社会治安防控体系示范城市建设背景下的社区治安动员_张楠.pdf
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1、-14-第 38 卷第 1 期江苏警官学院学报Vol.38 No.12023 年 1 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEJan.2023学习贯彻党的二十大精神社会治安防控体系示范城市建设背景下的社区治安动员张楠齐晓亮摘要:从社会治安防控体系建设的发展历程看,促进示范城市社会治安防控体系现代化需要不断提高基层治安动员的能力和水平,拓展社会治安共同体的范围。目前,基层治安动员存在制度偏向、机制缺项和群众工作基础不牢固等问题和短板。对此,应该从制度、机制和能力建设等三个层面入手,努力构筑适应现代社会治安防控体系的治安动员新格局,进而织就高密度的社会治安防控网络。
2、关键词:社会治安防控体系;治安动员;示范城市;社区中图分类号:D631.4文献标识码:A文章编号:1672-1020(2023)01-0014-08社会治安防控体系是在党委领导下,由政府主导,各社会力量共建、共治、共享,以维护社会治安秩序和公共安全为主要目标,整合多种资源,运用多种方法和手段,对社会治安问题进行识别、预防、打击和控制的系统工程。从职能范围来看,公安机关是社会治安防控体系最直接、最重要的建设者和维护者之一。公安机关推动社会治安防控体系建设以立体化、法治化、专业化、智能化为主要方向,借助公安改革的成果和现代警务机制的优势,综合广泛资源和手段进行防、打、管、控、建、扶,从而达到提升社
3、会治安的整体性、协同性、精准性目的。公安工作是典型的“以人管人”的工作,公安群众工作是保持公安机关战斗力的关键因素,因此,在城市社区成为城市社会治理的基本单元,社区安全成为城市安全的重要部分的当下,在城市社区进行有效的治安动员,以“枫桥经验”的治理思维,扩大社会治安防控体系共建、共治、共享的主体范围,调动各方参与力量的积极性,对提升城市的安全韧性、防范重大社会风险意义重大。一、社会治安防控体系的发展历程基金项目:2021 年公安部公安理论及软科学研究计划项目“重大突发事件背景下的应急警察权及其法制研究”(2021LL37);2022 年公安部公安理论及软科学研究计划项目“治理时阈下网络社会治安
4、防控体系研究”(2022LL44);陕西警官职业学院教学创新团队建设项目“派出所接处警实务教学创新团队”(陕警院教202122 号)。作者简介:张楠,西安交通大学人文社会科学学院博士研究生,陕西警官职业学院治安系副教授;齐晓亮,陕西警官职业学院治安系副教授,管理学博士,南开大学周恩来政府管理学院博士后研究人员。-15-社会治安防控体系建设是随着经济、社会的发展而不断变化和完善的。在推进社会治安防控体系现代化的新阶段,其必将出现一系列具有现代性的新特征。回顾社会治安防控体系建设的历史进程,可将其分为以下几个阶段:一是孕育阶段。社会治安防控体系建设的理念可以追溯到社会治安综合治理的提出。20 世纪
5、 80年代,党和国家提出以社会治安综合治理做为解决突出治安问题的总方针。1978 年出台的第三次全国治安工作会议纪要提出要在党委领导下,把各部门和各方面的力量组织起来,打击犯罪,统筹应对治安问题。1991 年初,中共中央、全国人大和国务院颁布了关于加强社会治安综合治理的决定,对社会治安综合治理的各个方面作出了明确的说明。开展社会治安综合治理的意义在于有效应对突出的社会治安问题,维护治安秩序和公共安全,其与我们目前的治安防控体系建设在目标上是一致的;与发挥各种主体的治安功能,综合运用各种资源和手段的思路也是一致的。但是,社会治安综合治理更多是理念的宣传和一套方法论体系,而社会治安防控体系建设则不
6、仅包括社会治安综合治理思路,还包括社会治安体系性防控的具体内容,是虚实结合的系统工程。二是萌芽阶段。萌芽阶段是指社会治安防控体系逐渐成为社会治安综合治理的新手段。这一阶段社会治安工作由静态、封闭状态逐渐走向流动和开放,治安动态化的特征初显。110、巡警以及专业的治安巡、卡力量应运而生。1993年下半年,江苏省为应对社会治安问题,在分析市场经济条件下社会治安规律的基础上,借鉴和吸收国外治安管理的先进经验,提出了在全省范围建立社会治安防控体系的构想,社会治安防控体系的概念由此第一次进入人们视野。2001年,中共中央和国务院发布了关于进一步加强社会治安综合治理的意见,明确提出各地要建立和完善全社会治
7、安防控体系,下力气做好违法犯罪的防控工作。2004年,时任浙江省委书记的习近平同志提出“平安浙江”的理念,要求加快构建全方位、立体化的公共安全网,加强社会治安防控并逐步形成体系。此后,社会治安防控体系的概念开始频繁出现在中央的各项文件中,逐渐成为我国社会治安治理的新思路、新方法。三是成长阶段。在这一阶段,社会治安防控体系不断发展完善。党的十七大、十八大、十九大以及各次中央全会几乎都会提到社会治安防控体系建设。2011 年,公安部下发了关于进一步加强社会治安防控体系建设的指导意见,提出了防控体系是社区防控网、街面防控网、视频防控网、单位内部防控网、区域警务防控网、虚拟社会防控网等“六张网”的观点
8、。同时,公安部还多次召开会议,对创新完善社会治安防控体系进行了整体部署。四是成熟阶段。此时,社会治理的理念逐步成熟。党的十九大报告提出,要创新完善社会治安防控体系,到 2020 年基本建成立体化、信息化的社会治安防控体系。十九届四中全会又提出,要坚持完善共建、共治、共享的社会治理格局,保持社会稳定和国家安全;加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系;建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。同时,也明确要求完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制,完善社会治安防控体
9、系。2020 年,我国立体化、信息化的社会治安防控体系基本建成,在维护社会治安方面发挥了显著作用。我国的刑事立案数量在 2015 年出现下降拐点,八类严重刑事案件的暴力程度和发案率均大幅度下降。同时,在这一阶段,社会治理的理念和思维开始走进国家治理领域,共建、共治、共享成为未来提高社会治安防控体系效能的重要思路。目前,我国社会治安防控体系建设已进入更加成熟、逐渐迈向现代化的阶段,国家“十四五”规划也明确提出要“推进社会治安防控体系现代化”。2020 年,公安部开始部署社会治安防控体系示范城市建设,将社会治理理论的新成果融入社会治安防控体系建设中,积极推动形成因地制宜、促进城市社会治理的新局面。
10、-16-二、社会治安防控体系与治安动员从社会治安防控体系的发展历程来看,它承继了社会治安综合治理的精神,多元共治、协作协同、动员各方力量、运用各种资源维护社会治安和国家安全是其基本内涵。治安动员是基层公安机关为维护社会治安和保护人民群众人身、财产安全而进行的发动多元主体参与治安实践、承担治安责任、发挥治安功能的过程。治安问题源于社会,是社会问题的一种表现。解决基层社会治安问题,构建社会治安防控体系,需要广泛动员社会力量参与,充分挖掘和运用丰富的社会资源。由于治安力量是社会治安防控体系中的主体因素,因此治安动员就成为治安防控体系建设的重要内容。“十四五”规划提出了在现代化阶段,社会治安防控体系的
11、建设要求是坚持专群结合、群防群治,提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平,形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制,健全社会治安防控体系。由此可见,现代化阶段的社会治安防控体系建设突出强调多元主体共同参与,而这又依赖于有效的治安动员。如在城市中,现代化阶段的社会治安防控体系建设就需要有效动员社区力量参与共建和共治,同时共享治安治理的成果。目前,立体化、信息化的社会治安防控体系已基本建成并正在发挥重要作用。但是,在三十多年的建设过程中,其重点针对的是这一系统工程的实体和硬件部分,而且主要表现为中央和公安部在全国范围内的整体部署和推进,对社会治安防控体系运行于具体的、多样的治理层级和治理
12、单元方面的探索和部署则较少,在治安防控体系的参与者、治安治理共同体建设等方面还没有形成与立体化、信息化相辅相成的局面。也就是说,物防、技防已经达到了一定的水平,而人防和心防方面还有待在实践中探索有效路径。随着风险社会到来,我国在国家安全、社会稳定方面面临诸多不确定因素,社会治安环境日趋复杂。城市作为国家安全和社会稳定的重要治理单元,提高其安全韧性是当下治理的关键内容。依托国家整体治安防控体系建设的推进,城市社会治安防控体系已经具备一定的规模和运行条件。但是,基于每个城市自身的安全问题来建设更具特色和效能的治安防控体系,仍是一项需要持续推进的工作。因此,公安部部署了治安防控体系示范城市建设,以此
13、促进各地提升治安治理效能,建设更适合自身发展的防控体系。同时,如前所述,现代化阶段的社会治安防控体系建设更需要重视“人”的基础作用,要将更多的主体通过基层治安动员吸收进“治安治理共同体”之中,并通过一系列制度、机制、方法创新来保障动员工作的成效。三、当前城市社区治安动员中的主要问题在新时代,社会对公共安全和个人私权的保护提出了更多样、更高的需求,单纯依靠以公安机关为代表的治安力量提供安全服务和安全产品已经难以满足。这就需要充分动员更多的主体参与到社会治安治理之中,形成多层次的“治安治理共同体”,从而构筑起坚实的人防体系。但是,从我国社会转型的情况来看,目前我国正进入“开放的情退利进社会”,传统
14、熟人社会中以“人情网络-地方性伦理-村社舆论”为主的动员方式和借助政治动员进行治安动员的模式,都难以在陌生人社会中持续地将繁忙而松散的社区群众和组织有效动员起来,参与治安实践。基层具体的治安动员工作,大部分由公安派出所承担。目前,基层派出所在此方面主要存在以下一些问题:宫志刚、李小波:社会治安防控体系若干基本问题研究,中国人民公安大学学报(社会科学版)2014 年第 2 期。梁东兴、唐鸣:中国乡村社会的百年变迁,江汉论坛2015 年第 1 期。罗兴佐:有动员无组织:熟人社会中的集体行动对一起农村群体事件的分析,江苏行政学院学报2013 年第5 期。-17-(一)相关制度存在偏向我国历来重视公安
15、群众工作,并建立了一系列制度保障治安动员的实施,比如走访群众工作制度、110 接处警回访制度、警务公开制度等等。但是,在实际运行中也存在诸如保障动员制度缺失、现有的动员制度运行不畅、基层民警不愿做群众工作等问题,难以应对现代化社会治安防控体系对基层治安动员的需求。1.绩效考核制度:重形式考核,轻实效评价随着社会治安防控体系建设的推进,相应的绩效考核制度也应逐渐精细化、标准化。但是,现有的绩效考核指标体系呈现出“数据结果倾向性”,偏重于对可量化的业务进行考核。根据公安派出所正规化建设规范(以下简称规范)的规定,案件办理岗位的工作职责包括办理治安案件、调解治安纠纷、办理刑事案件等,而社区警务工作职
16、责则包括收集情报信息、了解掌握实有人口信息、开展法制和安全宣传、了解掌握重点行业、场所、单位等的基本情况、协助办理案件、物建管理治安耳目以及提供便民服务等。可见,打击业务的形式和实效大都可以指标化,但社区警务工作,尤其是治安动员工作的形式和实效却并不一定能够统一。目前的绩效指标体系重在对工作次数、人数、图片、报道宣传等形式问题的考核,缺乏对治安动员的实效评价,没有体现出对群众工作实效的重视和激励。因此,在基层社区警务工作中形成了重视拍照留痕、加强纸面工作,忽视群众工作重要意义的不良倾向。2.动员保障制度:重要求,轻保障规范从基础设施、经费装备、民警待遇等三个方面规定了公安派出所的警务保障,公安
17、部也对警力、资源、经费向基层下沉的具体措施进行了部署。但是,目前社区民警服务群众、开展治安动员、进行法制安全宣传等工作所需要的时间、经费、场地等都还未得到切实保障。从时间上看,目前社区民警仍普遍承担着参与派出所值班、执勤、维稳、社区信息采集录入及上级单位安排的其他任务,没有足够的时间和精力种好社区责任田,持续有效地开展群众工作。从经费、场地方面看,大多数地区的社区民警下沉社区开展治安动员、矛盾纠纷调解工作很少得到组织和单位在场地、经费上的专门保障。由于这些问题很难靠民警自身解决,因此,相比与社区群众的面对面交流,他们更愿意进行在线互动。3.民警成长制度:重检查,轻培养通过社会招考进入警察序列的
18、民警未接触过系统的警务知识,通过公安联考的公安院校毕业生则更多地是掌握了警务工作的基本知识,对具体业务中的方法和技巧还需要在岗位上进行摸索、积累。目前,由于基层派出所警力不足、任务重,新任民警未能得到较为系统的岗前业务培训。在工作中,由于“老民警工作繁忙”“传帮带工作没有激励机制”等原因,普遍存在“一师带多徒”“辅警带新民警”“不同岗位民警之间缺少交流”等诸多问题,新民警在工作中大多靠自己去摸索经验。对于案件办理、接处警等业务,由于有较为细致的规范和程序要求,新任民警比较容易上手,但对于需要有长期与群众打交道经验的群众工作来说,许多方法和技巧便很难在较短时间内掌握。同时,为了督促新任民警更好履
19、行职务,各地在工作检查中又倾向于加强对年轻民警的检查和考核,因此在一定程度上强化了年轻民警对考核指标体系的关注,而忽视了对群众工作实效的追求。(二)工作机制存在缺项1.动员激励机制:重共建共治,轻成果共享在当前的治安动员中,许多工作机制强调治安共建共治,但是对于治安成果的共享却没有相应的激励机制。比如,一方面,各地公安机关大多注意到小区物业、外卖骑手、社区商超、餐厅以及关心社区安全秩序群众的治安功能,鼓励这些群体和个人向公安机关提供违法犯罪线索,协助开展流动人员管控、矛盾纠纷化解、治安隐患排查等工作;但另一方面,切实可行的关于违法犯罪举报人的保护-18-机制、其他主体协助治安的激励协作机制等却
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