民国时期固阳设治考_刘昊征.pdf
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1、民国时期固阳设治考刘昊征摘要:固阳地处阴山北麓,自古即为北部边疆农耕文化与游牧文化的交错地带,地理位置特殊,历来为兵家要地。民国时期因其为“包镇门户,外蒙孔道,形势极为扼要”,遂设县治。但固阳设治的时间、地点及过程,文献记载多有分歧。通过对北洋政府 政府公报 内务公报,以及 内蒙古档案馆馆藏绥远垦务总局档案 绥远政府年刊 绥远概况 绥远省分县调查概要 绥远通志稿 等民国档案资料和相关文献的考订,厘清固阳设治具体情形。认为固阳设治局从国家层面履行完毕法律规定程序,当在1920年。事实上,早在1919年,绥远方面已经开始筹划固阳设治一事,并宣告固阳设治局成立,开始履行其职责。固阳设治局改县时间当为
2、1923年,而不是后来认定的1926年。固阳设治是清末至民国初年绥远垦务背景下的北方边疆治理方式的具体体现,其对阴山北麓现行行政区划的界定影响深远。关键词:民国 固阳 设治 垦务中图分类号:K26 文献标识码:A文章编号:2096-434X(2023)03-0147-08清末至民国时期的绥远垦务是近代中国北方边疆治理的重要方式之一。它使这一地区的生产方式、居民结构发生了巨大变化,同时,也直接导致当地行政区划的变迁。民国时期固阳的设治,就是在这一时代背景下进行的。固阳位于阴山中段北麓,自古即为北部边疆农耕文化与游牧文化的交错地带,地理位置特殊,历来为兵家要地。民国初期,固阳属绥远管辖,大部为茂明
3、安旗地,另有部分为乌拉特三公旗地,境内汉民由武川县和五原县分别管理。1917年,蔡成勋任绥远都统。1919年2月,蔡成勋向北洋政府“呈报到任后经办及筹办各事宜案,内有五原、武川两县过于辽远,拟增设县治等语”。此为固阳设治之肇始。对此,北洋政府于同年2月下发“大总统指令第555号”:“令绥远都统蔡成勋,呈报经办各事宜暨现在筹办将来应办各事宜分别缮单呈请鉴核由呈悉,该都统擘画周详,具见究心民治,交该管部院查核办理,此令。”由此,拉开了固阳设治的序幕。固阳设治在各类民国档案及相关文献中均有详略不等之记载。北洋政府 政府公报 内务公作者简介:刘昊征,内蒙古自治区包头市档案馆办公室主任,一级主任科员,研
4、究方向:中国历史;内蒙古,包头,014000。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第113册,上海:上海书店,1988年影印,第148页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第158册,上海:上海书店,1988年影印,第407页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第158册,上海:上海书店,1988年影印,第473-474页。文史纵横 147202304报 留存了涉及固阳设治的各项政令条例等。彼时绥远当局之 绥远月刊 绥远省政府年刊 绥远概况 绥远省分县调查概要 等也从不同侧面印证了固阳设治的相关史实。绥远垦务档案则从当事者的视角见证了这一历史过程。其他一些地情类文献,如 近六十年全国
5、郡县增建志要 绥远通志稿 固阳县志 等则依据相关史料对固阳设治做了记载。通过对民国档案及相关文献的梳理,发现在固阳设治的记载上是有出入的,需要就这一问题做进一步考证,对一些已成共识的结论做必要的辨析和澄清。一、固阳设治局成立过程民国时期的设治局制度,“其目的是通过在尚不具备设县条件的少数民族地区或边远地区先行设立县级过渡政府,作为设县的筹备机构,为正式设立县治创立条件,并最终在条件成熟时建立县治,从而统一全国县级地方行政体制,加强中央对地方的控制。”绥远、察哈尔所辖大部为蒙旗,县级行政区划多为垦务需要而设。1919年,茂明安旗先后报垦其境内韩天元壕一约地、贝勒公布二约地、官庄子地等0.2万余顷
6、,旋又报垦通兴功一带熟荒地约2.5万顷。这是绥远当局执行北洋政府下发 禁止私放蒙荒通则期间发生的垦务行为。特别是茂明安旗将通兴功一带私垦地归公丈放,其“四大段地望,宽长各一百里。”“勘收界内,山河道路沙石碱片,不堪耕种之地,约占十分之五五,其余生熟各荒,约居十分之四五,共地约二万五千顷以上。”此次丈放面积之大,在茂明安旗境内是前所未有的。当年4月,绥远都统蔡成勋呈报请奖报垦蒙员。4月18日,北洋政府下发“大总统第1115号指令”,准予嘉奖乌兰察布盟茂明安旗首先报垦人员。此项垦务使加强茂明安旗境行政管理成为绥远高层当务之急。1920年5月31日,内务、财政、陆军、农商、司法、蒙藏诸部院 呈大总统
7、会核绥远固阳设治办法大纲并修正条文缮单呈鉴文(附单)中有“此次该都统拟就后山一带将原属武川西境茂明安全旗、原属武川(五原)东境乌拉特三公旗在山沟水梁以北一部分,另行划分,俾资治理,并参照察区成案,设固阳设治局,由茂明安旗垦务分局兼充”等语。可知蔡成勋曾就固阳设治一事向北洋政府呈文。早在1917年4月2日,北洋政府下发“大总统第583号指令”:“呈会核察哈尔都统请立招垦设治局一案由呈悉,准如所拟办理,即由各该部转行察哈尔都统遵照,此令。”此为察哈尔特别行政区商都垦务行局兼设治局改名招垦设治局一案。故有上文“参照察区成案”之语。1919年9月4日北洋政府发出“第2223号大总统指令”:“令绥远都统
8、蔡成勋:呈绥区设治办法厘定大纲请核示由呈悉,交主管各部查核办理,并交蒙藏院查照,此令。”民国报纸 益世报(天津 李燕:设治局:民国云南边疆建设的新举措,昆明:云南大学出版社,2013年,第1页,转引自王江成:民国时期设治局对边疆民族地区的治理,湖北民族学院学报(哲学社会科学版)(恩施)2015年第6期,第125页。绥远通志馆编纂:绥远通志稿 第5册,呼和浩特:内蒙古人民出版社,2007年,第341-342页。“内蒙古联合自治政府内政部”地政科:前绥远垦区清理丈放并荒租章程集,1942年,第57页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第142册,上海:上海书店,1988年影印,第471-472
9、页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第158册,上海:上海书店,1988年影印,第407页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第106册,上海:上海书店,1988年影印,第82页。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第147册,上海:上海书店,1988年影印,第96页。148民国时期固阳设治考版)亦于1919年9月30日刊发消息:“绥远都统蔡成勋日前呈请国务院略谓绥区所属乌盟茂明安旗拟兼设固阳设治局自可准予照办,大约日内各部会衔,即可备文国务院,咨请转达该都统查照云。”尽管尚未查到蔡的呈文原件,但从上述所引档案与报刊资料大体可知其内容。推测蔡之呈文 呈大总统绥区设治办法厘定大纲请核
10、示文 并无“固阳”二字,而冠以“绥区”,可知当年绥远特别行政区内援察哈尔成案设治地方仅此一例。呈文时间当在1919年9月前。1920年5月31日,北洋政府“大总统1430号指令”:“呈会核绥远固阳设治办法大纲并修正条文缮单呈鉴由呈悉,即由该部院转行遵照,此令。”至此,绥远特别行政区关于固阳设治的国家层面法律规定程序全部履行完毕。而早在1919年,固阳设治已经在绥远特别行政区既成事实。从1919年2月蔡成勋向北洋政府呈报固阳设治动议,到1920年5月北洋政府正式批准固阳设治,在这15个月中,围绕固阳设治问题,绥远特别行政区展开了两线作战,一方面,积极履行国家层面的法律程序;另一方面,在茂明安境内
11、迅速启动筹划设治事宜,其进程大大超过了国家层面的运作。绥远垦务档案就绥远层面关于固阳设治有较为详细的记录。1919年,绥远都统垦务督办发布“第6号委任令”,委任西盟垦务分局局长王用舟为乌盟茂明安旗垦务分局局长兼固阳设治局长。随即,王用舟“驰抵茂明安旗,相度地势,拟定以该旗佘太河村为职局放垦设治地点,自本年七月一日开始筹办,于八月一日正式宣告成立”。王用舟于当年8月9日呈报绥远道、归绥财政厅、绥远都统署审判处、绥远垦务处、绥远实业筹备处等部门,于8月26日呈报绥远都统署,分别言明固阳设治时间及地点。同月,王将固阳设治地点及宣告成立时间分别咨行绥远各县行政公署及各垦务分局、各清理地亩分局、各清源局
12、等。绥远垦务总局、绥远都统垦务督办分别于9月18日、9月11日发布指令予以回复备案。至此,在北洋政府尚未履行完毕固阳设治法定程序之际,乌兰察布盟茂明安旗垦务分局已经于1919年8月1日宣告固阳设治局成立。这比1920年5月31日北洋政府发布大总统指令,整整早了10个月。那么,为什么绥远当局会如此急迫地推进固阳设治进程呢?从绥远垦务档案中找到了 总办训令拟由茂明安旗报垦地正款另加二成作为建筑营房经费另不敷之款另筹随时咨商外仰遵办由 档案1件。从中或许可以了解固阳设治的一些渊源。“绥远都统垦务督办训令第一百六十二号令垦务总局:为令遵事案准都统署咨开,案查本区建筑营房估需工科二十四万余元,除商民担任
13、七万元外,其余十七万余元因中央财力艰窘,无款可拨。曾经本署筹议,拟于本区垦务放荒收入项下提拨二成,陆续提用,以筹足十七万余元为止。经一再咨,由陆军部转咨财政部立案,讫今多日,尚未接准部覆。因念本区建营一案,事在必行,时尤难绥,目下工程业已开始,而不敷之款虚悬无着。在中央能否按照本都统前咨准于放荒收入项下指拨协助,尚不可知,当绥区设治办法之照准,益世报(天津版),1919年9月30日,第6版。中国第二历史档案馆整理编辑:政府公报 第158册,上海:上海书店,1988年影印,第4页。绥远垦务总局档案,档号:413-1-0422,内蒙古自治区档案馆藏。绥远垦务总局档案,档号:413-1-0422,内
14、蒙古自治区档案馆藏。绥远垦务总局档案,档号:413-1-0422,内蒙古自治区档案馆藏。绥远垦务总局档案,档号:413-1-0422,内蒙古自治区档案馆藏。149202304此要案待办,实不得不就地筹维。万一部驳之,备苦于上下交匮,维掘己穷。除本年新放各蒙荒系预算以外,收为其他无周转之途,事关地方军民两便之计。待款孔亟,相应咨请贵督办查照,迅予代为设法见覆施行,曷胜跃盼等因,准此。查建筑营房一事工款不敷尚巨,本督办自应竭力协筹,以维要政。前据乌盟茂明安旗及贝勒公布报垦地亩在二万五六千顷之谱,应征押荒平均每顷以三十元计算,约可收入七十余万元,系属报部正款。准咨前因,拟于押荒之外每顷附加二成统计,
15、约十四万元有奇,由丈放局员随同经征报解,听候都统署随时咨拨。其余不敷三万余元,或由续报地内照加,或另设法筹凑,并当随时咨商核办。除咨覆备案外合亟令仰该总局即便遵照办理,切切,此令。中华民国八年七月卅日绥远都统总务督办蔡成勋”绥远通志稿 军营“采访录”载:“绥远省军营在县城北门外二里许民国七年,绥远都统蔡成勋筹建,款额未详。”上引绥远垦务档案史料可补“款额未详”之缺项。绥远当局急于从茂明安旗新放蒙荒押荒之外附加二成,以补筹建营房之缺项,这虽然不是固阳设治的唯一理由,但从中不难看出,其时绥远当局财政之窘迫。查绥远垦务档案,固阳设治局成立后,几乎每月都要向垦务总局上报新加二成建筑费上解情况。这或许可
16、以解释固阳设治进程何以如此迅捷这一疑问。关于固阳设治局设治地点,从上文可知,最初拟定茂明安旗佘太河村为放垦设治地点。该村在今固阳县城北约35公里处,距今固阳县兴顺西镇政府南6.6公里,距今包白线不足1公里。王用舟在1919年8月26日给绥远都统、垦务督办蔡成勋的呈报中写明:“窃查此次所定固阳辖境,惟同兴公迤南之佘太河村较为适中,介于五原、武川两县之间,而又南通包镇,北邻同兴公,交通便利,地势最占形胜,于行政垦务二之进行,均属适宜,兹拟以该佘太河村为职局放垦设治地点。”对此,蔡成勋亦持肯定态度,于9月11日下发“第201号绥远都统垦务督办指令”,同意王用舟的意见。然而,在试行几个月后,王用舟发现
17、,佘太河村并不适宜做设治办公地点,一方面,该地交通虽属便利,但限于条件,尚未通邮,故有误办公。王用舟给绥远都统署、绥远道尹署、财政厅、审判厅、警务处、垦务总局等处行文称:“查敝局设治地点交通不便,若常烦他处邮递公文终恐有误办公,兹敝局在包镇设有乌盟茂明安旗垦务分局兑款处,专习递送公文及解款事宜。”另一方面,当时茂明安旗仅通兴功一带放垦地亩就达2.5万顷,几乎覆盖今固阳县全境,从地理方位看,佘太河村还是略显偏僻。当然,还有最重要的一点,就是佘太河一带为丘陵地貌,地势平缓,四周了无遮挡。民国初年,阴山北麓兵匪横行,此地无助于防守,不利于垦务安全。于是,王用舟在后期咨行乌兰察布盟茂明安旗署理扎萨克印
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