新发展格局下应急产业的生成...辑、市场化悖论与常态化发展_余海燕.pdf
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1、新发展格局下应急产业的生成逻辑、市场化悖论与常态化发展*余海燕郑鈜 摘要 应急产业具有“应急”保障与“产业”发展双重功能以及政治、社会、经济三重属性。梳理政策话语体系中的应急产业,其“应急”的公益性指向始终未变,而其经济性的产业范畴却是动态变化的,贯彻总体国家安全观扩大了其外延。新发展格局需以新安全格局为保障,凸显应急产业发展的经济逻辑,但“应急”公益性与“产业”市场性产生了市场化悖论。新发展格局下应急产业具备常态化发展的逻辑,在发展初期应发挥政府的强主导作用,通过制度构建解决产业发展的不持续性问题;整合市场分散需求,促进应急市场消费能力提升和消费需求多元。同时,分类引导应急生产企业投资,降低
2、风险、优化供给结构,最终形成产业常态化发展的内需拉动、政策引导、技术内生与数字赋能的均衡机制,实现经济功能有效支撑政治需要和民生保障等应急功能。关键词 新发展格局;应急产业;生成逻辑;发展机制 中图分类号 F276.1 文献标识码 A 文章编号 1006012X(2023)020130(09)作者 余海燕,副教授,博士,硕士生导师,西华大学应急管理学院,四川成都610039郑鈜,研究员,博士,硕士生导师,西华大学,四川成都610039一、引言我国已进入全面深化应急管理体制改革的新时代,新成立的应急管理部门已经整合职能并全面拉动对应急产业的需求,全社会对加快应急产业发展以“推动公共安全治理模式向
3、事前预防转型”的意识不断提高。1 在我国,应急产业由专门应对突发事件的产品概念上升到具有应急功能的产业体系经历了漫长的阶段,目前仍不成熟,相关概念探讨与产业边界界定仍在进行。加之应急产业的“应急”性质和“产业”性质,产业发展需解决的理论层面的问题仍很多,产业定位不明使得理论研究滞后于经济社会发展的需要,从而不能够在实践层面有效指导区域产业的选择与培育,在应对突发事件中的短板逐渐凸显。从政府文件出台时间和内容中可见,我国应急产业的发展是典型的事件推动型和政策主导型,每一次重大突发事件的出现和相关政府文件的出台都推动着应急产业话语体系的丰富与动态调整,并在短期促使应急产业重回大众视野。当前应急产业
4、的官方形态愈加清晰,动态调整还在继续,但是其生成逻辑、产业属性是由其本质决定的,是相对静态的,并决定了其未来发展路径,相关理论探讨需走在政策出台与产业发展的前面。党031*基金项目:国家社会科学基金西部项目“基于协同理论的重大突发事件军地一体救援体系研究”(22XGL016);四川省科技厅软科学项目“四川甘孜民族地区地质灾害风险防控机制研究”(23KX0464)。的二十大报告提出,推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定,对安全保障能力要求更高。同时,加快构建新发展格局要求“以新安全格局保障新发展格局”,2 应急产业的发展逻辑愈加清晰。新发展格局下迫切需要破解应急产业非经济属性
5、的市场化悖论问题,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,让应急产业从阶段化应急走向常态化发展,推动应急产业的应急式短期发展转向贯彻新发展理念、立足新发展阶段、适应新发展格局的长效发展。二、政策话语体系中应急产业的概念演进重大突发事件推动下我国应急管理体制机制改革与完善为应急产业的形成提供了良好的政治环境,2018 年我国应急管理部的成立为应急产业的体系化发展释放了政策红利,产业概念逐渐形成。1 萌芽阶段:应急语境形成与产业名词出现各种灾害、事故发生前的防灾减灾与预防,发生后的抢险救援、医疗救治、救灾济困、恢复重建等相关的专业、职业、行业,统一用“应急”来加以界定,在我国只是最近十多年来才出现的
6、新事物。3 2003 年“非典”之后,应急体系建设正式纳入国家“十一五”规划纲要中,为应急产业名词的出现提供了正式的政策话语环境。2006 年“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划是我国第一个国家层面的应急专项规划,提出“促进应急产业发展”,应急产业首次出现在我国政府文件中。2009 年,工信部 关于印发加强工业应急管理工作指导意见指出,应急产业是新兴产业,应加快发展。2010 年,国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知提出,把相关领域的安全生产专用设备的研发制造作为安全产业加以培育。这一阶段,应急产业在我国尚未形成相关的话语体系,政府文件也仅提及产业名词,无概念、无产品范畴和产业
7、形态。2 培育阶段:产品范畴界定与概念源起2012 年,工信部 关于促进安全产业发展的指导意见首次定义了安全产业是“为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业”。2014 年,国务院 关于加快应急产业发展的意见首次定义了应急产业是“为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业”,将安全产业和应急产业首次纳入国家产业政策的范畴中,是我国安全产业和应急产业作为一个行业门类得到官方认可的标志。2015 年,又确立了监测预警、预防防护、处置救援和应急服务等 4 个重点产品范畴。2017 年,国家突发事件应急体系建设“十三五”规划中明确了通过建
8、立专门的产业统计制度和运行监测分析指标体系等大力推进应急产业健康发展。同年,关于印发消防安全责任制实施办法将消防产业纳入应急产业同规划、同部署、同发展,扩大了产业部门边界。这一阶段,从政府文件的阐述看,安全产业和应急产业分别有各自的产业指向,但是从具体行业或者产品分类来看存在明显交叉,产业边界不甚清晰。3 发展阶段:产业边界扩展与概念形成安全产业和应急产业具有相同的业态属性,多年来并行发展,分别从预防和救援两方面推动了产业进步。4 2018 年应急管理部的成立推动全灾种大应急的应急管理格局初步建立,2020 年新冠肺炎疫情作为全球性重大突发事件催生了所谓的“疫情产业”,进一步引致应急产业与安全
9、产业在概念上的规范性需求。新发展格局要求建立自主可控的内循环体系,安全与应急保障的国内市场体系建立是推动我国经济发展和抵御风险的重要依托。2020 年,安全应急产业分类指导目录(2020 年版)(征求意见稿)出台,将安全产业与应急产业合并为安全应急产业,推动了应急产业概念的进一步演进与细化。2021 年工信部国家安全应急产业示范基地管理办法(试行)进行了更为细致地阐述,安全应急产业是为自然灾害、1312023 年第 2 期经济体制改革事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件提供安全防范与应急准备、监测与预警、处置与救援等专用产品和服务的产业,明确了安全应急产业的概念、边界及外延。三、
10、应急产业的生成逻辑与属性分析应急产业的“应急”与“产业”性质决定了其生成与发展遵循着与一般产业不同的逻辑与规律,“应急”的政治化及福利化决定了其强政治属性和社会属性,“产业”的演化规律决定了其最基本的经济属性。分析应急产业由应急救援产品衍生为应急产业的生成逻辑,为新发展格局下应急产业常态化发展奠定了理论基础。1 经济逻辑:产业衍生与经济属性(1)需求引致产业衍生应急产业的萌芽是在完备的工业体系中衍生出的新业态。劳动分工及专业化和技术进步推动产业不断变革与进化,为应急救援活动需求的监测预警技术、专用性救援装备与工具等应急类产品的供给提供了保障。随着现代社会的风险因素增加,社会系统的脆弱性也与日俱
11、增,加之我国自然灾害多发,防范与应对突发事件和国家应急救援体系与能力建设形成了对应急类产品的规模性需求,使得应急相关的产品、技术、组织,特别是企业关联成一个总集合体的可能性增加。当社会分工推动一般产品不断开发基于应急使用的功能,应急产品也就从传统制造业中衍生而出,在应对各类突发事件中,其专业化、规模化、市场化程度提高,推动传统制造业分化成新的产业业态,奠定了应急产业生成的基础。(2)产业发展的经济属性应急产业的萌芽与生成是以已有产业为产品与技术基础的,遵循着产业发展的一般规律,也代表了相关行业的分工细化和创新。因此,应急产业拥有最基础的“经济属性”,是经济社会发展到一定阶段的产物,具有产业固有
12、的经济发展功能,追求经济增长与结构改善,内含于现有的经济业态中。但从应急产品质的规定性来看,应急产业不是一般的经济业态,受到应急性质的制约和影响,对经济活动的影响表现为如果应急产品能够“应急”,就能够有效促进产业的发展,有利于企业经济效益的获取;如果应急产品不能“应急”,不能有效防范或者应对突发事件,则不利于企业获得利润。应急产业的理论逻辑的特殊性在于,应急产业既要遵循经济活动的一般规律,又要遵循突发事件发展的特殊规律。2 政治逻辑:产业生成与社会效益(1)应急引致产业生成我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程,统筹发展和安全将安全提高到了与发展一样的高度。当前,世界经济深陷衰退,国际形势更
13、复杂多变,安全发展成为国家发展的重大主题,如何以更高水平的安全助推更高质量的发展至关重要。国家的发展,在站起来阶段更重视安全,在富起来阶段更重视发展,在强起来阶段须统筹安全和发展,5 以新安全格局保障新发展格局。新发展格局下,贯彻总体国家安全观扩大了应急产业的外延。从保障群众安全、维护社会稳定的特殊使命出发,应急产业首先是以国家安全需求和民生安全需求为导向,国家和民生的安全需求决定着应急产业的市场方向与市场空间。6 应急产业的发展能够为高质量发展提供安全稳定的物资支撑与环境保障,切实从产业维度为总体国家安全观下的应急管理工作开展提供产品、技术、人才与服务,有效提升全社会的安全水平,保障国家稳定
14、,这是推动其形成并发展的政治基础。我国每年因突发事件造成的损失高企,面对公共安全问题不断扩大的趋势,大力发展应急产业,全面提高防范和应对各类突发事件的能力和水平,有效保障人民群众生命财产安全是政府的一项重要职责,231EFOM OF ECONOMIC SYSTEMNO22023也是党和政府执政能力的重要表现。产业的一般主体是社会普通民众,传统乃至现代应急产业的主体相对而言政府的角色都更加突出。随着我国应急管理的体制机制改革稳步推进,防范化解重大突发事件的政治化标签也更为明显。应对新冠肺炎疫情等重大突发事件的成功实践证明了发展应急产业的政治性:以国家为主体,充分调动全社会资源,最大程度保护人民群
15、众生命安全,事关国家的长治久安,事关全体人民的社会福祉。政治属性催化了应急产业的生成,推动其由萌芽状态到逐步成型。(2)应急保障的政治与社会属性“应急”暗含着强政治属性。同时,以人民为中心强化了人民群众在应急产业发展过程中的主体性地位,突发事件的预防与应对需要全社会的共同行动,是应急产业社会属性的表现。公共安全作为全民福祉是产业社会价值的表现,进一步彰显了应急产业的全社会福利性。应急产业的产生是在社会分工促进产业萌芽的大背景下,由应急救援产品的政府需求衍生而出,其性质是“市场化+行政化+社会化”的叠加,具有“经济+政治+社会”的三重属性。一方面,应急产业具有社会生产的基本特征,具有生产、交换、
16、分配、消费等基本环节,必然遵循着生产的社会分工规律,接受价值规律的调节,要求价值的持续变现;另一方面,应急产品的政治属性体现着一定的政治要求,有着社会主义的价值属性,传导着承担社会责任的社会主义理念。应急产业的生成逻辑体现了经济逻辑、政治逻辑与社会逻辑的统一,追求人民生命财产安全、社会稳定、经济效益等多维目标。3 时代逻辑:内需引致产业成长安全需求是人民美好生活的应有之义。产业结构的演进方向是按照人类的需求而递进的,产业萌芽和形成的最基本和最重要的条件是人们的物质文化需要。7 我国已全面建成小康社会,历史性地解决了绝对贫困问题。根据马斯洛的需求层次理论,经济发展水平提升,需求层次也相应提高。作
17、为发展的前提与保障,安全需要是一种社会本能需要,但是安全需求(如,社会环境安全、生命财产得到保护、生活有保障、病有所医等)水平尚未提升。较低收入水平的群众会更加关注基本的温饱问题,也会对政府免费提供应急产品产生更高需求。个人安全认识与意识的不足叠加购买安全这一产品能力的不足导致安全需要不能有效转化为安全需求。安全需求的增长适应国家发展的需要,对安全状况提出了更高的要求,也体现了安全主体从“国家”“政府”向“个人”的拓展。8 我国进入新发展阶段,一方面,科技助力各种风险因素被社会有效感知并形成共识,逐步转化为社会或个体的安全需求;另一方面,基本的安全得到满足下个体安全意识提升,私人的、个性化、高
18、标准的安全需求凸显。且财富的增长会促使人们追求更高水平的安全,尤其是通过对风险的整体把控免除主观方面的不安全感。民众拥有足够的经济资本去获取能够满足个人心理安全需求的产品时,相关的应急产品与服务市场得到有效启动。高质量发展阶段的高收入水平促使全社会多层次的安全需要转变为具有支付能力的普遍需求,实现民众对安全相关的产品购买意愿与购买能力的统一,推动安全需求市场常态化。在由应急救援活动引致的应急相关生产或者社会活动不断发育和集合的过程中,大众市场需求的有效激发推动产业不断发展。四、新发展格局下应急产业特性及市场化悖论应急产业的生态体系随着新业态新模式的发展而逐渐形成和完善。一方面,其产业边界不断扩
19、展:由应急边界扩展到应急加安全;另一方面,产业范畴也动态调整:从 2011 年新增 43 项公共安全与应急产品,到 2014 年的监测预警、预防防护、应对处置三类产品范畴,再到应急产业的概念正式出台后增加的“应急服务”类别,应急救援活动的产业属性在官方文件中逐渐清晰,具体内涵不断细化,体现了应急产3312023 年第 2 期经济体制改革业发展的时代性与动态性。1 新发展格局下应急产业的经济性凸显新发展格局下,应急产业发展的经济逻辑愈加凸显。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及构建全国统一大市场,深化要素市场化改革,建设高标准市场体系,意味着市场机制成为应急产业发展的主要动力机制。新发展格
20、局要求产业的发展必须遵循市场经济运行规律,新发展格局下的应急产业应具有正面的、直接的、显著的、且日益增长的经济效益,才能支撑其“应急”功能的发挥,并具有更广泛的经济带动作用,才能真正成为国民经济循环体系中的产业主体。新发展格局下的强经济性还表现在应急产业的滞后性与前置性。应急产业是应急需求引致的产业,是事件推动型产业,发展具有滞后于实际需求的特性。习近平总书记的“两个坚持、三个转变”显示出应急产业的高质量发展是新发展格局中各类风险事故防控治理有效性的前置条件,要求应急产业的发展应该走在应急需求的前面。这进一步要求应急产业的发展应是前置性发展,从备灾的角度走产业化市场化的路子,建立完整的应急产品
21、与服务供给体系,将对应急需求的认识提到突发事件的前面,实现应急管理工作的“关口前移”。同时,应急产业经济部门的主体性也更加凸显。以新冠肺炎疫情为代表的突发事件不断侵蚀着社会安全保障防线,其长期化趋势使得人们不得不开始思考如何常态化地应对各类突发事件,大大增加了应急产业发展的常态化市场空间。欧美发达国家成熟的应急产业发展现状昭示了应急产业市场化发展的巨大空间,其经济合理性并不会由于其社会应急保障的强公益性而弱化。经济合理性是更好发挥其应急保障功能的前提与基础,否则就会出现有效供给不足或者供需结构性失衡。新发展格局下,从建立循环畅通的内需体系与应急常态化的视角看,当下应急产业的部门主体应是能够被大
22、众使用的、市场价格机制和竞争机制起主导作用的通用型应急产品范畴的应急产业。对于专用型应急产品,其本质是一个防灾投入效用最大化的问题,9 满足的是基本的公共安全需求,市场机制基本缺位,更应归类为公益事业范畴,应着重探索市场机制,降低政府供给的交易成本,提高资源的使用效率。2 扩大内需与市场化悖论(1)公益指向的不变性约束内需扩大我国政策话语中的应急产业发展目的始终未变,即防范、应对与处置各类突发事件,具有强公益性的产业指向。这种强公益性的发展目的与外推式发展路径暗含着政府主导的有效性与市场机制的失灵性。由于其特殊用途,与应急相关的产业普遍被认为具有强公益性与弱经济性。应急产业的社会公益性表现为:
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