是中国改革常用的一种治理方式,它通过顶层设计与地方试点相结合的方式,在局部范围内生成新政策,根据信息反馈深化政策认知,进而改进政策安排。随着改革步入深水区,新旧矛盾交织,渐进改革释放的“红利”呈边际效益递减态势。在高度复杂的现实情境下,一些领域的试点探索与预期目标反差较大,政策试点出现原地打转现象,我们将这种现象称为“试点悬浮”。已有文献对试点悬浮缺少专门研究。本文在文献梳理的基础上,尝试解析试点悬浮的发生逻辑,并就改进政策试点的组织设计和评估机制提出建议。
4、86DOI:10.15944/ki.33-1010/d.20230217.002一、政策试点的文献综述政策试验是决策者为应对不确定性,在局部范围内实施新政策,在实践中深化认知的一种组织学习机制。政策试验可分为政策实验与政策试点两种类型:前者将政策试验界定为一种科学导向的评估方法,强调精确测量政策干预的结果,主张采取随机控制实验方式,尽量排除干预变量之外因素的影响,对干预的效果进行科学评估,从而证明或证伪一项政策推论;后者将政策试验视为一种变革导向的治理方式,旨在生成新政策,根据反馈持续改进政策安排,主张通过局部试点方式创设变革空间,集聚创新动力,引导变化和选择,推进适应性治理。开展政策试点需要
5、构建议题学习网络,从政策干预中进行学习,并将新知识应用于改进政策安排。Ansell 和 Bartenberger 区分了政策学习的两种类型,分别是认知学习和政治学习。其中,认知学习侧重于扩展或完善对于科学知识的理解,这类知识反映了自然世界和社会运行的普遍性、规律性特征;政治学习是引导利益相关者改变自身偏好、目标、认知框架和承诺的学习,这类学习也需要获取和应用知识,但这类知识具有鲜明的情境性特征,它以行动者所处的环境为参照系,并不依赖于严格的因果逻辑。Edelenbos 等通过区分专家知识、官员知识和利益相关者知识,提出政策知识的共同生产模式,不仅专家和官员需要参与知识生产,也要将利益相关者纳入
6、政策议程,在多元主体之间增进互动,在对话交流中增进利益协调,从而促进共识性知识生产。Saarela 也提出,政策议程设置需要构建“参与式知识生产”模式,研究人员需要与决策者增进对话,决策者也要对政策讨论持开放态度。政策试点有可能取得成功,也可能偏离预期目标。大量文献关注于成功的政策试点,致力于阐释试点的运作机制,剖析试点的独特功能。郁建兴、黄飚分析了政策试点中的府际互动,中央政府发出政策倡议,地方政府争取试点权,形成“顶层设计”和“自主探索”的良性互动。一些研究者从中央调控的视角,提出中央政府对地方试点拥有选择权和认可权,有权决定是否推广试点项目;为了保证试点经验的有效性,中央政府在评估时遵循
7、“显著性、可信性、合法性”原则。也有研究者从地方能动性的视角,提出对于复杂程度高、时间压力大、地方情境差异明显的改革议题,中央政府只提出框架性目标,96治理研究2023 年第 1 期Ansell CK,Bartenberger M,“Varieties of Experimentalism”,Ecological Economics,vol130(October 2016),pp6473Edelenbos J,Buuren A,and Schie N,“Coproducing Knowledge:Joint Knowledge Production between Experts,Bureau
8、crats and Stake-holders in Dutch Water Management Projects”,Environmental Science Policy,vol14,no6(October 2011),pp675684Saarela S,“From Pure Science to Participatory Knowledge Production?esearchersPerceptions on SciencePolicy Interface in Bioen-ergy Policy”,Science and Public Policy,vol46,no1(Febru
9、ary 2019),pp 8190郁建兴、黄飚:当代中国地方政府创新的新进展 兼论纵向政府间关系的重构 ,政治学研究,2017 年第 5 期。石晋昕、杨宏山:政策创新的试验认可分析框架:基于央地关系视角的多案例研究 ,中国行政管理,2019 年第 5 期。丰雷、胡依洁:我国政策试点的中央政府行为逻辑探析 基于我国农村土地制度改革“三项试点”的案例研究 ,中国行政管理,2021 年第 8 期。并不规定具体内容,形成“众创”性质的政策试点。近年来,一些研究者注意到政策试点存在失败现象,剖析了试点失败的发生机理。政策试点有“试对”和“试错”两种模式,“试错”模式适用于高度不确定性状态下的改革试点,决
10、策系统希望通过试点生成新政策,从差异性中识别更为有效的政策安排。在此情境下,决策者提出新概念,传递出新导向,鼓励试点单位探索新方案。王路昊从话语建构的视角,指出政策试点在建构、传播和学习过程中,试点地区具有夸大试点成效的偏好,容易出现误传经验、形式化解读的现象,从而加剧试点推广的失败风险。陈那波、蔡荣从组织运行的视角,提出由于资源匮乏以及试点任务众多,基层部门倾向于“以不变应万变”,将政策试点纳入常规工作,致使一些试点项目走向程式化,无法形成有效的制度创新。有学者通过多样本实证分析发现,试点经费缺乏、试点效果差、学习动力弱容易导致试点夭折。已有研究大多关注于政策试点的成功案例,侧重于总结通过试
11、点驱动改革的成功经验。一些研究者注意到政策试点存在失败现象,提出试点经验的外部有效性问题,但对试点悬浮现象及其形成原因的探讨较少。在现实中,一些试点项目既未被上级单位树立为典型经验,也未形成外部学习和扩散效应,学界对试点结果的评价不高,公众对政策试点的关注度降低,然而,政策试点却并没有停止,试点地区仍继续实施该项目。政策试点为什么存在较为普遍的试点悬浮现象?对于不成功的试点项目,地方决策者为什么不停止试点?本文在概念界定的基础上,尝试解析悬浮现象的发生机理,选择房产税改革试点进行案例研究,探究化解试点悬浮问题的行动路径。二、试点悬浮的一个解释性框架(一)试点悬浮的概念界定在政策试验的循证逻辑看
12、来,一项新政策在局部试点中未能达到预期目标,决策者就会调整注意力分配,降低社会关注度,进而搁置政策试点,导致改革试点被新政策所取代。然而,在实践中,很多不成功的试点项目却会继续实施。本文对这种现象进行概念化,提出“试点悬浮”这一命题,它反映了试点项目未能创造新价值,没有其他地区跟进学习,试点项目在原地打转,形成一种政策悬置和漂浮状态。有研究者发现,在同一上级政府的管辖范围内,有的地方试点项目取得了显著成效,但由于政绩竞争的原因,其他地方政府也可能拒绝借鉴学习。例如,天津市南开区一项07治理研究2023 年第 1 期陈昭:“众创”试验:理解中国政策创新的新视角 基于干部容错纠错机制演化的案例研究
13、 ,公共行政评论,2022 年第1 期。王路昊:政策试点推广过程中的话语机制 ,中国行政管理,2022 年第3 期。陈那波、蔡荣:“试点”何以失败?A 市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究 ,社会学研究,2017 年第2 期。陈宇、闫倩倩:“中国式”政策试点结果差异的影响因素研究 基于30 个案例的多值定性比较分析 ,北京社会科学,2019 年第6 期。Zhu X,“Mandate versus Championship:Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Aut
14、horitarianChina”,Public Management eview,vol16,no1(January 2014),pp117139行政许可服务改革得到官员、企业和公众的好评,获得了国家级奖项,但天津市的其他区县并没有采用该模式,而是探索了各自的行政审批改革实践,提出各具特色的新概念。结果是,南开区的试点创新出现“墙内开花墙外香”效应,在本地区没有被采用,但浙江温州、湖北武汉、江苏溧阳等城市却借鉴南开区的限时许可经验,建立了各自的限时许可制度。本文所讨论的“试点悬浮”与上述现象不同,它不仅在试点地区没有获得广泛的肯定性认可,而且在更大范围内也没有跟进学习者。试点悬浮是对试验不成功
15、但却继续运行现象的一种形象表达,它刻画了试点继续实施,但却不再具有激发组织学习的功能。概括而言,试点悬浮具有以下几个方面的特征:(1)政策试点未能达到预期目标。对于一项倡导性政策试验来讲,上级决策者在发出改革倡议时,也会提出目标导向,设置框架性要求,为试点地区提供行动指引。试点悬浮意味着新政策未能有效解决问题,也未产生不曾预料的独特功能。(2)政策试点在局部地区继续运转。试点悬浮意味着政策试验并未终结,试点地区继续实施该项目,继续投入资源。(3)局部试点未能出现政策扩散现象。一项政策试验取得成功,产生了显著绩效,会吸引其他地区跟进学习,形成“由点到面”的政策扩散。试点悬浮反映了一项政策试验既未
16、在邻近地区得到推广,也未在国内其他地区形成借鉴学习效应。(4)上级政府也未对地方试点提供肯定性支持。对于一项模糊政策来讲,政策试点的目的在于探索差异化方案,总结成功经验,推广有效的政策安排。如果试点未能取得令人满意的效果,难以识别有效的政策工具及因果机理,上级政府则不会进行背书,不对政策试点提供肯定性支持。当政策试验出现悬浮现象时,决策者也会调整注意力分配,尽可能降低公众对试点初衷及结果的关注度。在一项新政策启动试点时,试点地区会召开信息发布会,进行宣传造势,提升公众知晓度。对于突破常规的政策创新,媒体也乐于跟踪报道,吸引多方主体注意力。随着时间的推移,当政策试验产生了显著绩效,在正反馈机制作
17、用下,决策者在注意力分配上给予优先关注,提供交流平台,促进试点信息的传播和扩散。对于无效的政策试点,决策系统则会转移注意力,控制试点结果的信息发布,政策试验在局部地区继续运作,但不再具有深化改革的动力,从而出现试点悬浮现象。试点悬浮反映了一项政策试验未能产生学习借鉴效应,试点政策既没有横向扩散,也未被上级政府采纳。这种悬浮现象表明政策创新未能产生预期效果,意味着试点驱动的组织学习和知识生产未能得到其他主体认可,陷入无效或低效的知识生产状态。在经济学意义上,生产是指安排“有价值的投入”来获取“有价值的产出”。如果一项政策试点的知识生产和传播可以创造价值,这项试点就具有意义。反之,如果试点驱动的知
18、识生产只是基于试点方的政绩需求,试点未能带来有价值的产出,知识的接收者对此并无17治理研究2023 年第 1 期弗里茨马克卢普:美国的知识生产与分配,孙耀君译,中国人民大学出版社 2007 年版,第 28 页。兴趣,该项政策投入就没有意义。针对试点悬浮现象,为防止政策试点陷入“伪创新”循环,政治系统获取了政策试点的反馈信息后,有必要改进试点设计和评估机制,及时调整不能创造新价值的改革试点,对成功试点提供选择性激励。(二)试点悬浮的原因分析面对复杂性和风险性的挑战,通过试验制定政策已经成为推进改革的重要路径,它催生了国家治理的“试验主义转向”。对于复杂政策问题来讲,在局部地区开展改革试点,政策专
19、家与决策者、地方官员、利益相关者增进互动,对不同来源的知识和信息进行整合,有利于深化对改革议题的认知。然而,政策试点也存在悬浮现象,一些试点项目如同悬停在空中的蜂鸟一样,高频率振动着翅膀,以维持自身运行,但并不产生学习借鉴和政策扩散效应。在现实环境中,试点悬浮并非孤立存在的个案现象,而是一种常见的试点结果,大量的试点项目并非“一试就灵”,政策试验不成功也不会立即叫停,致使试点进入悬浮状态。政策反馈理论提出,公共政策既是政治系统生产或输出的结果,也是重新塑造政治系统及其行动的媒介。一项新政策付诸试验可能产生自我强化效应,也可能导致自我弱化效应。在强化效应下,政策试点的结果得到各方肯定,有利于巩固
20、政策倡议,行动者对新方案具有依赖性,使得政策试点被锁定而难以改变,那些偏离试点方向的替代方案则受到抑制。而在弱化效应下,政策试点偏离预期目标,产生消极甚至不利结果,它削弱了政策倡议的政治支持,扩大了反对联盟的力量,导致政策形象趋于负面化。图 1政策试点的反馈效应作为理性的行动者,决策者既会从成功试验中获取经验,也会从失败的试点中汲取教训(图 1)。通过对差异化的试点方案及结果进行比较,可识别出更有效的政策安排。27治理研究2023 年第 1 期Dave Huitema,Andrew Jordan,Stefania Munaretto,Mikael Hildn,“Policy Experimen
21、tation:Core Concepts,Political Dynamics,Govern-ance and Impacts”,Policy Sciences,vol51,no2(May 2018),pp143159Moynihan D P,Soss J,“Policy Feedback and the Politics of Administration”,Public Administration eview,vol74,no3(April 2014),pp320332绩效显著的项目会被确立为典型经验,成为各方学习的标杆,效果不佳则失却了政府间学习的动力。对于失败的政策试点来讲,决策者为
22、了维护公信力和权威性,往往不愿主动承认决策失误。结果是,一项政策试点付诸实施后,即使没有达到预期目标,试点项目往往继续运转。只有引发重大负面效应,导致巨大的外部压力,或者持续的负反馈达到临界点,才会引发政策变迁。具体来讲,试点悬浮是以下因素共同作用的结果。第一,地方改革者的政绩诉求为政策试点提供了内在动力。在行政发包体制下,中央政府下放创新探索权,鼓励地方开展政策试验。政策试验是地方官员彰显政绩的重要途径。与常规执行相比,地方响应上级的改革倡议,主动探索新方案、新机制,更容易引起决策者关注。曹正汉提出,中国国家治理采取“中央治官、地方治民”模式,中央政府将具体行政事务尽可能交给地方处理,中央政
23、府专注于选拔、监督和考核地方官员,指导并控制地方政府行为。地方政府响应中央倡议,开展创新探索,无论结果如何,都表达了政治忠诚。地方试点取得显著成效,地方官员借此展现政绩,有利于在干部竞争中脱颖而出,避免陷入缓慢晋升与强制性退休年龄带来的困境。第二,试点反馈的弱化效应导致政策形象趋于负面化。政策试点由决策者提出新导向,设置框架性目标,试点地区出台操作性方案。成功的政策试点分为先行试点和平行试点两个阶段,形成“由点到面”的政策推广。试点结果不仅会影响公众态度和行为,也会反馈到政策制定系统,对后续决策产生影响。当一项政策试点与社会预期反差较大,未能达到预期目标,就会产生自我弱化效应。随着时间的推移,
24、批评的声音就会增多。对改革试点持反对立场的政策企业家利用这种态势,对试点方案进行负面建构,导致政策形象趋于负面化,进而影响观望者的认知和信念。第三,政策试点不成功对其他地区的学习意愿具有抑制效应。罗杰斯指出,一项创新的相对优势对扩散具有显著影响,包括经济利益、社会声望等方面收益。与现行政策相比,一项改革试点降低了公共服务成本,创造了新价值,并且能够被外界观察到,可通过一定指标进行测量,则会提升试点经验的吸引力,通过政府间学习途径,促进政策创新的推广和扩散。反之,如果政策试点的效果不彰,则难以激发组织学习的动力。负面效应显著的政策试点,甚至可能成为教训汲取的典型案例。一项改革试点产生的结果,与社
25、会观念、上位法、国家战略存在冲突,上级政府则不会提供肯定性背书。在单一制组织体系中,失却政治权威的支持,政府间横向学习也会受到抑制。37治理研究2023 年第 1 期曹正汉:中国上下分治的治理体制及其稳定机制 ,社会学研究,2011 年第 1 期。Teets JC,“The Politics of Innovation in China:Local Officials as Policy Entrepreneurs”,Issues and Studies,vol51,no2(June 2015),pp79109E M罗杰斯:创新的扩散(第五版),唐兴通、郑常青、张延臣译,电子工业出版社 201
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