“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究_于晨琦.pdf
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1、2023 年第 16 期于晨琦:“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究*本文系首都经济贸易大学 2022 年校内专项(项目编号:02492254206007)阶段性研究成果。“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究*于晨琦(首都经济贸易大学 北京 100070)摘要:文章基于“负面清单+包干制”改革的背景,研究两个政策共同实施的原因、科研经费绩效管理的路径以及评价体系。具体而言,改革的原因是形成项目经费统筹管理制度、将激励与监督协同、两个制度共同推动科研成果落地;科研经费绩效管理路径包括由委托单位发起“负面清单”绩效管理、政府部门发起“包干制”绩效管理、受托单位是“负面清
2、单+包干制”的承担单位、项目负责人“负面清单+包干制”的具体执行者、需要各主体协同合作等;评价指标体系应该从“负面清单”“包干制”以及“负面清单+包干制”联动的视角等三个方面设置。关键词:负面清单 包干制 科研经费 绩效管理2022年,习近平总书记在中国科学院院士大会上提出“科研管理不能只做加法,还要做减法”,这意味着习近平总书记殷切希望给予受托单位更多地使用经费的自主权,进而促进科研成果产出和转化。基于此,国务院出台了 关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知 关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知 等一系列政策,要求委托单位实施经费“包干制”。同时,一些省市为了约
3、束项目组完成目标也开始设置“负面清单”,例如浙江省人民政府出台了 关于改革完善省财政科研经费管理的实施意见 制度,目标是将不符合报销规定的项目纳入“负面清单”。因而“负面清单+包干制”改革已成为当前科研经费管理的现状,那么如何在此背景下提升科研经费绩效管理?本文基于“负面清单+包干制”改革背景,研究两个政策共同实施的原因、科研经费绩效管理路径以及评价指标,以期为科研经费绩效管理改革提供新思路,也为各省份促进科研管理提供途径。一、“负面清单+包干制”改革背景与原因(一)包干制改革背景十九大以来,包干制进入高校与学者们的视野,特别是 国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知(国发 2018
4、 25号)和 国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知 国办发 2018 127号)等政策的出台,意味着国务院鼓励各科研院所和科研管理部门推行“包干制”,即将经费完全交于负责人处理,多注重成果管理和成果绩效,而较少注重经费的使用方式。这给予项目负责人更多的空间进行科研创新,而较少困于繁琐的报销过程。由于这些政策的发布,越来越多的科研管理部门开始使用包干制。该项制度也是科学研究领域“放管服”改革的主要方式,给予科研人员更多的自由来研发与创新1。包干制改革实施之后,取得了一定的成绩,主要包括:(1)让科研人员从报销中解放出来。在包干制实施之前,大多数科研人员主要困
5、于繁琐的报销程序,报销单要符合规定才能报销,一些消费用项目不能报销等,这违反了做研究的一般规律。例如,科研团队连续做实验,期间需要饮食或者需要房间休息,根据包干制之前的制度,这些都不属于报销范围因而均不能报销;科研团队需要实验设备,而该设备短期内不能政府采购,为了加快实验速度,科研团队会自行购买,却不能用于报销。这些均表明,包干制之前科研人员被困于经费使用的条条框框,使得他们需要花费一定的精力去熟悉财务知识与报销知识,难以将所有的精力投入到科学研究中2。在包干制之后,科研人员就从经费的财务管理中解放出来,也从经费预算中解放出来,能够集中精力做科研,与课题有关的科研经费也可以在短时间内进行报销。
6、(2)采取包干制对科研有促进作用。科研需要持续研究,而持续研究不一定能够成功,失败的科研项目比比皆是。但科研人员需要不断努力来完成项目,特别是高精尖项目需要花费大量的人力、物力。这意味着科研114DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.16.008财务实践2023 年第 16 期人员很难明确需要支出的项目。如果事先进行了预算,科研人员会按照已经预算的费用进行科研,那么就会限制科研人员进行有创造性的科研。特别,预算的变更需要向财务部门申请,需要一定的时间进行审批和变更,使得科研项目很难在短时间内得到持续研发。但在实施包干制之后,科研人员可以自行决定如何支出,尤其是根
7、据科研规律,而不是根据预算。当科研人员需要购买设备时,就可以购买设备;当科研人员需要人力支持时,就可以雇佣人员进行研发3。(3)采取包干制符合放管服政策方针要求。放管服政策要求政府管理放松,以促进各行各业发展。包干制就是“放管服”政策实施之后的具体体现。关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见要求科研领域“放管服”,这标志着科研人员可以有更多的经费自主权,能够根据项目需要自由地使用资金,这既符合国家政策制定的初衷,也能够增加科研人员的科研创新经费使用的自主权。可见,包干制大大提高了科研人员的工作积极性,对科学研究有促进作用。(二)负面清单改革背景“负面清单”产生于90年代的国际贸易,即在国际
8、贸易中设置“负面清单”,当一些企业违规时就需要纳入负面清单,使得外资企业注意自己的违规情况并采取措施防止进入违规范围。总而言之,负面清单设置的目的是为了警示外资企业,如果其违反了东道国的法律或规范,那么其就可能进入负面清单,并被东道国进行处罚。那么,科研项目经费是否要设置负面清单制度呢?答案是确定的,浙江省人民政府办公厅已经出台了 关于改革完善省财政科研经费管理的实施意见,这样做的目的是约束科研人员的违法违规行为,即一旦发现科研人员将经费用于个人消费或个人支出等违规行为,就会进入负面清单,这将影响其今后的项目申请和项目科研工作4。“负面清单”实施之后,取得了一定的成绩,主要包括:(1)负面清单
9、使科研人员具有“禁区”意识。多年以来,科研经费使用存在诸多问题,主要与科研人员套取经费,利用经费为自己谋取利益有关。例如,2014年安徽省人民法院判决环境科学研究院原所长陈云峰,贪污科研经费1000多万元,使得科研项目购买设备款不足;2019年北京人民市人民法院判决北航数学学院原主任孟江涛有期徒刑10年,原因是其使用200多万元经费炒期货和黄金,导致科研经费无法用于研发,促使研发失败。可见,如果有负面清单制度,就会将一些违规行为纳入负面清单,以防止某些科研人员进入“雷区”,这样能给科研人员敲响警钟,使他们认识到什么可以做、什么不可以做,继而不进行违法犯罪行为。(2)落实项目负责人负责制度。在负
10、面清单制度下,如果项目组成员违反了负面清单的要求,负责人就会受到牵连,即负责人也会进入负面清单。因此,项目负责人需要防止项目组成员违反负面清单中的规定,要求其遵守科研规定与学术道德规范,即负面清单制度倒逼科研项目负责人监督项目组成员的科研经费使用情况。甚至,为了防止项目组成员违规,项目负责人会认真履行签字制度,使得项目组成员的费用真正用于项目建设。且项目负责人会积极主动配合委托单位对项目经费使用的监督检查,继而进一步促进项目按进度完成。(3)给予委托单位管理压力。在负面清单改革制度下,委托单位的责任也非常之大,因为其规定了哪些行为是违法规定的行为,即细化负面清单的责任需要委托单位来承担。一旦委
11、托单位发现招标者的违法行为,可以根据负面清单指标来处罚科研工作者。同时,负面清单能否起作用,另外一个关键是依托单位的内部控制是否健全,即在内部控制制度完善的情况下负面清单可以发挥作用,对被招标的科研工作者产生外部压力,并促进其严格遵守委托单位的学术要求、国家的学术规范以及学术伦理道德等。(三)“负面清单+包干制”共同实施的原因虽然“负面清单”制度改革、“包干制”制度改革是分别进行的,但是这两个制度分别代表着给科研人员使用经费自由的制度以及约束科研人员经费使用的制度。因此,需要共同实施这两个制度,才能在一定范围内给予科研人员使用经费的自由,并促进科研经费绩效管理创新。“负面清单+包干制”共同实施
12、的原因包括:(1)形成项目经费统筹管理制度。“负面清单+包干制”是对项目经费的统筹管理,即“包干制”给科研人员充分的科研经费自主权,并推动科研人员取得突破性科研成果;而“负面清单”是对科研人员的约束,防止科研人员进行违规行为。这是在一定限度内使用科研经费,并最大化科研经费绩效的过程。加强统筹管理,有助于科研项目创新,使得科研人员在一定经费使用自主权范围内发挥自己的专长,并取得突破性进展。同时,由于存在包干制,委托单位会在项目结束时随机开展项目大检查,其依据的目标是负面清单。如果在此过程中发现了违反负面清单的问题,那么需要采取措施收回经费,或者严肃处理相关责任人,使其在未来更加重视监督项目组成员
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