数字法治政府下“放管服”改革的关联逻辑与未来进路_汤资岚.pdf
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1、大连干部学刊行政管理与法治2023 年第 1 期58数字法治政府下“放管服”改革的关联逻辑与未来进路汤资岚(华东政法大学 政府管理学院,上海 201620)摘要:我国经济社会数字化转型的不断深入,迫切要求加快推进数字法治政府建设。它既体现为对法治政府的数字化发展,又彰显出对数字政府的法治化规制,核心要义在于实现数字技术和依法行政的深度融合。数字法治政府建设与“放管服”改革的同频共振,是全面依法治国背景下利用数字技术更好实践政府职能、以良法善治保障市场经济健康发展的必然结果。其中,“放管服”改革的运作过程主要依循权责适配、审管协同、服务共创和制度共进的逻辑,以兼顾效率与公平原则,促进政府职能转变
2、。未来应着力于战略定位、组织建设、数据融通、数字法治能力培养、法律法规完善等方面予以推进和施行。关键词:数字法治政府;“放管服”改革;数字化转型;法治中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1671-6183(2023)01-0058-07法治政府建设实施纲要(2021-2025 年)提出了“全面建设数字法治政府”的目标要求1。信息社会背景下,将数字化转型纳入全面依法治国框架,实现数字法治政府建设与其他系统性改革深度高度协同是学界需要共同探究的议题。“放管服”改革是健全政府机构职能体系、推动更好发挥政府作用的关键着力点。从根本而言,“放管服”改革与数字法治政府建设之间是相辅相成的关系。数字法
3、治政府建设的最终目的是指在法治体系型构过程中运用数字技术更好促进政府职能转变与依法行政,使“侵犯人民权利的政府权力得到制约,公民的权利和社会主体的社会权力得到发展”2。“放管服”改革的要义同样旨在平衡公权力与私权利间的关系,可依托数字技术加快建成服务型政府。但目前我国数字化转型下的“放管服”改革多停留于单纯的技术层面,“忽略了数字化转型与政府职能转变的表里关系,避开配套性行政组织改革和法治制度建设,造成数字化转型和政府职能转变的相互割裂”3。有鉴于此,本文将以数字法治政府建设为切入点,明晰“放管服”改革在数字化转型下的现存局限性,并探究其与数字法治政府建设的关联逻辑与未来进路,以积极回应政府职
4、能转变新要求与信息社会发展新诉求。收稿日期:2022-12-20作者简介:汤资岚(1997-),女,湖南益阳人,华东政法大学政府管理学院博士研究生;研究方向:智能治理。大连干部学刊2023 年第 1 期59一、数字法治政府的特征分析数字政府是建设数字中国的先导性工程,然而前端数字政府建设对技术变革的因应,并不能使数字政府天然获得合法性与正当性,数字政府必须在法治政府的既定框架之下进行。数字法治政府作为一个创新性概念,是融合法治政府与数字政府构建的最新逻辑表达,强调在技术和法治双重维度下,均衡考量政府治理的效率与公平,加快法治政府数字化和数字政府法治化进程。(一)法治政府的数字化发展所谓法治政府
5、,是指依法治理的政府或法律之下的政府4,包含有限政府、民主政府、责任政府、服务政府、诚信政府和透明政府的一系列特征。数字时代的法治政府建设,已然超出了工业时代的法治模式。在虚实同构的双重空间规制下,法治政府必须顺应数字时代的生产生活规律,增加虚拟空间规则的新方式与新途径,围绕以数据或信息为轴心的权利义务关系,塑造以数据和算法为基础的新型秩序形态5。1.数字化手段的运用有助于推进透明行政。行政公开透明是现代行政法的基本要求,也是人民主权原则在行政领域的具体体现。在信息社会背景下,数字技术的运用为政府权力清单公开、政务公开、执法过程公开提供了多重途径,倒逼着政府主动公开信息,民众可按需即时检索相关
6、事项和内容,从而确保民众的知情权和监督权,推进透明行政。2.数字化手段的运用有助于实现有限行政。法治政府最为基本的理论问题即“权力义务关系问题”,其中平衡论者的核心观点则在于探析行政法中行政权与相对方权利配置格局的均衡,调整行政权力与行政相对人权利之间的关系,实现政府法律地位和民众法律地位的平等6。在技术赋权下,私权利的扩张驱使着传统法治政府弱化以往组织结构体系的单向控权管理色彩,蜕变为以行政相对人为中心的平权型模式。法治政府建设必须围绕政府权力的有限性,调和现实中行政权和公民权的失衡问题,防止行政权侵蚀私域。3.数字化手段的运用有助于增进民主行政。根据人民主权原则,民众参与治理的便捷性和有效
7、性是衡量法治政府治理效能的重要参照。互联网和数字技术的快速变革,则不断改变着民主参与的制度形式和实践路径,为民主行政的发展开辟广阔空间。不同个体或组织将突破传统物理性约束,进行广泛的意志表达和社会交往,继而发挥技术联结功能,不再以分散方式进行微弱话语表达,而是汇聚成整体的舆论力量,融入民主治理的各个环节。这既有益于法治政府的民主性建构,也能提升政府决策和公共服务的满意度。4.数字化手段的运用有助于强化责任行政。“责任行政原则是全部行政法产生的基础,是贯穿行政法规范的核心和基本精神。”7只有将政府行政活动置于责任行政的基础上,方能体现政府治理的法治形态。这就要求法治政府必须克服政府权力与责任相分
8、离的状态,将政府责任法治化,依法规范和制约政府行为。在数字化平台下,技术对权力运行环节的“锁定”功能,能快速定位权力的行使者,对政府职责予以“分堆”整合,构建起权力清单和责任清单,纠正各种责任错位、责任缺位问题。(二)数字政府的法治化规制“数字政府的快速发展,带来了效率与公平、创新与稳定、便利与安全、整体与个体等多方面的价值冲突,而法治可以为这些价值冲突提供解决路径。”8数字政府建设必须在法治环境下,突破传统物理空间的正义尺度,构建科技向善、以人为本的智能秩序。1.以法治规范行政程序。数字技术对政府治理的革新涉及政府模式、行为方式、行政程序等多个维度,自动化行政深刻改变了行政程序的流程。行政审
9、批、处罚等领域的电子化实践,使得行政程序中的部分甚至全部程序可以由智能设备代为处理,不再依赖于人工,传统行政程序规则面临被弱化的风险。但这并不意味着行政程序的缩减,数字化亦会催生新的程序需求,必须进行在法治层面展开回应,方可提升行政过程的可解释性。数字法治政府正是基于数字政府的行政特点,根据新的行政程序问题建立新型制度规范,将数字化行政行为的正当性回归到依法行政路径。2.以法治保护数据权利。当今信息革命是新兴大连干部学刊2023 年第 1 期60智慧社会对传统工商业社会的总体性替代,由此便产生了“第四代人权”“数字人权”9。其中,人类数据信息的独特法益催生了“数据权”的出现。因数据具有个人属性
10、和公共属性的两面性,其公共性组成了数字政府运转的必备资源。然而在技术霸权和算法决策面前,私权利处于弱势地位,乃至陷入重回功利主义的恐慌境地。这必然会冲击传统法治政府所预设的权力保障机制,需要建立起数据法律保护机制,使个人数据免受政府无限度收集、存储、使用和传递。3.以法治推进数字正义。“数字化+智能化”的加速融合不仅重构了社会结构、行为方式,更重要的是改变了法律价值和正义形态。“数字正义的提出,建构了数字技术应用满足人权、正义、法治价值的理想状态。”10以法治化要求建构数字政府的目标,需要不断思考“算法与法律的互动方式和正义空间”11,以数字正义推动技术向善。其中,算法是数据的加工工具,这必将
11、形成以算法为核心的行为规制模式,必须以透明性原则制衡算法赋权实现计算正义。数字政府应将法律嵌入算法决策实践之中,以代码规制代码的“法律技术化”消除算法黑箱和算法歧视,规避隐藏其中的信息不正义和程序不正义情形,实现数据化过程的可见性、可解释性。4.以法治规避潜在风险。数字治理依循“化约主义”行动逻辑,试图以清晰化、标准化的科技理性解决复杂社会问题,而各种数据集中后的安全与泄露风险、行政流程再造后的正当程序风险、“算法未知”的道德风险、技术支配的异化风险等也浮出水面。这就要求数字政府必须以法治为根基,在保留改革创新的同时,本着遵循“技术与法律”互动的逻辑,通过具体贯彻行政法治原则,构建技术风险主体
12、责任体系、风险监管制度防范规则、行业内部监管机制等,将多元主体纳入法律规制框架,减少潜在风险消解数字治理效能。二、数字法治政府下“放管服”改革的关联逻辑“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)改革是我国深化行政管理体制改革、加快转变政府职能的深刻自我革命,其本质在于通过重新调整政府与市场、社会间的关系,释放市场与社会活力,加强政府监管职能,以增进社会公平与秩序,提升公共产品与公共服务质量。党的十八大以来,我国各级政府大力推进“放管服”改革并取得了重大进展。特别是数字政府建设与“放管服”改革实现了初步融合,“互联网+监管”“互联网+政务服务”等数字化模式争相涌现,各类“网上办”“掌上办”“指尖
13、办”“异地办”被高频应用至民生、商事服务中,市场主体和广大人民群众办事满意度得到显著提升,彰显出政府数字化转型在切实推进“放管服”改革中的重要价值与成效。但在我国“放管服”改革取得巨大成就的同时,我们也应看到其在实践层面依然存在诸多局限因素,制约着数字化转型对“放管服”改革的赋能效果,并在一定程度上影响政府职能转变进程。一是技术应用表面化。当前数字技术在“放管服”改革中的应用仍孤立于政府职能转变的根本性任务,政府部门仅将技术工具视为改革的附庸角色,尚未对相关业务流程、行政组织体系予以系统性变革,从而难以有效呼应信息社会背景下对政府职责体系重构的根本诉求。二是权责体系碎片化。权力主体在重新分配权
14、力过程中由于授权不明确、权责归属不清等原因而出现“权力悬空”现象12。围绕数字化转型缺乏清晰的权责关系、事权责任和资源分配规则来明确主管机构和界定管理流程,权力的错配、缺位使得在后续的监管和服务上难以实现协同。三是政务服务割裂化。“互联网+政务服务”建设仍依附于条块式科层结构,存在难以突破既有的权力“藩篱”与部门隔阂,“各自为政”建设模式下的数据壁垒、政务数据标准不统一、办理事项不集中,致使各种数字化系统囿于信息共享和业务应用“两张皮”,出现各种中梗阻问题。四是制度建设迟滞化。在“放管服”改革中“重技术、轻规则”的现象普遍存在,政府部门未能根据现实治理场景变迁,围绕数字决策、数字市场秩序、数字
15、个人权利、平台监管、数据流动、技术规则等新型议题,融合线上线下空间大连干部学刊2023 年第 1 期61秩序建构起法律制度体系,制度规则的缺失或不完善难以为改革的持续推进提供系统性保障。因此,上述数字化转型下围绕政府职能转变所衍生的一系列问题,为数字法治政府建设下的“放管服”改革提供了重要经验与依据,成为“放管服”改革融合数字法治进行“自我革命”的重要切入点。(一)权责适配的逻辑:从“权力悬空”到权责归位“放管服”改革的中心任务之一是不断调整政府部门的权力配置与职责边界并使之与整个治理体系、治理任务和治理过程相契合13。数字法治政府包含有限行政的特征,其与“放管服”改革的融合发展,更大价值在于
16、根据新的数字治理需求调适与规范政府部门职权。在此过程中,主要遵从三重逻辑:一是权力归位的逻辑。借助数字技术信息整合和“数据跑腿”的优势,“放管服”改革的权力分配思路将从以往的“部门中心主义”向“以流程为主”转化,各级政府部门在遵循“按需放权”“按事授权”的逻辑下,以数字确权的方式依法合理配置事权归属,围绕权力运行链条生成更为精细化的权力清单,促进政府清权、减权、放权落到实处。二是权责匹配的逻辑。明确权力归属和责任承担是化解“放管服”改革中政府权责不对等问题的必然途径。在数字法治政府平台下,依循权责一致原则,凭借技术对权力运行环节的“锁定”功能,能快速定位权力的行使者,对政府职责予以“分堆”整合
17、,按照法治化要求构建起涵括“责任事项、责任边界和问责机制”在内的责任清单制度,进而纠正传统物理空间中的各种责任缺位、错位问题。三是权力规制的逻辑。随着数字技术在政府治理中的应用与渗透,技术赋能下的权力监督将通过流动的权力运行轨迹,以用权留痕的方式倒逼政府部门行使权力规范化,以数字治权的方式确保权力监督无盲区。在此情势下,政府部门必须秉承“法定职责必须为、法无授权不可为”的权责运行准则,以督权规制为核心,通过数字空间政府权力运行的开放化,革除与行政许可、行政审批相关联的权力寻租等腐败现象。(二)审管协同的逻辑:从各自脱节到互动整合当前实践中所面临的“审管脱节”问题乃是审管关系非良性互动所引发的弊
18、病14。数字法治政府旨在通过标准化技术手段的应用,将整体性治理理念导入政府组织结构与职能体系调整,结合部门化运作与平台化运作,推动业务协同与机制协调,构建起职责分工明确、事权相对独立、相互协调的新型府际关系,为政府数字化改革提供组织和制度支撑。在此种图景下,运用组织依托和技术赋能,将撬动基于审管互动的政府治理方式转型,促进审批与监管在职能上实现耦合协作。一方面,在“放管服”改革过程中,现有制度性赋权下的“行政审批服务局”模式,以集中审批和分散监管对政府权力关系进行重新调整,而这种调整由于部门权力迷恋、自我保护、裹挟改革等原因,更大程度上可能造成离心性分散,审管部门间的权力意志统一迫切需要政治权
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