技术治理如何实现治理有效:以G村撂荒地治理为例_阮海波.pdf
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1、技术治理如何实现治理有效:以 G 村撂荒地治理为例文/阮海波1 孟新婷2 段忠贤3(1.华中师范大学 中国农村研究院,湖北 武汉 430079;2.中共宜宾市委党校,四川 宜宾 6440022;3.贵州大学 公共管理学院,贵州 贵阳 550025)编辑/杨有韦摘要:技术治理是数字乡村建设的重要内容,关系数字中国的实现。既有研究认为,技术治理可以带来基层治理的信息化、精准化、智能化与便捷化,是实现治理有效的重要工具。G 村撂荒地治理采用技术治理的方式推进,但却走向治理失败。笔者使用多重制度逻辑的分析框架发现,技术治理的工具逻辑与乡村的实践逻辑之间存在张力,导致技术治理的有限信息化、模糊化、呆板化
2、与繁琐化;技术治理的工具逻辑裹挟着科层逻辑,工具逻辑与科层逻辑挤压村干部的自治逻辑,致使技术治理失效。技术治理走向失效是多重制度逻辑相互作用的结果。基于此,应注重技术治理的价值逻辑,技术下乡需要遵循“以人为本”的原则;弱化技术治理中的科层逻辑,避免技术治理走向异化;增强村干部的自治逻辑,提升村干部自治的主体性与能动性,进而推动技术治理走向治理有效。关键词:技术治理;多重制度逻辑;治理有效;工具逻辑HOW TO ACHIEVE EFFECTIVE GOVERNANCE THROUGH TECHNOLOGY:A CASE STUDY OF VILLAGE G IN MANAGING ABANDON
3、ED LAND 22理论研究22现代网络化、信息化与数字化的发展催生基层技术治理。技术治理是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容。习近平总书记在党的二十大报告中指出:要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。现代信息技术因素已成为影响现代乡村治理水平的关键变量,以技术治理推进乡村治理能力现代化,重点要提升乡村治理能力,实现治理有效,成为数字乡村发展战略纲要的题中应有之义。对此,2022 年中央一号文件指出,要大力推进数字乡村建设,以数字技术赋能乡村公共服务。以技术为抓手推动基层的技术治理,充分发挥技术的扩散效应与普惠效应。按照技术治理的逻辑,信息技术通过互联网、大数
4、据等提高基层治理效率,实现基层治理有效。但是,调研发现,现阶段信息技术并没有提升基层治理的水平,实现治理有效,反而导致治理的模糊化、呆板化、繁琐化,形成信息技术治理的二元悖论,结果是治理无效。那么,如何解释技术治理存在的这种二元悖论?对该问题的分析,有利于数字技术与乡村治理体系的融合发展,共同作用于乡村振兴。一、文献梳理与分析框架新世纪以来,移动互联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴技术不断渗透乡土社会。从硬件上来讲,各种现代通讯与计算机设备在乡村得到建设,使用移动互联网的人数呈爆发式增长。从社会生活来看,现代信息技术改变了乡村原来的乡土结构、经济结构、生活结构、文化结构等,信息的横向
5、传播带来社会结构的扁平化,给乡村社会注入新的发展动力。从基层社会治理来看,现代信息技术正在改变基层治理的主体、内容、形式与结构,技术治理成为重要的基层治理方式。所谓技术治理,是指将科学技术运用于社会变革和改造活动中,实现基层治理的理性化,特别是政治运作的科学化与民主化,实现技术进步同社会生活之间的联系1。技术治理通过一系列的算法将参与主体虚拟为各种数字,实现动态监管,推进复杂社会的精准化治理与高效治理2。(一)文献梳理2018 年,中共中央、国务院发布关于实施乡村振兴战略的意见,文件指出:乡村振兴,治理有效是基础。基层治理是国家治理体系的根基。数字乡村建设将把技术治理贯穿于乡村治理的全过程,为
6、乡村治理赋能。技术治理得到政界与学界的高度重视,原因在于其强大的技术赋能作用。技术实现个人赋能,个人借助现代技术来学习知识技能,提高个人的发展能力;技术实现组织赋能,组织或团体使用智能工具、技术手段,掌握信息新技能提高解决问题的能力;技术实现社区赋能,社区或基层治理主体运用技术对管理体制进行完善、改进治理政策,实现基层治理的重塑3。技术通过网络技术、信息技术、数字技术、人工智能等技术激活乡村治理的内生动力,以技术赋能拓展治理主体的范围、优化治理结构、整合治理资源,推动乡村的善治。针对技术治理如何推动治理有效,学界从四个方面进行了研究:1.技术治理的信息化技术治理通过信息化、数字化推动基层治理有
7、效。物理学家约翰惠勒4曾说,万物源自信息,在计算机强大的算法与处理技术下,现代科学技术可以将显型的与隐型的各种信息转化为人类可以识别的图形、颜色、符号、数值、视频等,即实现各种信息的可视化(Information Visualization)5。信息可视化的核心在于将各种可见与不可见的信息均直观地呈现在23THEORETICAL RESEARCH人类感知前,有助于人类洞察数据、解释信息、发现规律、制定决策等6。对于国家而言,信息化是复杂社会简化的一个过程,实际上是国家通过技术“制造其眼中的社会”,如制作地图、人口普查、地籍名单等。互联网技术将各种离散、碎片化的信息抽离出来,转变为可以识别、管理
8、的各种数据元素,组装一个虚拟数字集,提高数据识别效率,高速的信息传递促进工作效率的提升7。在地方实践中,数字信息平台与数字信息系统正在被建立,将推动政策执行的规范化、标准化和程序化,弥补乡村治理的信息化与数字化短板,构建治理对象的信息网络,建设乡村治理的数据分析平台,让技术治理的信息化在基层治理体系中发挥支撑作用。2.技术治理的精准化乡村人口居住多是呈散居状,在血缘、地缘与业缘的交互叠加影响下,乡村治理面临面广、事多、量大的问题。乡村对外交流频繁后,进入半熟人状态下的乡村存在找人难、传递信息难、办事繁等问题,给乡村治理带来巨大压力,村民参与程度低,加之村干部处于“上面千条线,下面一根针”的境遇
9、中8,面对“九龙治水”,乡村治理缺乏科学性、民主性与精准性9。以“互联网”为标志的乡村政务系统为基层的技术治理提供了新的治理工具,使复杂社会的精准化治理成为可能10。技术治理可以利用大数据进行精准施策,将乡村繁琐事务简化,为决策者提供有效信息,精准解决问题。乡村数据系统可以精准监督集体资产状况,实现各种村务信息的跟踪与反馈,推动治理数字化转型,创新治理模式,提升治理能力11。同时,现代技术治理可以提供精准性的公共服务,政府通过信息化收集到及时、全面、真实的居民需求信息,将其转化为行政服务,向村民提供有针对性与精确性的服务12。3.技术治理的智能化伴随着乡村原子化趋势的加剧,村民利益的多元化催生
10、需求的多样性,以村两委为主体的乡村治理结构难以满足村民的多元化需求。技术治理所搭建的智慧数字乡村平台系统,可以有效提升乡村治理的智能化水平13。技术嵌入推动乡村治理的数字化转型,“互联网+党建”“互联网+政务”被引入乡村,结合基层政务开发智慧党建、数字政务、网上村务、智慧综治等智能化模块,提升在线办理效率,让数据替村民多跑腿,实现乡村服务一门式办理、一站式服务14。同时,智慧医疗、智慧教育、智慧交通等使村民享受到良好的公共服务和生活便利,分享数字技术带来的红利。人工智能技术下乡赋予乡村政务自主认知能力,通过人机交互模型,完成村民业务办理,更能满足村民的个性化需求,构建智慧社区。人工智能不仅能缓
11、解村干部治理效率低效、人手不足的问题,还能实现自助服务、自动审批,提高办事效率,筑牢数字强国的治理根基15。4.技术治理的便捷化技术治理不仅仅是基层治理体系的数字化,还包括治理结构与关系调整,其正在转变为新的生产要素和治理工具,激发乡村治理体系的巨大变革。技术治理致力于建设“一网通办”24理论研究系统,构建“互联网政务服务”的治理体系,为村民提供“一条龙服务”,推行乡村政务网上自动审批全覆盖,有效提升乡村治理的敏捷水平16。技术治理可以实现信息共享、协同办理,对纵横两个方面的信息进行整合,让信息、政务与互联网之间深度融合,优化办理过程,真正体现“让数据多跑路,让群众少跑腿”的治理理念,实现乡村
12、业务流程再造17。技术治理还可以实现乡镇政务服务下移,精简业务程序,整合乡镇政务服务一窗式办理18,有效打通基层治理的“最后一公里”。技术治理正在成为乡村政务的重要抓手19,推动乡村治理由“行政权威主导”向“数字多元共治”转型,整合碎片化资源,再造公共治理空间,提高公共行政效率,提升治理的便捷化。已有研究主要从四个方面说明技术治理给乡村治理带来的改变,并初步形成一个观点,即技术治理可以带来治理有效。技术治理带来的信息化、精准化、智能化与便捷化构建了一个“数字空间”,通过虚拟空间对乡村治理产生扩散效应与溢出效应,为基层治理赋能20。但是,已有研究存在两个不足:一是研究者将技术治理的对象默认为村民
13、,注意到技术治理对民的一面,而忽视了技术治理对村干部的一面;二是技术治理塑造的“数字空间”要与乡村的“现实空间”相融合,将技术治理转化为治理效能,但是技术治理与实践存在巨大的逻辑悖论,25THEORETICAL RESEARCH技术治理与实用主义的治理经验存在张力21。由此,技术治理并非万能,仍然有可能存在技术治理走向无效的情况。基于此,本文将以多重制度逻辑为分析框架,探讨技术治理何以在 G 村的撂荒地治理中走向失效。(二)分析框架新制度主义将制度分析和行为分析相结合,认为制度源于政治实践,也塑造了政治实践22,这为分析政府治理、村干部行为等提供了基础思路。基于此,2010年,周雪光与艾云在
14、中国社会科学上发表多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架一文,对多重制度逻辑的理论基础、核心观点等进行了介绍,并将该分析框架用于分析基层选举制度的变迁。多重制度逻辑的核心观点有三:第一,制度变迁涉及多重制度逻辑,多重制度逻辑的相互作用推动相应的制度变迁,制度逻辑之间是相互作用的关系,而非孤立的关系;第二,制度逻辑可以观察宏观安排与微观个体之间的联系与互动,将国家与个人,政府与个人相联系;第三,制度变迁存在内生性,不同群体或个体的制度存在差异性,分别遵循各自不同的制度逻辑轨迹,制度逻辑之间存在相互制约的关系,环境制度行为23。多重制度逻辑一经提出就在学界产生广泛影响,目前,多重制度逻辑的分析框架已用
15、于分析粮食问题24、公共危机25等。使用多重制度逻辑的分析框架用于分析撂荒地治理具有一定的切合性。首先,撂荒地治理是国家基于粮食安全而要求的耕地整治,蕴含保障国家粮食安全的政治逻辑;其次,基层政府在撂荒地治理中采用知星卫星图推进工作,知星卫星图作为一种技术治理的工具所存在,因此,撂荒地治理体现技术治理的工具逻辑;最后,村干部是撂荒地治理的实际执行者,村干部以完成撂荒地治理任务为目标,具有压力型体制下的科层逻辑。在整个撂荒地治理过程中,多重制度逻辑之间相互作用、相互交织,导致基层政府的技术治理走向失败。本文所使用的资料来自于作者于 2022 年 8 月至 9 月在 G 村的驻村调研,调研主题为撂
16、荒地治理,调研方法为半结构式访谈,访谈对象涉及镇干部、村干部与普通村民,访谈编码规则为“RHB+访谈日期+受访者首字母”。二、案例呈现:撂荒地治理中的技术治理技术治理是现代信息技术发展的结果,并将成为基层治理的重要方式与手段。基层政府已经将大数据、传感器、卫星地图等用于监测或跟踪贫困户脱贫情况、农业生产情况、耕地保护情况等,将不同的社会治理问题与资源、任务、权责等进行匹配。在此过程中,技术治理作为手段被大力推广应用,改变社会结构,也被社会结构的逻辑所接受,但是技术治理本身也在被社会治理中各主体的逻辑所约束与限制。由此,技术治理在形塑基层治理的同时,也存在一定的治理负担,产生负功能,弱化治理绩效
17、26。26理论研究(一)撂荒地治理背景:确保国家粮食安全2022 年 1 月,中共中央、国务院发布关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见,文件指出:要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。这是近年来中央一号文件少有以如此大的篇幅来强调全力抓好粮食生产,对粮食的生产面积、产量、种类等作出了详细要求,坚持中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。为全面落实粮食生产的责任制,实行党政同责,加大粮食安全的考核力度。确保国家粮食安全就需要采取趋粮化的政策激励农民种粮,但现实的情况是农民的种粮积极性不高,种粮意愿较低,由此导致耕地抛荒,或者耕地的非粮化。在城镇化的作用下,城
18、市所具有的就业、教育、医疗等优势条件形成巨大的拉力,大量乡村人口流向城市,乡村人口的空心化问题日益严重。G 村总人口在 1000 人左右,常年在村人口不到 50%,其中一个生产队有 100 余人,在村人口仅有30 人。同时,留村的人口大部分年龄在 55 岁以上,由此导致乡村的老龄化问题十分突出,乡村缺少种粮主体。G 村地形以山地为主,村民多种植黄竹,耕地呈细碎化分布,抛荒面积达500 余亩,包括 100 余亩的基本农田。地方政府为完成粮食安全任务,将治理耕地非农化、非粮化现象作为第一位。地方政府的政策意图是,通过治理撂荒地从而推动粮食种植,以完成粮食生产的任务。(二)技术治理的应用场域:任务目
19、标管理在科层压力型体制下,任务目标管理是政府推进政策执行的典型方法。乡村属于基层行政的末梢,也被卷入任务目标管理中,基层政府也以目标完成情况对村干部进行考核,并依据考核情况发放绩效奖励。2022 年 5 月,G 村所在镇召开撂荒地治理的动员会与推进会,在会上向各村下达撂荒地治理目标,G 村需要完成 110 亩的撂荒地治理。从各村下达的任务目标来看,小村下达目标多达 100 多亩,而有的大村才 30 多亩(大村与小村的划分依据是土地面积与人口)。这种任务设置的依据来自于卫星公司提供的卫星地图。但是,卫星公司提供的地图只是显示了多少土地可以整治,对土地的分布、林竹面积的占比、坡度、斜度等没有综合考
20、虑。由此,镇政府下达的目标考核不符合各村的实际情况,导致部分村干部不满意,在执行上动力不足。(三)技术治理的落地实施:考核目标导向技术治理在撂荒地治理中体现在三个方面:一是镇政府向各村提供一台平板,平板上安装有卫星地图,地图上对不同类型的土地采用不同的颜色标识,即图斑;二是要求各村干部在手机上安装知星卫星图 App,村干部进入 App 查找需要整改土地的图斑;三是镇政府将各村图斑从 App 上导出,向各村提供纸质版。1.找撂荒地:什么样的土地算撂荒地村干部需要依据卫星公司提供的图斑来寻找需要整治的土地。在图斑上,水田、旱地、林地等标为不同的颜色,需要27THEORETICAL RESEARCH
21、整改的土地会统一圈出来,由此,村干部需要去找在图斑上被圈出来的土地。村干部根据图斑查找土地发现:第一,大部分被抛荒的土地并没有在图斑内,这些土地可能是抛荒了几年;第二,抛荒了十年以上的土地才在图斑内;第三,图斑的分布很细碎化,这与村庄地形相关;第四,部分林地、山地被圈入在图斑内。进一步的问题是,只有整改了图斑上的土地才能算完成任务,而一些被抛荒的基本农田整改了不算任务。在压力型体制下,镇政府“只要亩数、要结果、要数字好看,因地制宜就没有落实到位。而且各个地方都出现了一个问题”(RHB20220830ZX)。在任务目标的驱动下,村干部以完成图斑任务为主,将整改能过验收的土地放在第一位,而其它抛荒
22、土地就没有整改。2.组织开荒:人工与机械的结合村干部依据图斑将寻找到的土地分两种情况处理:第一种是细碎的、小块的土地通知土地承包者处理,由农户自己整改,但是这一部分土地费时费力,村干部一天根据图斑只能找到几分地,不到一亩,整个 7 月份都在忙找地;第二种是大规模、成片的土地,但其本来属于竹林地,纯用人工开荒不现实。后者在全镇具有普遍性,加之任务目标完成截止日期的临近,镇政府出资 100 多万雇佣挖掘机到各村开荒,最多的一个村机器费用达 40 多万。G 村雇佣挖掘机开荒了 20 多亩,涉及时间为 12 天,花费 5 万元。同时,挖掘机只是粗糙的将林竹毁掉,其余的整平、锄草等工作还需通过雇佣村民来
23、完成,费用为 120 元一天。在人工与机械的配合下,G 村完成 56.23亩,远未完成 110 亩的目标。7 月底,镇委书记前来 G 村检查撂荒地治理,视察发现图斑所指示的山地后,直接结束了 G村的开荒,“因为这个坡度实在太大,继续开荒的成本太高”(RHB20220902WWJ)。3.请人种地:种粮目标任务的完成撂荒地治理的目的是为了趋粮化,鼓励村民种粮食。针对开垦出来的 20 多亩竹林地,镇政府要求村干部组织村民种植大豆。但是,8 月初四川各地均出现 40 多度的高温天气,村民不愿意种植。由此,村干部只好出钱聘请村民种植,120元一天,种子由镇政府提供。村干部上传给镇政府的种植照片只能看见村
24、民在种植,地面上并没有庄稼的成分。对此,村干部向村民购买了 200 斤红苕藤,又聘请村民将红苕藤种在地里,这样就可以看见庄稼的成分。“这里的红苕藤种下了,拍照完成后又拔出来换一个地方种,然后再拍照”(RHB20220902ZZX)。村干部将这些图片上传至知星卫星图,证明图斑中的土地已经实现趋粮化。在完成红苕藤的种植后,村民又将红苕藤拔回家喂猪。(四)技术治理的实现效果:治理走向失败镇政府在整个过程中以卫星图来推进撂荒地治理,但是,从 G 村的技术治理实践效果来看,技术治理走向了失败。首先,依据卫星图来确定任务目标并不符合因地制宜的工作原则,各村的地形地貌并不相同,土地分布也不相同,对于大村来说
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